Wyrok - III OSK 1494/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 151/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwoławczeOddalono skargę kasacyjną. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 151/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Pauter
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (8)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 151/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi M.K. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 28 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddalił skargę.Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.Pismem z dnia 17 września 2018 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej także jako: "WIOŚ") poinformował Wójta Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt", "Wójt Gminy", "organ I instancji"), iż w dniach 3-26 lipca 2018 r. inspektorzy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę interwencyjną w firmie [...], w miejscu prowadzenia działalności, tj. na działce nr [...] w m. [...], gm. [...] (z kontroli sporządzono protokół Nr [...]). W jej trakcie stwierdzono "magazynowanie 8 pryzm odpadów o kodzie 19 12 12 (pozostałości z sortowania odpadów komunalnych) na powierzchni terenu w miejscu nie przeznaczonym na ten cel, tj. bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania oraz zakopanie odpadów o ww. kodzie na powierzchni ok. 0,5 ha. Miejsce występowania odpadów jest zlokalizowane na terenie byłego wyrobiska kruszywa naturalnego przylegającego do nieczynnej kopalni kruszywa w [...]. Odpady zgromadzone w pryzmach na powierzchni terenu zostały usunięte w trakcie trwania kontroli. Odpady zakopane w ziemi w momencie zakończenia kontroli nadal tam się znajdowały. W trakcie kontroli sprawę zakopania odpadów inspektorzy WIOŚ zgłosili funkcjonariuszom Posterunku Policji w [...], którzy przekazali sprawę do Komendy Powiatowej Policji w [...]. Przedstawiciele KPP w [...] podjęli czynności związane z prowadzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie".Organ I instancji zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2019 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie w dniu 1 kwietnia 2020 r. wydał decyzję. W treści uzasadnienia decyzji organ wskazał na przytoczony wyżej stan faktyczny sprawy, podał także, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów: domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Artykuł 26 ust. 1 ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zaś zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z zastrzeżeniem art. 26a w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1 wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.Zaskarżoną decyzją z 24 czerwca 2022 r. organ odwoławczy (SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699; dalej: "ustawa o odpadach"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działającego przez pełnomocnika, od decyzji Wójta Gminy z dnia 1 kwietnia 2020 r. nakazującej posiadaczowi odpadów, tj. M.K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], usunięcie zgromadzonych na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], [...] i [...] (dawniej numer dz. o nr ew. [...], stanowiące własność J.K., a od 4 września 2017 r. na podstawie umowy dzierżawy dzierżawiona przez M.K.) położonych w miejscowości [...], Gmina [...], odpadów o kodzie 19 12 12 (inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty/ z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11), poprzez ich przetransportowanie przez uprawniony podmiot do miejsca przeznaczonego na składowanie lub magazynowanie tych odpadów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w nieprzekraczalnym terminie do 90 dni, licząc od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, oraz powiadomienie w formie pisemnej tut. organu o wykonaniu nałożonego obowiązku wraz z przekazaniem pisemnego potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.W niniejszej sprawie zasadniczą rolę odgrywa wyrok Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II K [...]. Powyższym wyrokiem Sąd uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu polegającego na tym, iż w bliżej nieustalonym okresie czasu w 2018 r., nie później niż do dnia 4 lipca 2018 r. w miejscowości [...], gm. [...], działając w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru wbrew przepisom składował odpady w ilości około 5677 metrów kwadratowych na terenie byłej żwirowni, na dzierżawionej działce o nr ewidencyjnym [...] w taki sposób, że spowodował istotnie obniżenie jakości ziemi i jej powierzchni i za to z mocy 183 § 1 kk w związku z art. 12 § 1 k.k. opierając wymiar kary o art. 183 § 1 k.k. skazał go na karę 1 (jednego) roku pozbawienia wolności. Prawomocnym wyrokiem z 30 listopada 2020 r., sygn. akt VII Ka [...], Sąd Okręgowy w [...] VII Wydział Karny Odwoławczy utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II K [...].Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie niewątpliwie związek taki zachodzi, a ustalenia wyroku karnego dotyczą okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia postępowania przed organami administracji publicznej, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro bowiem Sąd w prawomocnym orzeczeniu, które wiąże sąd administracyjny orzekł, że skarżący, nie później niż do dnia 4 lipca 2018 r. w miejscowości [...], gm. [...], składował odpady na terenie byłej żwirowni w taki sposób, że spowodował istotnie obniżenie jakości ziemi i jej powierzchni, to przede wszystkim nie można więc uznać, iż posiadaczem odpadów zgromadzonych na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], [...] i [...] (dawniej numer dz. o nr ew. [...]) położonych w miejscowości [...], Gmina [...] jest ktoś inny niż M.K. W świetle powyższego wyroku nie ulega również wątpliwości, że skarżący gromadził odpady, przy czym bez znaczenia jest czy są to odpady biodegradowalne czy też podsitowe (z opinii biegłego z zakresu mykologii wynika, że są to odpady o kodzie 19 12 12) skoro ich gromadzenie spowodowało istotnie obniżenie jakości ziemi i jej powierzchni, a skarżący nie legitymował się decyzjami zezwalającymi na zbieranie czy też przetwarzanie odpadów.Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o odpadach. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy miał zastosowanie przepis art. 26 ust. 2 ustawy. Wobec wskazanych okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty skargi w tym zakresie pozostają bez wpływu na treść kontrolowanych decyzji. Spełnione zatem zostały przesłanki do wydania decyzji przewidzianej w art. 26 ustawy, zobowiązującej skarżącego do usunięcia odpadów.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy wyżej wskazanych przepisów k.p.a., a Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy został zinterpretowany przez organy w sposób jednostronny, Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego potwierdzał, że odpady nie były własnością skarżącego, nie był on ich posiadaczem, jak również nie stanowiły one zagrożenia dla życia i zdrowia z racji tego, że mają one charakter podstawowy i są biodegradowalne,2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na fakt, iż uzasadnienie wyroku nie zawiera wystarczającej podstawy rozstrzygnięcia a nadto brak w nim odniesienia do wszystkich zarzutów i argumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Olsztynie, w szczególności brak odniesienia się do dowodów argumentów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, ponadto uzasadnienie zostało sformułowane w sposób lakoniczny i całkowicie nieprzekonujący,3. naruszenie przepisów materialnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. u.o. w zw. z art. 26 ust. 1 u.o. i art. 26 ust. 2 u.o., poprzez uznanie, że skarżący jest posiadaczem odpadów będących przedmiotem niniejszego postępowania i zobowiązanie go do ich usunięcia, podczas gdy zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie istniała podstawa do obalenia domniemani wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., wobec okoliczności sprawy, jednakże odmówiono skarżącemu obrony swoich interesów w szczególności nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, a zdaniem skarżącego nie może on być uznany za posiadacza odpadów,4. art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku naruszył wyżej wymienioną zasadę przyjmując bezkrytycznie dowody zebrane przez organy administracyjne pomijając fakt, że odmówiły ona skarżącemu inicjatywy dowodowej przyjmując bezkrytycznie dowody przeprowadzone w toku postępowania karnego, w związku z czym Sąd interpretuje stan faktyczny niniejszej sprawy jedynie z korzyścią dla władzy publicznej, pomijając interes prywatny skarżącego,5. sprzeczność ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególność z dowodami, jakie zostały złożone przez stronę skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że odpady te stanowiły własność skarżącego, przez co winien on zostać zobowiązany do ich usunięcia w sytuacji kiedy skarżący przedstawiał dowody na poparcie twierdzenie, że zostały one podrzucone na przedmiotową nieruchomość.Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o:1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, to o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji;2) rozpoznanie sprawy na rozprawie,względnie o:1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jak również poprzedzających ją decyzji administracyjnych;2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych;3) rozpoznania sprawy również pod nieobecność skarżącego.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA).Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.Wpierw należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd pierwszej instancji odniósł się do materialnego i formalnego elementu definicji: "odpadu" oraz "posiadacza odpadu" – Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jak należy je definiować i postrzegać, a ponadto wskazał powody, dla których uznał, że organy dokonały prawidłowej subsumpcji, efektem czego było wydanie zgodnych z prawem decyzji. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze samo w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.Również za całkowicie niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego (w przedmiocie usunięcia odpadów). Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że organy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe i dokonały jego oceny. Nadmienić należy, że sprawowana przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wyznaczona jest zakresem kognicji sądów administracyjnych. Z kolei ocena materiału dowodowego przeprowadzana przez organ (i kontrolowana przez wojewódzki sąd administracyjny) jest kontrolą okoliczności danej sprawy.Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi skarżącego i jej oddalenie pomimo, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że materiał dowodowy został zebrany i zinterpretowany przez organy został w sposób jednostronnie, a Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głownie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, jednocześnie – w ocenie skarżącego kasacyjnie – pomijając materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego, który potwierdzał, że odpady nie były własnością skarżącego, nie był on ich posiadaczem, jak również nie stanowiły one zagrożenia dla życia i zdrowia z racji tego, że mają one charakter podstawowy i są biodegradowalne. Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił sprzeczność ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym.Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy wyjaśniły wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. i znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Jak już wyżej wskazano przy ocenie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, zgromadzony materiał dowodowy został poddanej wszechstronnej analizie i ocenie oraz był wystarczający do przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący jest posiadaczem odpadów. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy w sposób zgodny z przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zgromadziły materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji wynikających z norm prawnych.Ponadto wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej.W rozpoznanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., również przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów wynikowych – powoływanych odrębnie, jak i wspólnie – jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.Przechodząc do omówienia zarzutów prawa materialnego wskazać należy, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało ustalenie, czy skarżący kasacyjnie powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, a zatem czy jest posiadaczem odpadów, a więc czy doszło do naruszenia podnoszonych przepisów prawa materialnego.Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub, do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r. poz. 312, s. 3; dalej jako: "dyrektywa 2008/98/WE").Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko (por. E. Zębek, Zasady gospodarki odpadami w ujęciu prawnym i środowiskowym, KPP Monografie, Olsztyn 2018, s. 81).W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane (zob. wyroki: z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z dnia 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627).Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Dla uznania, że taki podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której są odpady. W takim przypadku działa bowiem domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 533/17). Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie włada inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1318/21). Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić zatem z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wykazując, że odpadem włada, inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów, a nadto wymagane jest wykazanie, że złożenie odpadów na nieruchomości nastąpiło bez zgodny i wiedzy władającego nieruchomością. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3123/18). W piśmiennictwie wskazuje się, że "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane (...), przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania" (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222). Domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach należy zatem rozumieć w ten sposób, że w przypadku, gdy faktyczny posiadacz odpadów jest nieznany, obowiązki tego posiadacza obciążają władającego powierzchnią ziemi. Zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej jako: "p.o.ś."), takim władającym jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający powierzchnią ziemi (zob. M. Górski, Usuwanie odpadów, Warszawa 2021, s. 133-134). Konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, że intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami, w szczególności znajdujących się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy o odpadach jak i ustawy Prawo ochrony środowiska byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa.Ratio legis art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest zapewnienie możliwości usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania przez posiadacza lub wytwórcę odpadów, przy domniemaniu, że posiadaczem jest władający powierzchnią ziemi. Brak jest natomiast podstaw do nakładania tego rodzaju obowiązku na władającego powierzchnią ziemi, który skutecznie obalił domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Ponadto za wytwórcę odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 zdanie pierwsze ustawy o odpadach, uważa się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów.Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące pojęcia "odpadu" i "posiadacza odpadów" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach stwierdzić należy, że za przypisaniem skarżącemu kasacyjnie powyższej cechy przemawia nie tylko wskazane wyżej domniemanie prawne, ale także okoliczność, że skarżący od dnia 4 września 2017 r., na podstawie umowy dzierżawy, jest dzierżawcą działek nr [...], [...] i [...] (dawniej o nr [...]), stanowiących własność J.K., położonych w miejscowości [...], Gmina [...]. Skoro skarżący kasacyjnie posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy i tą nieruchomością włada (co jest niekwestionowane), to domniemywa się, że jest posiadaczem odpadów znajdujących się na tym terenie. Posiadanie jest pojęciem prawnym zdefiniowanym na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).Okoliczności mające przemawiać, że skarżący był posiadaczem spornych odpadów zostały wyczerpująco wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Są one związane z postępowanie karnym – i tak wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II K [...], uznano skarżącego kasacyjnie za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu polegającego na tym, iż w bliżej nieustalonym okresie czasu w 2018 r., nie później niż do dnia 4 lipca 2018 r. w miejscowości [...], gm. [...], działając w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru wbrew przepisom składował odpady w ilości około 5.677 m2 na terenie byłej żwirowni, na dzierżawionej działce o nr ewidencyjnym [...] w taki sposób, że spowodował istotnie obniżenie jakości ziemi i jej powierzchni. Prawomocnym wyrokiem z 30 listopada 2020 r., sygn. akt VII Ka [...], Sąd Okręgowy w [...] VII Wydział Karny Odwoławczy utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II K [...].Powyższe okoliczności przemawiają jednoznacznie za uznaniem skarżącego kasacyjnie za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Ustaleniami powyższego wyroku (wyroków) zgodnie z art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany.Należy się jeszcze odnieść do podniesionego zarzutu naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP. Z przepisu tego wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., I GSK 172/22). Zasada demokratycznego państwa prawnego ustanowiona w normie ustrojowej art. 2 Konstytucji RP zobowiązuje organy państwowe do działania w granicach zakreślonych prawem kompetencji. Granice te w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone.Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a..