Wyrok - III OSK 1413/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wodne prawo, Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 621/22 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwoławOddalono skargę kasacyjną. Wodne prawo, Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 621/22 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoław
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
świadek
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Pauter
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 621/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 28 czerwca 2022 r., nr SKO.411/6/2022 uchylającą decyzję Wójta Gminy Ł. (dalej: Wójt, organ I instancji) z 9 maja 2022 r., nr Wl.6331.1.2018.KW w części rozstrzygniętej w punkcie 1 (pkt 1), nakazującą R.O., właścicielowi działki nr [...] obręb [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] poprzez usunięcie ziemi ze skarpy utworzonej na działce nr [...], obejmującą osuniętą jej część na działkę nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...]; wykonanie na działce nr [...] rowu odwadniającego wzdłuż działki nr [...] w kierunku ul. [...] (dz. nr [...]) wraz z wyprofilowaniem skarp oraz nadaniem właściwych spadków i dostosowaniem wykonanego rowu do spływu wód powierzchniowych tym rowem (pkt 2) oraz utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części (pkt 3).Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R.O. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1) art. 234 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233; dalej: Prawo wodne), poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, w sytuacji gdy z opinii biegłego hydrologa wynika, że działania właścicieli działek nie naruszyły stanu wody na gruncie,2) art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzez brak zastosowania i brak ustalenia istnienia szkód na gruncie działki [...], a nade wszystko poprzez zbagatelizowanie faktu, iż o związku przyczynowo-skutkowym w zakresie szkód o charakterze hydrologicznym powinien wypowiedzieć się specjalista, ponieważ wiedza ta wykracza poza wiedzę pracownika organu,3) art. 234 ust. 5 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan działki nr [...], istniał co najmniej od 1995 r., a M.K. wniosek o wszczęcie postępowania złożyła w dniu 14 lutego 2019 r.,II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO uchylającą decyzję Wójta, wydaną w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom działek 1. nr [...], obręb [...] – R.O., 2. nr [...], obręb [...] - Gminie Ł., w pkt 1 i orzekającą co do istoty sprawy poprzez nakazanie skarżącemu właścicielowi działki nr [...] obręb [...] wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r., na działce nr [...] poprzez: usunięcie ziemi ze skarpy utworzonej na działce nr [...], obejmującej osuniętą jej część na działkę nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], a także wykonanie na działce nr [...], rowu odwadniającego wzdłuż działki nr [...] w kierunku ul. [...] (działka nr [...]), wraz z wyprofilowaniem skarp oraz nadaniem właściwych spadków i dostosowaniem wykonanego rowu do spływu wód powierzchniowych tym rowem, a w pozostałej części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom bez jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynika zakres oraz rodzaj nałożonych robót, co więcej - wbrew wnioskom i uzasadnieniu opinii biegłego hydrologa, który to wskazał, wprost, iż nie nastąpiła zmiana stanu wód, nie istnieją żadne szkody po stronie właścicielki sąsiedniej działki, a tym bardziej nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy szkodą a zmianą stanu wód,3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 75 § 1, 77 i 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmówienie wiarygodności opinii biegłego z zakresu hydrologii, w sytuacji gdy została ona sporządzona przez osobę uprawnioną, a argumenty i wnioski z niej płynące są kategoryczne, logiczne, spójne i zbieżne, a także wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy zdaniem organu opinia biegłego była niejasna,4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania, w sytuacji gdy od dokonania nasypu na działkę o nr [...] do zgłoszenia tego roszczenia w przedmiocie zmiany stosunków wód minęło ponad 5 lat,5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, co oznacza, iż skarżący został pozbawiony możliwości odwołania od decyzji nakładającej na niego określone obowiązki.Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi, w trybie art. 188 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w powoływanym przepisie, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, w części dotyczącej pkt 1 i 2 tj. uchylenia decyzji Wójta Gminy Ł. z 9 maja 2022 r. i nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w terminie do 31 sierpnia 2022 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.W pierwszej kolejności wskazano, że opinia biegłego sądowego z zakresu hydrologii nie pozostawiała wątpliwości, biegły wskazał, że lokalna zmiana kierunku spływów powierzchniowych nie zmieniła stosunków wodnych. W treści pisma z 26 stycznia 2022 r. biegły wyjaśnił, że przy wyjątkowo intensywnych spływach mogą one opływać podniesioną południową część działki i spływać na drogę i wskazał na zastoisko wody, które zniknęło bez widocznych śladów w bujnych trawach. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę na termin sporządzenia opinii podstawowej - marzec 2021 r., oględziny miały miejsce w dniu 9 marca 2021 r., czyli pod koniec wyjątkowej śnieżnej i mroźnej zimy, co jest faktem powszechnie znanym i niebagatelnym w zakresie stosunków wodnych, bo jak podkreślił biegły przy zamarzniętej ziemi tym bardziej jest problem z jej chłonnością. Biegły również nie zauważył żadnych powstałych w majątku właścicielki działki o nr [...] szkody, ona sama również nie zaoferowała w ramach tego postępowania żadnego dowodu istnienia takowych szkód. Wobec powyższego skoro organ miał tak daleko idące wątpliwości co do ustaleń biegłego i poczynionych przezeń wniosków kierując się zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 77 k.p.a., na podstawie art. 75 k.p.a. winien dążyć w dalszym ciągu do ustalenia prawdy obiektywnej. Skarżący kasacyjnie podkreślił jednak, że zarówno ustalenia dokonane przez biegłego, jak również wnioski końcowe są logiczne, pełne i nie pozostawiają wątpliwości. Natomiast w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży bez wskazania na jakich dowodach się opiera nałożyło na skarżącego obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wodnym - kwestionując opinię biegłego z zakresu hydrologii, w sprawie gdzie nie udowodniono żadnej szkody w majątku właścicielki działki o nr [...], a tym bardziej związku przyczynowo skutkowego niezbędnego do ustalenia przez specjalistę w świetle art. 234 § 3 ustawy prawo wodne.Takie działania organ odwoławczy podjął wbrew sporządzonej w postępowaniu przed Wójtem Gminy Ł. opinią hydrologiczną, z której jednoznacznie wynika, że działania właścicieli działek nr [...] i [...], w stosunku do działki [...] nie stanowią naruszenia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 234 ustawy - Prawo wodne.Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, organ II instancji nałożył na inwestora obowiązek, którego zasadności nie sposób zweryfikować.Dalej wskazano, iż jak wynika z akt przedmiotowej sprawy stan faktyczny na działce [...], istniał co najmniej od 1995 r., a M.K. wniosek o wszczęcie postępowania złożyła w dniu 14 lutego 2019 r. - tym samym postępowanie administracyjne powinno być umorzone.Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę na naruszenie przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji nałożył na skarżącego szereg obowiązków, które nie były przedmiotem postępowania przed organem I instancji. W niniejszej sprawie Wójt co prawda nie umorzył postępowania, ale odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego tj. nie nałożył na żadną ze stron obowiązków, a SKO wydając zaskarżoną decyzję, orzekającą co do istoty sprawy poprzez nałożenie na skarżącego szeregu obowiązków, niewątpliwe naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania.Reasumując wskazano, że zaskarżony wyrok wydany został przede wszystkim bez wskazania na jakiej podstawie i z czego wynikają obowiązki nałożone na skarżącego, wbrew treści zawartej w sprawie opinii specjalistycznej. Co więcej rozstrzygnięcie to zapadło pomimo upływu 5 letniego okresu od zaistnienia ewentualnych zmian wodnych - których nie potwierdziła sporządzona w sprawie opinia biegłego, a ponadto Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która została usankcjonowana przez Sąd I instancji.Pismem z 15 maja 2023 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – uczestniczka postępowania M.K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestniczki postępowania kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.Sprawa niniejsza dotyczy naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca pkt 1 decyzji Wójta o odmowie nakazania skarżącemu jako właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i rozstrzygająca o nakazaniu skarżącemu wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] poprzez: usunięcie ziemi ze skarpy utworzonej na działce nr [...], obejmującą osuniętą jej część na działkę nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...] i wykonanie na działce nr [...] rowu odwadniającego wzdłuż działki nr [...] w kierunku ul. [...] i dostosowanie tego rowu do spływu wód powierzchniowych tym rowem.Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: Prawo wodne).Zarzuty skargi kasacyjnej z punktu widzenia dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji opierają się na twierdzeniu, iż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie nakazało skarżącemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, bowiem wbrew sporządzonej w sprawie opinii, organ odwoławczy przyjął, że powstała na działce nr [...] szkoda pozostawała w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce nr [...], której właścicielem jest skarżący kasacyjnie.Zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w zasadzie do polemiki z twierdzeniami Kolegium oraz Sądu I instancji dotyczącymi oceny opinii hydrologicznej.Wobec powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, wedle którego sprawy z zakresu zmiany stanu wody na gruncie co do zasady wymagają dla zastosowania art. 234 ustawy Prawo wodne wnikliwego postępowania wyjaśniającego opartego o wiadomości specjalne. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że to właśnie opinia biegłego hydrologa posiadającego wiedzę z wymaganej dziedziny jest najbardziej miarodajnym dowodem w sprawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3483/21 oraz powołane tam orzecznictwo; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 286/18 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).W rozpoznawanej sprawie organy taką opinię biegłego z zakresu gospodarki wodnej uzyskały. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania. Dopiero w sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd oceny wartości dowodowej tego opracowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18).Organ administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny jest jednak zobligowany do oceny wartości opinii, której ustalenia legły u podstaw rozstrzygnięcia. Opinia hydrologiczna w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę, jak również Sąd I instancji miał nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawioną opinię hydrologiczną pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest ona logiczna i zupełna. Ocena obejmuje również trafność doboru przez biegłego materiału porównawczego, służącego ustalenia stanu wody na gruncie.Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813).Fakt, że biegły z zakresu hydrologii jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej opinii hydrologicznej. Opinia hydrologiczna ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości, organy administracji mogą więc żądać od biegłego uzupełnienia opinii, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Zarówno organy administracyjne, jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość sporządzonej przez biegłego opinii hydrologicznej. Opinia hydrologiczna powinna więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących stanu wody na gruncie. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.W niniejszej sprawie, w której organ I instancji – opierając się na wnioskach zawartych w opinii biegłego – odmówił zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, natomiast organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie i zobowiązał skarżącego kasacyjnie do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, zasadnicze znaczenie ma ocena dopuszczonego w sprawie dowodu z opinii biegłego. Opinia ta, jak trafnie przyjęło SKO oraz Sąd I instancji, a także organ I instancji we wcześniejszych decyzjach, ma charakter niespójny, bowiem jest sprzeczna w swej treści z końcowymi wnioskami. Z jednej strony zawiera ustalenia wskazujące, że podniesienie powierzchni działki skarżącego kasacyjnie (od ok. 2,2 m w części północnej do ok. 0,6 m w części południowej) doprowadziło do powstania przeszkody w dotychczasowym kierunku spływu wód opadowych, skutkując okresowym powstawaniem zastoisk wody oraz rozlewisk na działce nr [...], a także częściowym zajęciem jej powierzchni przez osuwający się grunt, z drugiej zaś – w oparciu o analizę historyczną terenu – biegły sformułował wniosek o braku szkody i niezmienieniu stosunków wodnych.Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż twierdzenie biegłego, że pomimo dokonania przez skarżącego kasacyjnie zmian stanu wody na gruncie w następstwie podwyższenia poziomu gruntu w granicach od 2,2 m do 0,6 m, do powstania znajdującej się w związku przyczynowo-skutkowym szkody na gruntach na pewno nie doszło, jest wadliwe. W tej sytuacji, Kolegium oraz Sąd I instancji, realizując obowiązek wszechstronnej oceny materiały dowodowego, były uprawnione do dokonania krytycznej oceny opinii biegłego i oparcia się jedynie na tej części jej ustaleń, która znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie faktycznym oraz zasadach logiki i doświadczenia życiowego, co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż w sprawie doszło do powstania szkody na działce nr [...] pozostającej w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych wywołaną podniesieniem terenu działki skarżącego kasacyjnie.Ponownego pokreślenia wymaga, że opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w opinii hydrologa oraz to, czy zawiera ona wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1959/24).Konkludując uznać należało, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo Wodne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał bowiem, że na nieruchomości objętej postępowaniem doszło do zmiany stanu wody na gruncie skutkującej powstaniem szkody na gruncie sąsiednim. Kolegium dokonując ponownej oceny materiału dowodowego, zasadnie – wbrew wnioskom zawartym w opinii biegłego – przyjęło, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania regulacji zawartej w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ponownego pokreślenia wymaga, że opinia biegłego, choć stanowi istotny dowód w sprawie, podlega ocenie organu w kontekście całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wykazał, że sporządzona opinia jest sprzeczna w swej treści z końcowymi wnioskami. Tym samym SKO było uprawnione do przyjęcia odmiennej oceny i wydania rozstrzygnięcia nakazującego wykonanie odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom.W świetle przedstawionych rozważań, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 234 ust. 2 oraz art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.Poczynione ustalenia i ich ocena prawna przesądzają również o nieskuteczności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego kształtujących kodeksowy reżim gromadzenia i oceny materiału dowodowego, które w istocie kwestionują prawidłowość oceny wartości dowodowej sporządzonej w sprawie opinii. W istocie bowiem zarzuty te stanowią jedynie polemikę z oceną dokonaną przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, nie wykazując jednocześnie, aby doszło do takich uchybień procesowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 k.p.a. również nie znajduje uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organ odwoławczy nałożył na niego szereg obowiązków, które nie były przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, a tym samym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Stanowisko to nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] będącego konsekwencją podwyższenia terenu działki skarżącego kasacyjnie toczy się od 3 kwietnia 2018 r. i było wielokrotnie przedmiotem rozpoznania zarówno przez SKO, jak i organ I instancji. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że obowiązki określone w decyzji organu odwoławczego naruszyły powołane regulacje kodeksowe. Kolegium, działając w ramach swoich kompetencji dokonało odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i faktycznej i nałożyło na skarżącego obowiązki odpowiadające ustaleniom poczynionym w sprawie. Nie sposób zatem uznać, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro rozstrzygnięcie organu II instancji stanowiło rezultat ponownej oceny tej samej sprawy, mieszczącej się w granicach wyznaczonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym.Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 234 ust. 5 Prawa wodnego. Zgodnie z powołanym przepisem postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, to jest decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom w przypadku spowodowania przez właściciela tego gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro stan działki istnieje co najmniej od 1995 r., to wniosek zgłoszony w 2018 r. uzasadnia umorzenie postępowania. Jednak jak słusznie wskazał Sąd I instancji, bez znaczenia dla terminu wskazanego w art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne pozostaje okoliczność dotycząca stanu działki. Z oświadczenia złożonego przez właścicielkę działki nr [...] wynika, że o szkodliwym oddziaływaniu na jej grunt dowiedziała się w lutym 2018 r., co oznacza, że wniosek z 14 lutego 2018 r. został złożony w terminie. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie w tym zakresie należy uznać za niezasadne, bowiem nie podważają one prawidłowych ustaleń przyjętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie wykazał, aby data powzięcia przez właścicielkę działki wiedzy o szkodliwym oddziaływaniu była inna niż wskazana w jej oświadczeniu. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne.Jedynie na marginesie wskazać należy, że obecnie obowiązująca ustawa, w omawianym zakresie, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, uchylonej mocą art. 573 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, analogiczny do określonego w treści art. 234 nowej ustawy - Prawo wodne instrument ochrony praw podmiotowych znajdował się w art. 29, przy czym przepis ten nie zawierał żadnego ograniczenia czasowego dotyczącego możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu o wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie.W ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne zawarto przepisy intertemporalne odnoszące się do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (art. 545 i następne). W ustawie Prawo wodne z 2017 r. brak jest jednakże przepisu przejściowego regulującego postępowania, które zostały wszczęte po wejściu w życie nowej ustawy, a dla których przesłanki faktyczne determinujące jego wszczęcie wystąpiły jeszcze przed wejściem w życie przedmiotowych przepisów. Wykładnia literalna przepisu art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w sytuacji braku przepisów przejściowych, wskazywałaby na konieczność stosowania do postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wszczętego po 1 stycznia 2018 r., również w sytuacji, gdy szkoda nastąpiła przed tą datą, przepisów w nowym brzmieniu. Taka wykładnia art. 234 ust. 5 Prawa wodnego prowadziłaby do sytuacji, w której właściciel gruntu sąsiedniego, pomimo spełnienia przesłanek z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego nie mógłby skutecznie dochodzić ochrony swych praw już w dniu wejścia w życie ustawy z 2017 r., to jest w dniu 1 stycznia 2018 r., pomimo, że uprzednio obowiązująca ustawa nie zawierała ograniczeń czasowych co do możliwości dochodzenia tego prawa, o ile spełnione by zostały przesłanki z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.Podkreślić należy, że brak jest ogólnych, systemowych regulacji prawa regulujących kwestię zastosowania właściwych przepisów w sytuacji kiedy ustawodawca nie rozstrzygnął w danym akcie prawnym kwestii intertemporalnych. Zasadą mającą zastosowanie przy braku przepisów intertemporalnych zaakceptowaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest nakaz stosowania przepisów obowiązujących w momencie zakończenia zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają jeszcze po ich wejściu w życie. Do zdarzeń natomiast, które zakończyły swój bieg przed wejściem w życie nowych przepisów, należy stosować przepisy w dotychczasowym brzmieniu (por. wyroki TSUE: w sprawie C - 201/04 (Belgische Staat vs Molenbergnatie NV) z dnia 23 lutego 2006 r.; zob. nadto wyroki w sprawach połączonych C - 121/91 i C - 122/91 (CT Control (Rotterdam) BV and JCT Benelux BV vs Komisja Europejska) z dnia 6 lipca 1993 r.; w sprawie C - 61/98 (De Haan Beheer BV vs. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen te Rotterdam) z dnia 7 września 1999 r. oraz w sprawie C - 251/00 (Ilumitrónica - Iluminaçăo e Electrónica Lda - Chefe da Divisăo de Procedimentos Aduaneiros e Fiscais/Direcçăo das Alfândegas de Lisboa - Ministério Público) z dnia 14 listopada 2002 r.).W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu I instancji, że zastosowanie wykładni art. 234 ust. 5 Prawa wodnego proponowanej przez skarżącego kasacyjnie przeczyłoby podstawowym zasadom obowiązującym w systemie prawa, na czele z zasadą lex retro non agit oraz zasadą zaufania w postępowaniu administracyjnym.Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP. Zasadę niedziałania prawa wstecz należy więc rozumieć szerzej, a więc nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustawione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowoustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK 1988, nr 1 poz. 6).Konkludując zgodzić się należy z Sądem I instancji, że fakty zaistniałe przed dniem wejścia w życie przepisu art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne, nie mogą stanowić podstawy jego zastosowania. Złożenie wniosku w lutym 2018 r. było skuteczne i otwierało uczestniczce postępowania drogę do ubiegania się o ochronę swoich praw.Zaaprobowanie wykładni art. 234 ust. 5 Prawa wodnego przedstawionej przez Sąd I instancji, czyni nieusprawiedliwionym także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku art. 105 k.p.a., gdyż nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12).., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12).