Wyrok - II OSK 2489/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1148/22 w sprawie ze skargi J. L. i W. L. na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia 9 czerwOddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1148/22 w sprawie ze skargi J. L. i W. L. na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia 9 czerw
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., II SA/Gd1148/22, oddalił skargę J. L. i W. L. na uchwałę Rady Gminy Karsin (dalej RG) z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:J. L. i W. L. w skardze na uchwałę RG z dnia 9 czerwca 2022 r. nr XXX/263/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Karsin, gmina Karsin, wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie terenów oznaczonych w planie miejscowym jako 4.US, 04.KDW, 05.KDW, 3.MN, w odniesieniu do obszaru dotyczącego działek o pierwotnym numerze [...], obręb Karsin.Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.W opinii Sądu dokonana ocena legalności działań RG wykazała, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące im prawo własności działki [...]. Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę RG działała na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego.Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w uchwale podano, iż podjęta ona została po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Karsin, przyjętego uchwałą z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr XXVIII/197/2001. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do podważenia tej oceny, co prowadzi do stwierdzenia, że przy uchwalaniu planu spełniony został również wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2022.503; dalej u.p.z.p.).W ocenie Sądu, RG wprowadzając nieprzekraczalne linie zabudowy dla działki skarżących, jak również wprowadzając ustalenia dla terenu 04.KDW i 4.US, nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z rysunkiem planu. Z rysunku tego wynika, że dla działki [...] nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została z dwóch stron, od strony drogi 05.KDW oraz od strony drogi 03.KW. W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że w toku procedury planistycznej uwzględniono częściowo uwagę skarżących poprzez likwidację linii zabudowy od strony drogi 04.KDW, a także zmniejszono odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi 05.KDW z 6m od granicy z drogą na 4m od granicy z drogą, powiększając dzięki temu możliwość sytuowania zabudowy na terenie 3.MN, w tym w szczególności na działce [...]. Wskazano, że pozostawiono linie zabudowy od drogi 05.KDW ze względów kompozycyjnych oraz po to aby umożliwić np. parkowanie na własnych działkach (sytuowanie budynków bliżej drogi ograniczyłoby lub uniemożliwiło takie rozwiązanie). W ocenie Sądu wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki skarżących było uzasadnione i mieściło się w ramach władztwa planistycznego gminy. Wprowadzone rozwiązania planistyczne nie naruszają przy tym w nadmierny sposób przysługującego skarżącym prawa do zabudowy ich działki. W toku procedury planistycznej uwzględniono interes prawny skarżących nie tylko rezygnując z ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony 04.KDW i zmniejszając tę linię od strony 05.KDW, ale również poprzez dopuszczenie sytuowania budynków przy granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 11 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że treść planu uniemożliwia im zagospodarowanie ich działki w szczególności poprzez wybudowanie budynku gospodarczego. Taką możliwość skarżący mają, choć sytuując ten budynek będą musieli dostosować się do obowiązującej linii zabudowy.W opinii WSA, przeznaczenie działki gminnej [...] pod drogę wewnętrzną (04.KDW) i terenów położonych na wschód od niej na tereny rekreacji i sportu (4.US) również mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy. Sąd podkreślił, że skarżącym do działek położnych w jednostkach planistycznych 04.KDW i 4.US nie przysługuje żaden tytuł prawny. Są to działki gminne, co do których co do zasady gminie przysługuje pełne władztwo. WSA uznał jednak, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu powyższych przepisów planu, który wynika z możliwych immisji na nieruchomość skarżących (hałas, zanieczyszczenie powietrza), wpływając na sposób korzystania przez nich z przysługującego im prawa własności. Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził jednak, że zawiera one normy prawne chroniące interes prawny skarżących przed niedopuszczalnymi immisjami.WSA zaznaczył, że wprowadzona na tym terenie funkcja sportu i rekreacji nie jest funkcją nową. Boisko sportowe istniało na tym terenie również na gruncie poprzednio obowiązującego planu, w tym w czasie nabywania przez skarżących działki [...]. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżący nabyli działkę sąsiadującą już z terenami sportowymi i urządzonym na nich boiskiem. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą regulacje utrzymują zatem dotychczasowe przeznaczenie tego terenu. Zmiana jaka następuje w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu nie polega na wprowadzeniu nowej funkcji w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, ale na objęciu tą funkcją dodatkowego terenu, tj. terenu, który w poprzednio obowiązującym planie położony był w jednostce planistycznej P, czyli tereny parkingowe. W ocenie Sądu nie zmienia to jednak w zasadniczy sposób sytuacji prawnej skarżących w postaci zwiększenia immisji na ich nieruchomość, ze względu na przewidziany w planie pas zieleni izolacyjno-krajobrazowej o szerokości 4m. Zapis ten wbrew obawom skarżących uniemożliwia przesunięcie płyty boiska bliżej ich nieruchomości. Sytuacja prawna skarżących nie uległa zatem pogorszeniu przez zmianę przeznaczenia tej części terenu z parkingu na pas zieleni izolacyjno-krajobrazowej – w obu przypadkach nie ma możliwości przesunięcia płyty boiska bliżej nieruchomości skarżących. W opinii Sądu, wykonanie pasa zieleni izolacyjno-krajobrazowej może lepiej służyć ochronie akustycznej dla ich nieruchomości aniżeli pozostawienie tego terenu jako parkingu.Wskazując, iż skarżący kwestionują również zmianę przeznaczenia działki [...] z terenu zieleni izolacyjnej (ZI) na drogę wewnętrzną (04.KDW), Sąd podał, że droga wewnętrzna na działce [...] zapewnia dojazd do działki [...], położonej w jednostce planistycznej 03.MN, która to działka w innym przypadku nie miałaby zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji. Osiągnięcie zaś tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu.Zdaniem Sądu, analiza planu wskazuje, że taki sposób skomunikowania działki [...] jest najmniej ingerujący w prawo własności prywatnych podmiotów. Gmina bowiem wykorzystała w tym celu wyłącznie działkę [...], która w całości jest działką gminną. Ingerencja w prawo własności skarżących w tym przypadku dotyczy jedynie uciążliwości związanej z sąsiedztwem drogi.Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł W. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego:1) przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż zapisy zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki [...] i działek sąsiednich są zgodne z treścią studium, a plan miejscowy stanowi kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium, a plan miejscowy stanowi doprecyzowanie tych zapisów,2) art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez przybliżenie odległości budynku mieszkalnego skarżącego do krawędzi jezdni poniżej odległości wskazanej w ustawie przy jednoczesnym naruszeniu warunków określonych § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.),3) art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 40 ust. 3 r.w.t. poprzez ustalenie przeznaczenia terenu działki sąsiedniej jako boiska sportowego w odległości mniejszej niż 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,4) art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. poprzez określenie granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych sprzecznie z treścią § 40 ust. 3 w zw. z § 19 ust. 1 i 2 r.w.t.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Karsin wniósł o jej oddalenie w całości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i prawidłowo zastosował to unormowanie. Stosownie do tego przepisu plan ma nie naruszać ustaleń studium, a nie – jak uważa skarżący kasacyjnie – zawierać kontynuację "identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium". Porównując treść studium i zaskarżonego planu miejscowego należy dojść do wniosku, że zaskarżony plan nie narusza studium, którego unormowania są bardzo ogólne. Zarzut ten nie jest więc zasadny.Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z § 19 ust. 2 r.w.t., to nie został on prawidłowo sformułowany, ponieważ art. 43 ma 4 ustępy, a § 19 ust. 2 ma 2 punkty dzielące się na litery. Tak sformułowany zarzut nie pozwala na jego należyte rozpoznanie, co powoduje, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013).Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 40 ust. 3 r.w.t. oraz art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. w powiązaniu z § 40 ust. 3 w zw. z § 19 ust. 1 i 2 r.w.t. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mają bowiem zastosowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe określają przeznaczenie terenów nimi objętymi. Nie rozstrzygają jednak kwestii technicznych i nie określają ich konkretnych parametrów.W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.