sygn. II GSK 160/23 25 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II GSK 160/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Uprawnienia do wykonywania zawodu, Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1115/22 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zOddalono skargę kasacyjną. Uprawnienia do wykonywania zawodu, Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1115/22 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
powód wnioskodawca / wnioskodawczyni uczestnik postępowania apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 25 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Wojciech Kręcisz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1115/22 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 25 stycznia 2022 r. nr KK-0057-0002(7)/21 w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji nadającej uprawnienia budowalne oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
I.Decyzją z 30 czerwca 2017 r. nr MAZ/7131/987/16/17/K Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1725) i art. 12 ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2, 3 i 4c pkt 1, art. 13 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz § 10 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. poz. 1278 - dalej jako rozporządzenie z 2014 r.), po ustaleniu, że zostały spełnione warunki w zakresie przygotowania zawodowego oraz po złożeniu egzaminu na uprawnienia budowlane z wynikiem pozytywnym, nadał inż. S.H. (skarżąca) uprawnienia budowlane [...] do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.Jak wskazano uprawnienia budowlane nadane skarżącej do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń upoważniają ją do:I. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do:1) projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowania nadzoru autorskiego,2) sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, w odniesieniu do konstrukcji obiektu;II. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, do sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu.Decyzja stała się ostateczna.II.Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o zmianę wskazanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, decyzją z 22 listopada 2021 r. nr MAZ/7131/987/16/21/K, odmówiła zmiany ostatecznej decyzji własnej z 30 czerwca 2017 r.Organ uznał, że zaistniała przewidziana w art. 155 k.p.a. przesłanka zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji, a także żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji.Nie zmaterializowała się natomiast przesłanka przemawiania za uchyleniem lub zmianą decyzji interesu społecznego lub słusznego interesu strony.Stwierdził także, że decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych, ma charakter związany, zatem nie jest możliwe jej wzruszenie w ramach art. 155 k.p.a., bowiem nie jest to decyzja uznaniowa.III.Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, decyzją z 25 stycznia 2022 r. nr KK-0057-0002(7)/21 utrzymała z mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. W dniu złożenia wniosku o zmianę decyzji oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. nr 96 poz. 817 - dalej jako rozporządzenie z 2005 r.). Organ nie może więc zastosować przepisów, które utraciły moc w 2006 roku.Dalej organ wyjaśnił, że strona zmierza do rozszerzenia uprawnień budowlanych nadanych jej decyzją z 30 czerwca 2017 r., o uprawnienie do sporządzania projektów w zakresie architektury. Wnioskodawczyni jest przekonana, że ten rozszerzony zakres uprawnień budowlanych zapewni zmiana decyzji polegająca na wskazaniu właściwego zakresu uprawnień wynikającego z przepisów § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 maja 2005 r.Zdaniem organu strona jest w błędzie, gdyż z powołanych przepisów nie wynika, że osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej są również uprawnione do sporządzania projektów w zakresie architektury obiektu.Przedstawiając analizę § 16 i § 17 rozporządzenia z 2005 r. organ wyjaśnił, że nawet uwzględnienie wniosku strony nie wywołałoby zamierzonego przez nią skutku w postaci nabycia uprawnień do sporządzania projektów architektoniczno-budowlanych w odniesieniu do architektury obiektu.Odnosząc się do kwestii słusznego interesu strony i interesu społecznego organ wskazał, że pojęcie "słuszny interes strony" będzie się łączyło po części z koniecznością ustalenia, czy zakres żądanych zmian mieści się w obowiązującym porządku prawnym. Art. 155 k.p.a. nie może bowiem zastępować przepisów prawa materialnego, stanowiących materialno-prawną podstawę decyzji, która ma być zmieniona lub uchylona. Uwzględnienie żądania na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania nowej decyzji która, ze względu na brak lub sprzeczność z przepisami prawa materialnego, nie mogłaby być wydana w postępowaniu zwykłym.Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.W związku z powyższym, zmiana decyzji z 30 czerwca 2017 r. byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby obecnie obowiązujące przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę nadawania uprawnień budowlanych zezwalały na wydanie decyzji nadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, obejmującej także upoważnienie do sporządzenia projektów w zakresie architektury obiektu.Obecnie zakres uprawnień budowlanych został uregulowany w art. 15a Prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że również obecnie uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniają wyłącznie do projektowania konstrukcji obiektu, a uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej zarówno do kierowania robotami w odniesieniu do konstrukcji jak i architektury obiektu. Zwrot "oraz architektury obiektu" odnosi się wyłącznie do kierowania robotami budowlanymi.W podsumowaniu organ wskazał, że uwzględnienie żądania strony skutkowałoby wydaniem decyzji, na mocy której nadano by jej uprawnia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej upoważniające także do sporządzania bez ograniczeń projektów w odniesieniu do architektury obiektu budowlanego. Decyzja taka nie mieści się w ramach obecnego porządku prawnego i w związku z tym byłaby sprzeczna z art. 15a ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji leży w interesie strony, ale nie jest to interes słuszny, zasługujący na ochronę prawną, interes legitime, nie stojący w sprzeczności z prawem, gdyż właśnie jego uwzględnienie w toku niniejszego postępowania prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem.Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie leży również w interesie społecznym, bo oznacza, że uprawnienia do sporządzania projektów w odniesieniu do architektury obiektu budowlanego nabyłaby osoba nieuprawniona i tym samym niegwarantująca należytego bezpieczeństwa procesu budowlanego.IV.Wyrokiem z 3 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1115/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony na ww. decyzję.Zdaniem WSA, w odróżnieniu od trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności, tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Dotyczy on instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Sama wadliwość decyzji ostatecznej może być powodem jej uchylenia wyłącznie w przypadku wystąpienia wad kwalifikowanych, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).Badanie sprawy w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. ogranicza się do przesłanek określonych w tym przepisie i z pewnością nie służy ono ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w jej całokształcie. W omawianym postępowaniu nie ma miejsca na weryfikację prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę ostatecznej decyzji administracyjnej ani ich prawnej kwalifikacji, w sposób wiążący dokonanej w tej decyzji.Z uwagi na przedmiot i zakres żądania strony (wskazanie właściwej podstawy prawnej i właściwego zakresu przyznanych uprawnień obejmującego prawo do sporządzania projektów w zakresie architektury obiektu), działanie organu wymagałoby ponownego dokonania ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji w kontekście podstawy prawnej do przyznania uprawnień, czyli ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie - niejako w kolejnej instancji administracyjnej.W ocenie WSA z judykatury i doktryny nie wynika, aby należało ograniczać (i to stanowczo) zakres stosowania art. 155 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych. Zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej w trybie, o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W nie mniej stanowczy sposób podkreśla się również, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej - w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego - jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją.W rozpatrywanej sprawie zmiany przepisów, w szczególności wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane art. 15a, regulującego zakres poszczególnych uprawnień budowlanych w określonych specjalnościach, nie powodują zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną, nie wpływają jedocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją z 2017 roku o nadaniu uprawnień budowlanych. Jego ramy są bowiem zachowane, a zmiana prawa przy niezmienionym stanie faktycznym nie daje podstawy do powstania nowej sprawy administracyjnej (zob. również uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09). Nowa regulacja prawna, nie była więc przeszkodą zmiany decyzji.Trafnie, zdaniem WSA, organ przyjął, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a., w szczególności za uwzględnieniem żądania strony nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony.Zakres upoważnienia wynikający z przyznanych uprawnień budowlanych był na przestrzeni czasu regulowany przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeń będących aktami wykonawczymi do tej ustawy. Niezależnie jednak od tego w jakim akcie prawnym w danym czasie zakres ten był unormowany, stale był on ściśle związany z uzyskaniem odpowiednich kwalifikacji - wykształcenia i praktyki zawodowej, dostosowanych do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją (zob. art. 12 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W konsekwencji zakres upoważnienia wynikający z przyznanych uprawnień budowlanych rozumiany jako wykaz funkcji technicznych, jakie mogą być na podstawie nadanych uprawnień wykonywane, nie może być dowolnie modyfikowany w drodze indywidualnych rozstrzygnięć. W sytuacji spełnienia przez kandydata określonych wymagań, organ nie ma innej możliwości jak tylko nadać uprawnienia w stosownej specjalności i zakresie.Strona domaga się takiego ukształtowania zakresu upoważnienia wynikającego z nadanych jej uprawnień, którego nie przewidują obowiązujące przepisy (zob. art. 15a ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Powołała się przy tym na treść art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 roku, zgodnie z którym w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Strona wywodzi, że powołany przepis pozwala na stosowanie przepisów w brzmieniu poprzedzającym nowelizację do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane. Nie kwestionując, że powołany przepis regulujący stany przejściowe w związku z wejściem w życie nowej regulacji powinien być uwzględniony w postępowaniu o nadanie skarżącej uprawnień budowlanych, co na obecnym etapie pozostaje bezsporne, to zdaniem WSA w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją. Uprawnienia zostały skarżącej nadane ostateczną decyzją z 2017 roku, która pozostaje w obiegu prawnym, a strona domaga się zmiany zakresu upoważnienia wynikającego z tych uprawnień - jego rozszerzenia o prawo do projektowania w zakresie architektury obiektu - w trybie art. 155 k.p.a. Dokonanie zmiany decyzji ostatecznej, zgodnie z żądaniem strony, doprowadziłoby do stanu niezgodności z obecnie obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 15a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Za wprowadzeniem takiej zmiany nie przemawia interes społeczny ani interes strony, który mógłby być uznany za słuszny.Ponadto WSA zauważył, że decyzja ostateczna o nadaniu uprawnień budowlanych z 2017 roku, która zyskała walor prawomocności i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybach wznowienia postępowania ani nieważności, trwale ukształtowała uprawnienia strony. Organy administracji zobligowane są więc do respektowania jej skutków prawnych. Ewentualne pojawiające się w praktyce wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej mogą być wyjaśnione na żądanie organu egzekucyjnego lub strony w trybie art. 113 § 2 k.p.a.V.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. H., kwestionując go w całości i zarzucając:I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznych określony w art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji niewadliwych, podczas gdy należyta wykładnia wskazanej normy prowadzi do wniosków przeciwnych i powinna skutkować uwzględnieniem skargi;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony oraz interes społeczny, gdyż decyzja zawiera błędną podstawę prawną, co w sprawie pozostaje bezsporne, a wskazana w decyzji podstawa prawna ogranicza uprawnienia zawodowe skarżącej kasacyjnie i jej zmiana leży w słusznym interesie skarżącej;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu obowiązku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zaniechaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak odniesienia się do kwestii związanych z tym, że błędna podstawa prawna przedmiotowej decyzji skutkuje ograniczeniem zakresu posiadanych przez skarżącą specjalizacji techniczno-budowlanych w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej, co w sposób bezpośredni potwierdza posiadanie przez skarżącą słusznego interesu w zmianie podstaw prawnych decyzji na przepisy, które stanowiły podstawę nadania jej uprawnień i powinno skutkować uwzględnieniem skargi;4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu obowiązku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zaniechaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak odniesienia się do kwestii związanych z tym, że błędna podstawa prawna przedmiotowej decyzji skutkuje ograniczeniem zakresu posiadanych przez skarżącą uprawnień do projektowania wskazanych w przepisach obiektów budowlanych (mało kubaturowych) również w odniesieniu do architektury obiektu. Należyta ocena wskazanych okoliczności powinna skutkować uwzględnieniem skargi;5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony, gdyż wskazany przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. zawiera szerszy zakres uprawnień przysługujących osobie posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie, aniżeli wskazany jako podstawa decyzji przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r., a zatem zmiana podstawy prawnej decyzji stanowi słuszny interes skarżącej w zmianie tejże decyzji;6. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jedynie lakoniczne i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku i niewskazanie przyczyn dla których Sąd pierwszej instancji nie doszukał się w rozstrzygnięciu organu naruszenia zarzutów wskazanych w skardze, w tym w szczególności nie odniesienie się do argumentacji organu o wygaśnięciu przepisów, które powinny stanowić podstawę prawną decyzji, w sytuacji w której znajdują one zastosowanie na podstawie przepisów przejściowych;II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:1. § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. polegające na uznaniu, że zakres uprawnień przysługujących osobie posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie wynikający z tych norm, jest w tych przepisach tożsamy, pomimo innej treści normatywnej tych przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosków odmiennych, wskazując, że zakres uprawnień wynikających z § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. jest szerszy i obejmuje uprawnienie do projektowania obiektów wskazanych w tym przepisie zarówno w zakresie projektu konstrukcji obiektu jak i jego architektury.Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę uznając, że sama wadliwość decyzji ostatecznej może być powodem jej uchylenia wyłącznie w przypadku wystąpienia wad kwalifikowanych, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim przyjmuje, że brak jest podstaw do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wadliwych, pozostaje w sprzeczności z dalszą częścią argumentacji. W uzasadnieniu wyroku wskazano bowiem, że badanie sprawy w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. ogranicza się do przesłanek określonych w tym przepisie. Tymczasem żadna z przesłanek ujętych w art. 155 k.p.a. nie obejmuje kwestii wadliwości lub niewadliwości zmienianej decyzji.Skarżąca wskazała również, że nie zmierza swoim wnioskiem do rozszerzenia posiadanych uprawnień, a jedynie do wskazania prawidłowej podstawy prawnej nadania jej uprawnień zawodowych. Dokonując porównania uprawnień wynikających z uprzednio obowiązujących norm oraz tych aktualnych należy dojść do wniosku, że za zmianą decyzji ponad wszelką wątpliwość przemawia słuszny interes strony. Wskazanie błędnej podstawy prawnej uprawnień jest w niniejszej sprawie bezsporne, co potwierdził organ I instancji.Słuszny interes strony w zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wynika z szerszych uprawnień wynikających z przepisów, które powinny były stanowić podstawę nadania jej uprawnień - a więc z przepisów rozporządzenia z 2005 r., aniżeli uprawnień wynikających z przepisów nowszych, tj. rozporządzenia z 2014 r. WSA nie odniósł się do kwestii, że słuszny interes strony w zmianie decyzji wynika z innego - węższego określenia w przepisach rozporządzenia z 2014 r. (stanowiącego obecnie podstawę prawną nadanych skarżącej uprawnień) specjalizacji techniczno-budowlanych posiadanych przez osobę która uzyskała uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.Zdaniem strony uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nadanej w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2014 r. są węższe aniżeli uprawnienia w tej specjalności nadane w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2005 r., albowiem nie obejmują specjalizacji, takich jak:- śródlądowe budowle hydrotechniczne,- morskie budowle hydrotechniczne,- obiekty budowlane melioracji wodnych.Zmiana decyzji z 30 czerwca 2017 r. i wskazanie właściwej podstawy prawnej leży w słusznym interesie strony, albowiem stanowić to będzie o posiadaniu przez skarżącą uprawnień w specjalizacjach obejmujących wskazane: śródlądowe budowle hydrotechniczne, morskie budowle hydrotechniczne, a także obiekty budowlane melioracji wodnych. W przepisach rozporządzenia z 2014 r. specjalizacje te znajdują się w odrębnej specjalności - inżynieryjnej hydrotechnicznej, a zatem skarżąca jako posiadająca uprawnienia konstrukcyjnobudowlane nie miałaby uprawnień w tym zakresie, inaczej niż przy zastosowaniu prawidłowych przepisów rozporządzenia z 2005 r.Słuszny interes strony wynika również z szerszego zakresu uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej określonych w rozporządzeniu z 2005 r. aniżeli w analogicznych przepisach rozporządzenia z 2014 r. Nie ulega wątpliwości, że uprawnienia takie pozwalają na podejmowanie czynności wskazanych szczegółowo w przepisach dla osób posiadających zarówno uprawnienia "bez ograniczeń", jak i uprawnienia budowlane w tej specjalności "w ograniczonym zakresie". Skarżąca wykazywała, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie upoważniają do projektowania obiektu budowlanego o kubaturze do 1.000 m³ oraz pozostałych parametrów określonych przepisami, nie tylko w stosunku do "konstrukcji obiektu" ale również w odniesieniu do "architektury obiektu". Z porównania § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. wypływa wniosek, że zakres uprawnień uległ zmianie - ograniczeniu w rozporządzeniu nowszym. Z § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. wynika, że "Uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym o kubaturze do 1.000 m³ (...)" zaś z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. wynika, że "Uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji obiektu, o kubaturze do 1000 m³ (...)".Przepisy rozporządzenia z 2014 r. zmodyfikowały zakres upoważnienia dla osób posiadających uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie, wskazując zamiast uprawnienia "do projektowania obiektu budowlanego", uprawnienie do "projektowania konstrukcji obiektu". Przepisy te zmieniły również zakres uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie wskazując w rozporządzeniu z 2014 r., że uprawnienia takie pozwalają na "kierowanie robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji obiektu", podczas gdy w przepisach rozporządzenia z 2005 r. wskazywano uprawnienie do "kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym".W obu zatem przypadkach (projektowania obiektu oraz kierowania robotami) osoba posiadająca uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie na tle przepisów rozporządzenia z 2005 r. posiada szerszy zakres uprawnień, aniżeli w przepisach nowych.Okoliczności te w sposób jednolity wskazują na posiadanie przez skarżącą słusznego interesu w zmianie decyzji, co wypełnia przesłankę z art. 155 k.p.a.Za posiadaniem przez skarżącą słusznego interesu w zmianie decyzji przemawia także uzasadniona obawa, co do możliwości kwestionowania posiadania przez nią uprawnień "bez ograniczeń" w postępowaniach w sprawie udzielenia zamówień publicznych jak również w innych sytuacjach związanych z próbą pozyskania zleceń. Jak wynika przywołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa budowlanego, skarżąca posiadając tytuł inżyniera, nie powinna była uzyskać uprawnień bez ograniczeń - jako osoba, która ukończyła studia I stopnia. Znowelizowane przepisy przewidują bowiem, że osoba posiadająca studia I stopnia może uzyskać jedynie uprawnienia w ograniczonym zakresie.Za zmianą decyzji przemawia także interes społeczny. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest bowiem sytuacja, w której organ administracji publicznej w sposób oczywisty wskazuje błędną podstawę prawną decyzji, przyznaje to w korespondencji kierowanej do strony, w tym w wydanej decyzji administracyjnej, a jednocześnie odmawia zmiany decyzji wskazując przy tym, że wniosek skarżącej zmierza do "rozszerzenia posiadanych uprawnień". Wbrew takim twierdzeniom, to organ wydający decyzję o przyznaniu uprawnień bezpodstawnie uprawnienia skarżącej ograniczył, a skarżąca podjęła jedynie szereg działań zmierzających do doprowadzenia do sytuacji, w której decyzja będzie wskazywała należytą podstawę prawną oraz posiadane kompetencje.Organ odmawiając zmiany decyzji wskazała, że zmiana ostatecznej decyzji na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana dalej obowiązują, wskazując jednocześnie, że w dniu złożenia wniosku o zmianę decyzji z 2017 r. nie obowiązywało już rozporządzenie z 2005 r. WSA nie odniósł się do tej podstawy negatywnego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy mimo, że sam przyznał, że wskazany przepis przejściowy - art. 5 ustawy zmieniającej - powinien być uwzględniony. Przepis ten, jak już wywiedziono powyżej stanowił i nadal może stanowić podstawę do stosowania przepisów zarówno ustawy Prawo budowlane sprzed zmiany w 2005 r. jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym rozporządzenia z 2005 r. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentacji, która była kwestionowana w złożonej skardze oraz w stanowisku szeroko uargumentowanym przez pełnomocnika na rozprawie, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.Za niezrozumiałe strona uznała argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszące się do możliwości wyjaśnienia, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., pojawiających się w praktyce wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej. Przedmiotowa decyzja administracyjna o nadaniu uprawnień nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jedynie bezspornie jest wadliwa w zakresie wskazania podstawy prawnej tej decyzji a tym samym podstawy nadania oraz określenia posiadanych przez skarżącą uprawnień budowlanych. Wniosek sformułowany przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie wskazuje na brak należytego zapoznania się z aktami sprawy i niezrozumienie jej istoty.VI.W piśmie procesowym z 13 stycznia 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.VII.Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.Zgodnie natomiast z art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu zarówno, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak i wtedy gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu. Ta druga sytuacji zachodzi wówczas, gdy po eliminacji błędów uzasadnienia wydanego orzeczenia, jego sentencja nie uległaby, w okolicznościach sprawy, zmianie.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, w której wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (niedostrzeżenia pełnych konsekwencji wynikających z przejściowego art. 5 ustawy zmieniającej), jak najbardziej odpowiada prawu.VIII.Tytułem wstępu poprzedzającego merytoryczne rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota sprawy tkwi przede wszystkim w prawidłowym odkodowaniu znaczenia przepisów przejściowych ustawy zmieniającej Prawo budowlane z 2005 roku, powoływanych przez skarżącą jako źródło pierwotnego błędu w decyzji nadającej jej uprawnienia budowlane, co skutkowało - jej zdaniem - ich ograniczeniem, zaś zainicjowany tryb zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. z założenia miał przywrócić stan zgodności z prawem.Jakkolwiek będzie o tym szerzej mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia, to jednak już w tym miejscu należy zasygnalizować, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji prawnej skarżącej, podkreślającej, że z punktu widzenia art. 5 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. nr 163 poz. 1364 - ustawa zmieniająca), jej uprawnienia powinny zostać ukształtowane w zgodzie z rozporządzeniem z 2005 r., a nie z rozporządzeniem z 2014 r., obowiązującym w trakcie procesu nadawania jej uprawnień budowlanych.Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podnoszącego istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku (brak odniesienia się do kluczowych elementów stanu faktycznego sprawy), który przez ich zaistnienie ma się nie poddawać weryfikacji instancyjnej.Przypomnienia wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).Żaden z tych przypadków w niniejszej sprawie nie zachodzi.Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że poddaje się on pełnej kontroli instancyjnej. WSA wyraził własne, a zarazem jasne i precyzyjne stanowisko w kwestii możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., formułując jednoznaczną ocenę zarówno co do braku przesłanki interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, w kontekście systemu prawnego regulującego nadawanie uprawnień budowlanych. Jednoznacznie podkreślił, że pomimo dokonywanych na przestrzeni lat zmian Prawa budowlanego, niezmienne pozostało powiązanie uprawnień budowlanych z odpowiednim poziomem wykształcenia i praktyki, co jest skądinąd kluczowym wyznacznikiem kierunku wykładni przepisów prawa stanowionych w tym zakresie. W konsekwencji zakres funkcji technicznych nie może być - zdaniem WSA - dowolnie modyfikowany w drodze indywidualnych rozstrzygnięć, w sposób pomijający obowiązujące aktualnie prawo. W tym kontekście, Sąd pierwszej instancji formułuje także wniosek, że bez znaczenia jest art. 5 ustawy zmieniającej, gdyż sytuacja skarżącej jest odmienna, bowiem domaga się ona zmiany zakresu nadanych jej uprawnień, a więc chce ich rozszerzenia. To zaś, w ocenie WSA, doprowadziłoby do stanu niezgodności z obecnie obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 15a ust. 4 Prawa budowlanego.W powyższej sytuacji należy rozdzielić dwa stany. Pierwszy, w którym WSA sporządza uzasadnienie, które nie odpowiada na kluczowe pytania, jakie w stanie faktycznym danej sprawy powinny zostać sformułowane, a następnie rozstrzygnięte. Drugi, dotyczący sytuacji, w której powyższy proces jest dla strony niesatysfakcjonujący i przez nią negowany. Podważenie oceny merytorycznej stanu sprawy nie może więc następować przez pryzmat art. 141 § 4 p.p.s.a., który do tego celu nie służy. Podnoszona zaś argumentacja skarżącej, dotycząca niewypowiedzenia się chociażby w zakresie art. 5 ustawy zmieniającej, który przesądzał - jej zdaniem - stosowanie względem niej przepisów dotychczasowych (rozporządzenia z 2005 r. a nie z 2014 r.), czy też szczegółowo opisane różnice pomiędzy specjalizacjami wynikającymi ze specjalności określonych w poszczególnych rozporządzeniach (z 2005 r. i 2014 r.), nie musiały być - wobec merytorycznego stanowiska WSA - w ogóle badane. Przede wszystkim jednak stanowisko skarżącej o odebraniu jej zakresu możliwych specjalizacji w ramach nadanej specjalności jest całkowicie błędne, co wynika z błędnego rozumienia art. 5 ustawy zmieniającej, prezentowanego zarówno przez organ I instancji jak i samą skarżącą, a także z istoty procesu uzyskiwania specjalizacji w ramach danej specjalności.W tych realiach zarzut nr I.6 skargi kasacyjnej, podkreślający naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.IX.Niezasadny jest także zarzut nr I.1 skargi kasacyjnej, mający swoją genezę w niewłaściwym odczytaniu stanowiska WSA w kwestii "możliwości zmiany tylko decyzji niewadliwych", co strona kwestionuje jako nieuzasadnione zawężanie, na jej niekorzyść, ram stosowania art. 155 k.p.a.Przede wszystkim należy podnieść, że stanowisko WSA wyrażone zostało w tym względzie na s. 13-14 uzasadnienia. Jego analiza przekonuje, że Sąd pierwszej instancji, podkreślając - na co skarżąca nie zwraca uwagi - kontekst systemowy trybów nadzwyczajnych (art. 155 k.p.a. taki tryb ustanawia), wyraźnie wskazuje, że w odróżnieniu od trybów wznowienia postępowania i nieważności decyzji, tryb z art. 155 k.p.a. nie służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Sama bowiem wadliwość decyzji ostatecznej może być powodem jej eliminacji wyłącznie w przypadku wystąpienia wad kwalifikowanych, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).Z powyższej wypowiedzi, odczytanej systemowo, a nie wyłącznie literalnie, jak czyni to strona, nie można wywieść wniosku, że zdaniem WSA decyzja ostateczna, dotknięta wadami niekwalifikowanymi (zwykłymi), nie może zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.Wyjaśniając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z przepisów k.p.a., w zakresie w jakim regulują tryby wzruszania decyzji ostatecznych wynika, że dwa spośród nich (tryb wznowienia postępowania - por. art. 145-152 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji - por. art. 156-159), stosowane przy uwzględnieniu ściśle określonych nimi przesłanek, mają wyłącznie zastosowanie w odniesieniu do decyzji wadliwych, a więc obarczonych wadami o kwalifikowanym charakterze. Pozostałe przewidziane przepisami k.p.a. tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, to tryby przewidujące zmianę lub uchylenie decyzji: na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.), na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.).W odniesieniu do trybu, w którym wydana została zaskarżona decyzja ostateczna, tj. trybu z art. 155 k.p.a., wskazać należy, że ma on zastosowanie do wzruszania decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte innymi wadami, niż wady kwalifikowane, co należy wyraźnie podkreślić. Okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie, możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - a więc innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. - oznacza, że wskazana wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a., stanowiąc dla niego okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10). Nie jest jednak wyznacznikiem ani kierunku, ani celu zmiany decyzji ostatecznej.W tych realiach wypowiedź WSA została przez stronę błędnie zrozumiana.X.Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nr I.2-I.5 oraz nr II.1 należy wskazać, że mają one w istocie rzeczy komplementarny charakter. Niezależnie bowiem od tego, czy strona kwestionuje niewłaściwą ocenę okoliczności sprawy, prowadzącą jej zdaniem do błędów w ustaleniu stanu faktycznego, czy też zarzuca błędne przyjęcie braku ziszczenia się przesłanek z art. 155 k.p.a. (interesu strony oraz interesu społecznego), czy wreszcie podnosi niewłaściwą wykładnię § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. w powiązaniu z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r., to u podstaw tych twierdzeń leży niewłaściwe rozumienie art. 5 ustawy zmieniającej, który statuował normę międzyczasową, którą strona odczytuje, w ślad za organem I instancji, a co z kolei WSA niewłaściwie uznaje za niemające wpływu na rozstrzygnięcie (co jest błędem uzasadnienia kontrolowanego wyroku), jako implikującą bezwzględny obowiązek zastosowania do jej sytuacji prawnej, istniejącej w czasie ubiegania się o nadanie uprawnień budowlanych, "przepisów dotychczasowych", a więc rozporządzenia z 2005 r. i Prawa budowlanego sprzed zmiany, wprowadzonej od 1 stycznia 2006 r.Z wniosku strony skarżącej z 9 sierpnia 2021 r. wynika, że wystąpiła ona do organu I instancji o zmianę decyzji z 30 czerwca 2017 r. nadającej jej uprawnienia budowlane, poprzez wskazanie "właściwej podstawy prawnej", tj. odwołanie się do rozporządzenia z 2005 r. oraz art. 5 ustawy zmieniającej, jak również wskazanie właściwego zakresu uprawnień, wynikającego z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2005 r. Jak wyjaśniła, zmiana ma na celu poprawienie błędów w decyzji z 30 czerwca 2017 r., gdyż w jej ocenie powinna ona otrzymać uprawnienia bez jakichkolwiek ograniczeń (w zakresie właściwym dla uprawnień bez ograniczeń jak i z ograniczeniami).W odniesieniu do powyższego należy w pierwszej kolejności zauważyć, że strona wprost domaga się weryfikacji decyzji ostatecznej, poprzez przyznanie jej w istocie szerszych niż wnioskowane, a w także należne, uprawnień. Wnioskowała bowiem o nadanie jej uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń i takie też zostały jej nadane. Aktualnie wskazuje natomiast, że decyzja je nadająca, poza zmianą podstawy prawnej, o czym dalej, powinna również zawierać wskazanie, że uprawnienia te upoważniają do projektowania w tej specjalności również w ograniczonym zakresie (winno się to znaleźć zdaniem strony w decyzji), bowiem zachodzi tu stosunek pochłaniania (szersze uprawnienia, pochłaniają węższe), a uprawnienia w ograniczonym zakresie pozwalają zdaniem strony na projektowanie obiektów budowlanych w zakresie ich architektury. Już z tej przyczyny nie ma w tym przypadku mowy o tożsamości przedmiotowej sprawy rozstrzyganej w trybie zmiany decyzji, bowiem strona domaga się rzeczywiście rozszerzenia swoich uprawnień (rozumianych zarówno jako wskazanie, że może projektować w ograniczonym zakresie uprawnień konstrukcyjno-budowlanych, a przez to, że może projektować również w dziedzinie architektury, względem obiektów spełniających zawężone kryteria). Inną sprawą jest ów stosunek pochłaniania, który rzeczywiście istnieje, ale który nie powoduje, że otrzymując uprawnienia wyższej kategorii (bez ograniczeń), w decyzji należy także wymienić uprawnienia niższej kategorii.Powyższe stanowi jednak swoistą argumentację poboczną niniejszej sprawy, gdyż istotne jest w niej przede wszystkim to, że strona wadliwie pojmuje znaczenie art. 5 ustawy zmieniającej, błędnie go odczytując, jako przepis nakazujący stosować do osób w jej sytuacji prawnej, przepisy dotychczasowe, a więc w całości rozporządzenie z 2005 r., przez co błędnie uważa również, że zmaterializowały się przesłanki zmiany decyzji ostatecznej z art. 155 k.p.a.Jest to - jak już wyżej wskazywano - pogląd błędny.Po pierwsze, każde z rozporządzeń ministerialnych w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (w chronologii czasowej z 18 maja 2005 r., 28 kwietnia 2006 r. i 11 września 2014 r.), regulowało nie tylko kwestie samych uprawnień budowlanych, ale także kwestie dotyczące praktyki zawodowej, postępowania kwalifikacyjnego (w różny sposób na przestrzeni lat, np. co do opłat, składu komisji, wymaganego poziomu sprawdzenia wiedzy, sposobu sprawdzenia wiedzy), kwestie specjalizacji w specjalnościach budowlanych, czy też prawo międzyczasowe. Przyjęcie stanowiska skarżącej, że na podstawie art. 5 ustawy zmieniającej, w jej przypadku zastosowanie powinny znaleźć w całości normy rozporządzenia z 2005 r., wymagałoby zastosowania wszystkich istotnych dla nadania uprawnień przepisów tego aktu, a nie tylko wybranych, co nie miało miejsca chociażby z uwagi na proces nadawania jej uprawnień, do którego w pełni zasadnie, stosując się do generalnej zasady aktualności prawa z momentu orzekania, organ I instancji stosował przepisy rozporządzenia z 2014 r., obowiązujące właśnie w dacie rozpatrywania wniosku skarżącej o nadanie jej uprawnień budowlanych.Po drugie, ważniejsze, skarżąca wadliwie odczytuje, bowiem wyłącznie literalnie, treść art. 5 ustawy zmieniającej, pomijając jego kontekst funkcjonalny i celowościowy, widoczny w szerszej perspektywie wszystkich przepisów ustawy zmieniającej, a także ogólnego celu tej regulacji.W art. 5 ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, że w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe.Wywodzony z niego wniosek, że do sytuacji skarżącej w 2016-2017 roku (ubieganie się o uprawnienia) należy stosować bezwzględnie całość regulacji rozporządzenia z 2005 r. i Prawa budowlanego sprzed jego zmiany, nie uwzględnia tej doniosłej okoliczności, że odesłanie do "przepisów dotychczasowych" musi być odczytywane jako dotyczące kwestii wymaganego wykształcenia, uprawniającego do nadania uprawnień budowlanych wedle przepisów dotychczasowych, w określonej specjalności i w określonym zakresie, czego nie uzyskanoby wedle przepisów nowych, obowiązujących w momencie ubiegania się o te uprawnienia przez skarżącą. Przy ocenie tych przepisów należy więc uwzględnić fakt, że zmiana Prawa budowlanego z 2005 r. istotnie ograniczyła możliwość ubiegania się o uprawnienia budowlane wyłącznie do osób posiadających wyższe wykształcenie, w dodatku podlegające stopniowaniu (początkowy podział wskazywał na studia magisterskie i studia zawodowe, których odpowiednik stanowiły następnie studia I i II stopnia). W momencie wprowadzania reformy istniała jednak znacząca grupa osób z wykształceniem średnim, bądź wykształceniem wyższym ale zawodowym (wedle obecnych standardów były to studia I stopnia - inżynierskie), które przed reformą nie było rozróżniane przez prawo z punktu widzenia nabycia uprawnień (z tej perspektywy tytuł magistra i tytuł inżyniera traktowane były tak samo, a więc jako ukończone studia wyższe, uprawniające do danej specjalności). Potwierdza to analiza wprowadzonych zmian, w których widać pewien prymat wykształcenia magisterskiego (dającego szersze uprawnienia budowlane bez ograniczeń), nad wykształceniem inżynierskim, obecnie studiami pierwszego stopnia, dającym uprawnienia budowlane z ograniczeniami lub bez, ale po spełnieniu wyższych wymagań np. w zakresie praktyki.W tych realiach ustawodawca w art. 5 ustawy zmieniającej zagwarantował możliwość dalszego uzyskania określonych korzyści i dokończenia procesu ubiegania się o uprawnienia budowlane we wcześniej ustalony sposób. Przewidziano zatem, że będzie można nadal ubiegać się o uprawnienia "na dotychczasowych zasadach" (na podstawie przepisów dotychczasowych), jeżeli chodzi o osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej uzyskały wykształcenie wymagane dla danej specjalności (przed zmianą) na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki.Tym samym odesłanie z art. 5 ustawy zmieniającej do przepisów dotychczasowych uwzględnia się w zakresie, w jakim dotyczy wymaganego wówczas dla danej specjalności budowlanej, poziomu wykształcenia, który był niższy, niż wymagany po zmianie prawa. Taki jest praktyczny wymiar przepisu przejściowego art. 5 ustawy zmieniającej i tak go należy odczytywać. Przepis ten nie utrwala stanu bezwzględnego stosowania przepisów rozporządzenia z 2005 r. w odniesieniu do osób spełniających kryteria w nim przewidziane, a jedynie stawia go jako wzorzec oceny poziomu i zakresu wymaganego wykształcenia, które należy uwzględnić przy ubieganiu się obecnie o tożsame uprawnienia budowlane, nawet jeżeli aktualnie wymagany dla ich uzyskania poziom wykształcenia jest wyższy.Postulowanie stosowania w dacie rzeczywistego ubiegania się o uprawnienia pełnej treści rozporządzenia z 2005 r. (tak co do specjalności jak i specjalizacji, o czym dalej), nie jest zasadne. Strona nie dostrzega, że ustawa zmieniająca zawiera także drugi przepis międzyczasowy. W art. 7 uregulowano bowiem generalną zasadę kontynuacji prawa dotychczasowego, wskazując, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Odczytywanie art. 5 ustawy zmieniającej w sposób wskazany przez skarżącą oznaczałoby, że zakres normowania tych dwóch przepisów międzyczasowych (art. 5 i art. 7) pokrywałby się, co nie może mieć miejsca.W powyższej sytuacji, w decyzji z 30 czerwca 2017 r. prawidłowo organ I instancji, wbrew późniejszemu stanowisku, powołał § 10 i § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., bowiem to ten akt określał w dacie ubiegania się o uprawnienia, szczegółowe warunki tego procesu, jak również zakres specjalności. Organ prawidłowo zakwalifikował skarżącą do osób, które z posiadanym wykształceniem inżynierskim mogą uzyskać uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, co stosownie do późniejszych rozporządzeń (w tym z 2014 roku), jak i Prawa budowlanego, nie mogłoby mieć miejsca.Zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., w zakresie żądanym przez stronę, nie jest więc nie tylko niezasadna ale przede wszystkim nie jest dopuszczalna. Literalne odczytywanie art. 5 ustawy zmieniającej jest działaniem błędnym, nieuwzględniającym sensu całej wprowadzonej wówczas regulacji prawnej procesu nadawania uprawnień budowlanych i zakazu wkraczania węższych uprawnień w szersze. Działania jakich domaga się strona skarżąca wykraczałyby poza zakres sprawy rozstrzygniętej decyzją z 30 czerwca 2017 r.Już więc z tej przyczyny w sprawie słusznie odmówiono zmiany decyzji ostatecznej. Nadane skarżącej uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń odpowiadają tym, które mogła i powinna była otrzymać.XI.Skarga kasacyjna nie byłaby jednak zasadna także i wtedy, gdyby odrzucić powyższe rozważania, przyjmując zasadność stanowiska strony, że art. 5 ustawy zmieniającej nakazywał każdorazowo, w sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca, sięgać wyłącznie po przepisy rozporządzenia z 2005 r. Wskazanie żądanej przez skarżącą podstawy prawnej decyzji (§ 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2005 r.) nie zmieniłoby bowiem zakresu nadanych jej uprawnień budowlanych, w tym nie upoważniałoby do projektowania w zakresie właściwym dla specjalności architektonicznej.Kluczowy argument skarżącej, w tym przypadku stanowi prezentowana przez nią wykładnia § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2005 r. z jednoczesnym odniesieniem jej do § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2014 r.Ponownie jednak zauważyć należy, że strona dokonuje wykładni literalnej, która jakkolwiek może i powinna być stosowana na początku procesu rekonstrukcji norm prawnych mających mieć zastosowanie w sprawie, to jednak nie może stanowić wyłącznego sposobu wykładni prawa i musi znaleźć co najmniej potwierdzenie w wynikach dalszych, bardziej zaawansowanych etapach wykładni, a więc zwłaszcza w wykładni celowościowej i funkcjonalnej.W ocenie skarżącej, z § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. wynika, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, a więc takie, jakie nadano skarżącej stosownie do jej ówczesnego poziomu wykształcenia i praktyki, uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym w zakresie:1) sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu lub2) kierowania robotami budowlanymi w zakresie, o którym mowa w pkt 1 oraz w § 16 ust. 1 pkt 2 - a więc również kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do architektury obiektu.Z kolei w § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. strona skarżąca upatruje istotnych odmienności, bowiem eksponuje to, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym o kubaturze do 1.000 m³ oraz:1) o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m;2) posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym;3) przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m;4) niezawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie;5) niewymagającego uwzględniania wpływu eksploatacji górniczej.Skarżąca podkreśla, że w rozporządzeniu tym wskazano, że uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają ją do projektowania obiektu budowlanego także w dziedzinie architektonicznej, bowiem prawodawca używa w § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. zwrotu "projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym", bez ograniczania go zwrotem "w odniesieniu do" np. architektury obiektu, konstrukcji, itp., co nastąpiło w późniejszych aktach. Nie zawęża więc tego zakresu wyłącznie do zakresu konstrukcyjno-budowlanego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest błędne. Zasadą jest, co wynika już z art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego, podkreślającego, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją organu samorządu zawodowego, wykonywanie samodzielnych funkcji w ramach uzyskanej specjalności.Z kolei z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2005 r. wynika, że uprawnienia do projektowania w danej specjalności bez ograniczeń uprawniają, w ramach - co wymaga wyraźnego podkreślenia - tej specjalności budowlanej, do sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu, przy czym jeżeli chodzi o uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej, to uprawniają one również do sporządzania, wchodzącego w skład projektu budowlanego budynku, projektu zagospodarowania działki lub terenu.Z całokształtu powyższych przepisów wynika oczywista zasada nienaruszalności i niewkraczania uprawnień budowlanych jednej specjalności w zakres innej, chyba że istnieje wyraźny przepis, który na to zezwala - por. § 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r.Skarżąca poprzez literalne odczytywanie zwrotu użytego w § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. oraz porównanie do § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2014 r. formułuje błędny wniosek, że w ramach uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie, mogłaby również projektować obiekty budowlane w zakresie architektonicznym (w nawiązaniu do tej specjalności), jeżeli tylko spełnione byłyby ściśle określone w § 17 ust. 2 pkt 1-5 rozporządzenia z 2005 r. parametry. Twierdzenie takie jest jednak nieuzasadnione już z tego względu, że - jak zauważa sama skarżąca - w uprawnieniach szerszych zawierają się węższe (odpowiednio w uprawnieniach bez ograniczeń zawierają się uprawnienia w ograniczonym zakresie). Skoro tak, to nieakceptowalna prawnie byłaby sytuacja, w której osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń mogłaby projektować obiekt budowlany lub kierować robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym w zakresie sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego jedynie w odniesieniu do jego konstrukcji, a na zasadzie wyraźnego odesłania także kierować robotami budowlanymi, w odniesieniu do architektury obiektu budowlanego, zaś osoba posiadająca specjalność konstrukcyjno-budowlaną w ograniczonym zakresie mogłaby projektować obiekt budowlany o określonych w § 17 ust. 2 pkt 1-5 rozporządzenia z 2005 r. parametrach w całości, a więc w zakresie właściwym nie tylko dla wskazywanej przez stronę specjalności architektonicznej, ale także każdej innej związanej z obiektem budowlanym, np. instalacyjnej czy telekomunikacyjnej, stanowiącymi odrębne specjalności budowlane.Ponadto, analiza "parametrów" sprecyzowanych przez prawodawcę w § 17 ust. 2 pkt 1-5 rozporządzenia z 2005 r. wskazuje, że dotyczą one elementów związanych z projektowaniem obiektu budowlanego, które są ściśle związane z zagadnieniami konstrukcyjnymi, tj. wysokości, ilości kondygnacji, charakteru gruntu, parametrów elementów konstrukcyjnych i wysięgu wsporników, czy wpływu eksploatacji górniczej. Żaden z tych parametrów nie jest właściwy procesowi projektowania architektonicznego, gdyż jest swoisty dla projektowania w branży konstrukcyjnej (problematyka wytrzymałości i stabilności konstrukcji).W konsekwencji nie ma racji skarżąca twierdząc, że § 17 ust. 2 pkt 1-5 rozporządzenia z 2005 r. uprawniałby ją, w ramach posiadanej specjalności, do opracowywania projektu branżowego w dziedzinie architektury obiektu budowlanego. Stąd uzasadniony jest wniosek, że w ramach postulowanej zmiany decyzji ostatecznej skarżąca zmierza do rozszerzenia posiadanych uprawnień.O zasadności postulowanego zastosowania rozporządzenia z 2005 r., a w konsekwencji zmiany decyzji z 30 czerwca 2017 r. zgodnie z wnioskiem skarżącej, nie świadczą także formułowane przez nią argumenty o różnym zakresie normowania specjalizacji w ramach specjalności budowlanych, z jakimi mamy do czynienia na tle rozporządzenia z 2005 i 2014 r., przez co ich ograniczenie, wyłączenie i przeniesienie do innych specjalności w rozporządzeniu z 2014 r. narusza prawa nabyte skarżącej. Wobec odmowy zastosowania rozporządzenia z 2005 r. nie może ona bowiem uzyskać przewidzianych w nim specjalizacji, właściwych dla specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, jakie obowiązywały przed 1 stycznia 2006 r.Należy zatem zauważyć, że specjalizacje techniczno-budowlane to kolejne "etapy zaawansowania" osoby posiadającej uprawnienia budowlane w wyodrębnionej specjalności budowlanej, które ta osiąga. Nadaje się je pod ściśle określonymi warunkami, do których należą: posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację oraz odbycie, jednakże dopiero po uzyskaniu uprawnień budowlanych, pięcioletniej praktyki w zawodzie. Pod rządami rozporządzenia z 2005 r., czego strona nie zauważa, aby uzyskać specjalizację należało dodatkowo zdać egzamin sprawdzający umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej w zakresie posiadanej specjalizacji. Obecnie nie ma obowiązku zdawania egzaminu na specjalizację techniczno-budowlaną w ramach posiadanej specjalności budowlanej.W odniesieniu do powyższego należy zatem zauważyć, że skarżąca nie miała nabytej i w dacie składania wniosku o zmianę decyzji nadającej uprawnienia budowlane nawet nie mogła nabyć, ekspektatywy uzyskania specjalizacji, bowiem nie miała wymaganej 5-letniej praktyki w swojej specjalności (liczonej po jej nadaniu). Co istotne, wykaz specjalizacji dla danej specjalności ma zastosowanie w ramach stanów faktycznych podlegających regulacji określonego rozporządzenia ministerialnego. Prawodawca może zatem, kierując się racjonalnością, zmieniać, przenosić, tworzyć i znosić określone specjalizacje w ramach aktualnie obowiązujących specjalności, zaś ochronie (w znaczeniu dobrze ukształtowanej ekspektatywy), podlegają osoby, które rozpoczęły proces uzyskania specjalizacji - każde rozporządzenie ministerialne zawiera przepisy międzyczasowe, honorujące prawo osób pozostających w procesie podwyższania posiadanych uprawnień do uzyskania ich wedle przepisów dotychczasowych.Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej skarżącej.. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej skarżącej.