Wyrok - II OSK 2632/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji. rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 337/23 w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Wojewody ŚwiętokrzyskiegoUchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji. rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 337/23 w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
przywłaszczenie / art. 284 § 2 k.k.
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., II SA/Ke 337/23, oddalił skargę E. S. i J. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej Wojewoda) z dnia 19 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. S. i E. S. od decyzji Starosty Kieleckiego z 28 lutego 2023 r., uchylił ww. decyzję Starosty Kieleckiego w części rozstrzygnięcia brzmiącego:- zezwalam K. M., na wejście na teren działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym D. (...), stanowiącej własność skarżących, w celu prowadzenia na tej nieruchomości robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia (na które składać się będzie: styropian + siatka z klejem + tynk - całość o grubości 0,09 m) północno - wschodniej ściany budynku mieszkalnej jednorodzinnego (szczytowej i fundamentowej), zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym D. (...) gm. M. (tj. w celu wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia), w terminie od 17 kwietnia 2023 r. do 28 kwietnia 2023 r. przy sprzyjających warunkach pogodowych, bądź w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie w/w robót w drugim terminie od 15 maja 2023 r. do 27 maja 2023 r.i w tej części orzekł, że rozstrzygnięcie ww. decyzji organu I instancji brzmi:- orzekam, na wniosek K. M., o niezbędności wejścia na teren nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym D. (...), gmina M., stanowiącej własność skarżących, w celu prowadzenia z tej nieruchomości robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia (na które składać się będzie: styropian + siatka z klejem + tynk - całość o grubości 0,09 m) ściany północno-wschodniej (szczytowej i fundamentowej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym D. (...), gmina M. (tj. w celu wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia), w terminie od 15 maja 2023 r. do 26 maja 2023 r. z wyjątkiem soboty i niedzieli, w godzinach od 7:00 do 18:00 przy sprzyjających warunkach pogodowych, bądź w przypadku wystąpienia niekorzystnych atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie ww. robót, w drugim terminie od 9 maja 2023 r. do 7 czerwca 2023 r. z wyjątkiem soboty i niedzieli, w godzinach od 7:00 do 18:00,w pozostałej części utrzymując zakwestionowaną decyzję w mocy.Skargę na tę decyzję złożyli E. i J. S.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił wniesioną skargę.Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi - została spełniona przesłanka "nieuzgodnienia warunków", o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.). Skoro inwestor zdecydował się na złożenie – w drodze administracyjnej – wniosku o udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, to oczywistym zdaniem WSA jest, że nie mógł dojść do porozumienia z sąsiadami w tej kwestii, co potwierdza stanowisko skarżących wyrażone w piśmie z 18 stycznia 2023 r. – w którym, po otrzymaniu zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, wyrazili sprzeciw wobec planowanych robót budowlanych, wymagających zajęcia pasa drogi, stanowiącego ich własność. Ponadto, kompetencje organu wynikające z omawianego przepisu stają się aktualne wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest m.in. wejście na teren sąsiedniej nieruchomości – co w niniejszej sprawie, z uwagi na położenie budynku inwestora i charakter planowanych prac – pozostaje okolicznością niesporną. W takim trybie decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 p.b., zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu możliwe jest zastosowanie regulacji art. 47 p.b. także do robót budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, o ile spełnione są dalsze przesłanki. W tym kontekście prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia budynku jednorodzinnego nie wymaga uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia. Tym samym ich realizacja nie może być uznana za nielegalną, a tylko w razie ich niezgodności z prawem możliwa byłaby odmowa zastosowania art. 47 p.b. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...], ze ścianą przeznaczoną do ocieplenia znajdującą się tuż przy granicy z działką skarżących powoduje, że niezbędne jest wejście na teren działki nr [...] w celu wykonania przedmiotowego ocieplenia. W tym zakresie prawidłowo stwierdzono, że dla rozstawienia rusztowań umożliwiających wykonanie przedmiotowych robót niezbędny jest pas terenu o szerokości 1,50 m z jednoczesnym ustaleniem czasu 10 dni roboczych dla wykonania przedmiotowych prac. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że szerokość ramy typowego rusztowania wynosi 0,75 m, a rusztowanie takie jest montowane w odległości minimum 0,15 m od ściany. Tym samym, prawidłowo uznano, że pozostawienie pasa szerokości około 0,50 m poza obrysem rusztowania w celu wyeliminowania ewentualnych zagrożeń i niedogodności związanych z prowadzonymi pracami budowlanymi, nie jest wielkością wygórowaną.Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli E. S. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 47 ust. 2 i art. 4 p.b. opierającą się na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w ramach rozpatrywania wniosku inwestora dotyczącego stwierdzenia niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, nie jest zobowiązany do zbadania czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie realizacji robót objętych wnioskiem, oraz że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zobowiązany do zbadania czy wykonanie robót budowlanych w wyniku określenia niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej nie doprowadzi do trwałego zajęcia jej fragmentu,przepisów postępowania w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 2, art. 135 p.p.s.a., art. 47 ust. 2 p.b., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem Sąd I instancji nie stwierdził nieważności decyzji organu II i I instancji wydanych w przedmiotowej sprawie, a które to decyzje obarczone były sankcją nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), bowiem ich wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, tj. prowadziło do przywłaszczenia części prawa własności nieruchomości należącej do skarżących, który to czyn jest przestępstwem określonym w art. 284 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny,przepisów postępowania w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 i art. 4 p.b., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji organu II instancji, która to decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 47 ust. 2 i art. 4 p.b. bowiem organ nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji kwestii nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującą cały teren zamierzonej inwestycji w postaci docieplenia budynku mieszkalnego,przepisów postępowania w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 p.b., bowiem Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji organu II instancji, która to decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie, tj. w sytuacji gdy organ nie posiadał bezspornej wiedzy na temat przebiegu granicy, a w konsekwencji nie był w stanie określić w sposób prawidłowy zakresu obszaru niezbędnej potrzeby o jakim mowa w art. 47 ust. 2 p.b.W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem art. 47 ust. 2 p.b.Stosownie do art. 47 ust. 1 p.b., jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.W myśl zaś art. 47 ust. 2 p.b., w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.W rozpatrywanej sprawie naruszono art. 47 ust. 2 p.b., ponieważ zezwolono na wykonanie konkretnych robót budowlanych, a nie orzeczono tylko o niezbędności wejścia na teren nieruchomości skarżących kasacyjnie. Zezwolenie na wejście nie może obejmować zezwolenia na wykonanie konkretnych robót budowlanych. Przepis art. 47 ust. 2 p.b. pozwala na orzeczenie o niezbędności wejścia na teren innej nieruchomości niż ta, na której mają być prowadzone roboty budowlane. Nie zezwala jednak na wykonywanie tych robót na nieruchomości, na którą udzielono zgody na wejście. Udzielenie na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania konkretnych robót budowlanych nie jest jednocześnie zgodą na wykonanie tych robót. Możliwość i dopuszczalność ich wykonania wynikać musi albo z innej decyzji (np. z ostatecznego pozwolenia na budowę) albo bezpośrednio z przepisów ustawy (jeżeli na ich wykonanie nie potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, albo jeżeli dokonano skutecznego zgłoszenia). Zgoda na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest następstwem prawnej dopuszczalności wykonania przedmiotowych robót, a nie zgodą na ich wykonanie.Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 47 ust. 2 p.b. są zatem zasadne, chociaż głównie z innych powodów niż w nich podniesione. Podkreślić jednakże raz jeszcze należy, że udzielane na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. zezwolenie na wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych nie oznacza zgody na wykonywanie jakichkolwiek robót na nieruchomości (budynku, lokalu), na którą (na który bądź do którego) zezwolono wejść inwestorowi, a jedynie na wykonywanie robót z tej nieruchomości na innej – sąsiedniej nieruchomości, na której roboty te mogą być legalnie zrealizowane. Efekt tych robót musi być wyłącznie na tej innej – sąsiedniej nieruchomości, a nie na nieruchomości, z której – po uzyskaniu zezwolenia – roboty te wykonano. W przeciwnym razie właścicielowi nieruchomości, z której roboty wykonano, przysługuje ochrona prawna w drodze postępowania cywilnego i ewentualnie – w zależności od konkretnych okoliczności – przed organami nadzoru budowlanego. Tak więc podejmując decyzję w trybie art. 47 ust. 2 p.b. organ nie jest zobowiązany do zbadania czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością, na którą udzielana jest mu zgoda na wejście, na cele budowlane w zakresie realizacji robót objętych wnioskiem, bo efekt tych robót nie może być na nieruchomości, na którą będzie mógł wejść w celu ich wykonania. Gdyby bowiem efekt przedmiotowych robót budowlanych miał obejmować również nieruchomość sąsiednią, to zgoda na ich wykonanie nie mogłaby zostać wydana na podstawie art. 47 ust. 2 p.b., który to przepis – jak już wyżej podkreślano – pozwala jedynie na orzeczenie o niezbędności wejścia na teren innej nieruchomości niż ta, na której mają być zrealizowane legalne roboty budowlane, a nie na wykonanie konkretnych robót.Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie jej wywody były trafne oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.