sygn. III OSK 1194/23 25 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 1194/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wodne prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 211/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. wOddalono skargę kasacyjną. Wodne prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 211/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 25 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Sławomir Pauter
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 211/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w B. na rozporządzenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 23/2021 w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz [...] Spółka z o.o. w B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA w Bydgoszczy", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 211/22, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w B. (dalej: "skarżąca", "spółka") na rozporządzenie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 23/2021, w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych: 1. stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia, 2. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Wojewoda rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 23/2021 r. - na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 137 ust. 1, art. 128 i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, dalej "P.w.") - ustanowił strefę ochronną ujęcia wód podziemnych dla ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C., gmina B., w powiecie bydgoskim, województwo kujawsko – pomorskie, składającą się z: 1) terenu ochrony bezpośredniej ujęcia wód podziemnych; 2) terenu ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych.Pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. spółka wniosła do WSA w Bydgoszczy skargę na powyższe rozporządzenie, któremu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. : 1) art. 130 ust. 1 pkt 10, 20, 25 w zw. za art. 133 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 3 P.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustanowienie przez Wojewodę zakazów oraz ograniczeń na obszarze ochrony pośredniej w sposób całkowicie dowolny, z pominięciem wniosku skarżącej, zawierającego propozycje zakazów, pomimo że wnioskowane, a niewprowadzone zakazy dotyczące mycia pojazdów mechanicznych, pojenia oraz wypasania zwierząt, a także składowania opakowań po nawozach i środkach ochrony roślin znajdują [się] w katalogu zakazów i ograniczeń, wymienionych przez ustawodawcę, natomiast ustanowienie strefy ochronnej odbywa się na wniosek właściciela ujęcia, a więc to skarżąca posiada pełną wiedzę, jakie zakazy należy ustanowić, aby osiągnąć cel w postaci zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej przeznaczonej do spożycia; 2) art. 133 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 3 P.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i całkowite pominięcie przez Wojewodę wniosku skarżącej jako właściciela ujęcia wody w części odnoszącej się do propozycji ustanowienia nakazów pomimo że skarżąca spółka mając na względzie charakterystykę ujęcia wykazała istnienie potrzeby ustanowienia ochrony poprzez wprowadzenie stosownych nakazów w określonym zakresie; 3) art. 138 ust. 1 pkt 3 P.w. przez ustanowienie nakazów i zakazów w sposób odmienny niż proponowany przez właściciela ujęcia, bez jednoczesnego uzasadnienia przyjętych modyfikacji oraz całkowitego pominięcia niektórych wnioskowanych propozycji; 4) art. 120 P.w. w zw. z § 3 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwane dalej "rozporządzeniem ZTP") przez wprowadzenie przez Wojewodę do zaskarżonego aktu licznych wyjątków z pominięciem nadrzędnego celu ustanowienia zakazów i ograniczeń w strefie ochronnej ujęcia wód podziemnych, jakim jest prawo jednostki do korzystania z wody pitnej bez obawy nawet potencjalnego jej zanieczyszczenia; 5) art. 120 P.w. w zw. z art. 130 ust. 1 pkt 15 P.w. w zw. z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia ZTP przez wprowadzenie w § 4 pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia wyjątku w zakresie odwołania się do wykonywania odwodnień "niezbędnych w celu realizacji założeń prawa miejscowego", które stanowi sformułowanie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata; 6) art. 130 ust. 1 pkt 7 P.w. w zw. z § 6 w zw. w § 143 załącznika do rozporządzenia ZTP przez wprowadzenie niejasnego i wewnętrznie sprzecznego wyjątku w § 4 pkt 6 zaskarżonego aktu; 7) art. 130 ust. 1 pkt 7 P.w. w zw. z § 6 w zw. z § 10 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia ZTP przez użycie w § 4 pkt 6 zaskarżonego aktu różnych określeń na budynki/obiekty w zakresie wprowadzonego wyjątku, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata, a ponadto stanowi niedopuszczalną modyfikację zakazu, znajdującego się w katalogu wymienionym w art. 130 P.w. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości.Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżone rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2018 r., nr 5/2008, ustanawiającym strefę ochronną wód podziemnych w C. Nieważność poprzedniego rozporządzenia stwierdził WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1011/19, w uzasadnieniu którego wskazał na: wydanie rozporządzenia na wniosek nieuprawnionego podmiotu, konieczność oceny faktycznej ustanowienia strefy oraz przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia potrzeby wyznaczenia strefy ochronnej wraz z zaproponowanymi przez wnioskodawcę zakazami czy ograniczeniami w zakresie użytkowania gruntów. Ponadto WSA wskazał na obowiązek organu wyważenia interesów nie tylko wnioskodawcy, ale również właścicieli gruntów objętych strefą ochronną. Po powtórnym złożeniu wniosku przez właściciela ujęcia, w toku ponownego procedowania, zdaniem Wojewody zastosowano się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku, a w konsekwencji wydane zostało obecnie zaskarżone rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2021 r. Następnie organ odniósł się kolejno do niezasadnych jego zdaniem zarzutów skargi.W dniu 9 listopada 2024 r. WSA w Bydgoszczy wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie podzielił w pełni stanowiska skarżącej. Przyjął bowiem, że sprzeczność aktu prawa miejscowego terenowego organu administracji rządowej z prawem, zwłaszcza mająca wymiar istotny, uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego aktu w całości lub części. W ocenie WSA w Bydgoszczy w przesłanych aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej, że projekt zaskarżonego rozporządzenia Wojewody, który jest aktem prawa miejscowego o którym mowa w ust. 1 pkt 2 artykułu 135 P.w., został stosownie do treści art. 135 ust. 4 P.w. uzgodniony z Wodami Polskimi, a konkretnie w właściwym regionalnym zarządem gospodarki wodnej, który na mocy art. 240 ust. 3 pkt 5 P.w. wykonuje to zadanie Wód Polskich. Zdaniem Sądu I instancji pominięcie ustawowego obowiązku uzgodnienia projektu przedmiotowego aktu ze wskazanym ustawowo podmiotem - Wodami Polskimi, należy uznać za istotne naruszenie prawa. Według Sądu I instancji zatem już samo to uchybienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Jednakże kontrolując zgodność z prawem procedury ustanawiania zaskarżonego aktu prawa miejscowego WSA w Bydgoszczy zwrócił także uwagę, że Wojewoda ustanawiając wspomniane rozporządzenie oparł się na nieaktualnej dokumentacji hydrogeologicznej. Fakt ten natomiast uniemożliwia ocenę aktualnego stanu rzeczy, a tym samym uniemożliwia zgodne z prawem ustanowienie nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie ustanawianej strefy ochronnej. Ponadto zdaniem Sądu I instancji wskazane uchybienie jest wynikiem kontroli spełnienia wymogu ustanowienia strefy ochronnej określonego w art. 133 ust. 3 P.w. Zgodnie z tym przepisem strefę ochronną, o której mowa w ust. 2, ustanawia się na podstawie analizy ryzyka obejmującej ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody. WSA w Bydgoszczy podkreślił, że dokumentacją hydrologiczną nie są jakiekolwiek dokumenty dotyczące lokalnych warunków geologicznych i wodnych, chociażby zostały sporządzone przez kompetentne, posiadające odpowiednią wiedzę osoby. Dokumentacja hydrogeologiczna stanowi bowiem konkretny, sformalizowany rodzaj dokumentacji, określony w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 z późn. zm.). W tym miejscu Sąd I instancji przywołał relewantne przepisy powyższej ustawy określające co stanowi dokumentację hydrologiczną, jak również wskazał w tym zakresie na § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2033). W szczególności podał, że stosowne z § 6 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia w przypadku gdy dla ujęcia wód podziemnych istnieje potrzeba ustanowienia strefy ochronnej ujęcia obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, określa się ponadto proponowane granice tej strefy oraz przedstawia propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie tej strefy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.), na podstawie co najmniej oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych. Zdaniem WSA w Bydgoszczy w przedmiotowej sprawie brak jest takiej oceny, co może świadczyć o nieaktualności dokumentacji hydrologicznej, co z kolei uniemożliwia ocenę aktualnego stanu rzeczy, a tym samym uniemożliwia zgodne z prawem ustanowienie nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie ustanawianej strefy ochronnej.Odnosząc się do stanowisk stron postępowania Sąd I instancji uznał, że zasadnie Wojewoda podniósł, iż nie jest związany wnioskiem właściciela ujęcia wody co do treści i zakresu zakazów, ograniczeń i nakazów, które mają być wprowadzone na mocy rozporządzenia ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wód. W tym względzie WSA w Bydgoszczy powtórzył stanowisko prezentowane w poprzednim, dotyczącym przedmiotowej strefy ochrony ujęcia wody, wyroku z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1011/19, że ustawodawca wprost wskazał, iż to wojewoda ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego strefę ochronną obejmującą tereny ochrony bezpośredniej i tereny ochrony pośredniej (art. 135 ust. 1 pkt 2 P.w.) oraz, że to wojewoda określa obszar tych terenów, a przede wszystkim, że to wojewoda "może" jeżeli chodzi o obszar terenu ochrony pośredniej wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród wymienianych w art. 130 P.w. (art. 137 ust. 1 pkt 2 P.w). Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej zawiera zaś wyłącznie propozycje tych nakazów, zakazów i ograniczeń (art. 138 ust. 1 pkt 3 P.w.). Prezentując ten pogląd WSA w Bydgoszczy w powołanym wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1011/13 podkreślał brak "automatyzmu" w działaniu organu ustanawiającego przedmiotowy akt prawa miejscowego, w tym w szczególności w zakresie określenia zakazów wymienionych w art. 130 ust. 1 P.w. wyrażający się w potrzebie weryfikacji mających mieć zastosowanie środków ochrony ujęcia wody do określonych warunków lokalnych. Wskazał wprost, że z ww. powołanych przepisów "nie wynika, aby wniosek wraz z dołączoną do niego dokumentacją miały dla organu ustanawiającego strefę ochronną charakter wiążący". Stanowisko to podtrzymał Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo konsekwentnie rozwijając to stanowisko podkreślił, że wprawdzie Wojewoda jest podmiotem, który ostatecznie określa zakres i treść nakazów, zakazów i ograniczeń, ale jego działanie musi być odpowiednio uzasadnione i oparte o znajdujące się w aktach informacje – zarówno w przypadku kiedy uznaje, że należy wprowadzić określone, proponowane nakazy, zakazy i ograniczenia zgodnie z wnioskiem właściciela ujęcia wód – a wbrew stanowisku właścicieli nieruchomości z obszaru strefy ochronnej, jak też w przypadku kiedy uznaje, że wbrew propozycjom z wniosku właściciela ujęcia wody (a w zgodzie ze stanowiskiem właścicieli nieruchomości z obszaru strefy ochronnej), pewne nakazy, zakazy lub ograniczenia są zbędne lub są konieczne, ale w innym zakresie. Wojewoda powinien zatem uzasadnić nie tylko dlaczego nie wprowadza wnioskowanego nakazu, zakazu czy ograniczenia, ale także dlaczego wprowadza, pomimo braku wskazania we wniosku, określony zakaz czy ograniczenie. Wobec tego WSA w Bydgoszczy zaznaczył, że brak pełnego uzasadnienia jest naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji uniemożliwiając Sądowi kontrolę aktu Wojewody bądź w przypadku kiedy treści wprowadzonych zakazów sprzeciwiają się właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie ochrony (tak jak w przypadku rozstrzygniętym wyrokiem sygn. akt II SA/Bd 1011/19) bądź kiedy treść aktu Wojewody kwestionuje właściciel ujęcia wody – jak w niniejszej sprawie. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda w uzasadnieniu rozporządzenia nie uzasadnił w szczególności dlaczego nie uwzględnił proponowanego przez skarżącą zakazu mycia pojazdów z wyjątkiem profesjonalnych stacji mycia pojazdów. Dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że zakaz ten jest zbędny, jako że powinien być objęty regulacją zawartą w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ustanawianym zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Sądu I instancji takie uzasadnienie jest błędne, gdyż z jednej strony skutkowałoby stwierdzeniem, że przepis art. 130 ust. 1 pkt 10 P.w. dotyczący zarówno możliwości ograniczenia jak też zakazu mycia pojazdów mechanicznych jest zbędny, a z drugiej zaś strony Wojewoda nie zauważa, że art. 4 ustawy o czystości i porządku w gminach upoważnia do ustanowienia wymagań w zakresie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - a więc do wprowadzenia ewentualnych ograniczeń dotyczących mycia samochodów, a nie do wprowadzenia nie tylko ograniczeń, ale także zakazu mycia pojazdów mechanicznych.W ocenie WSA w Bydgoszczy prawidłowe jest natomiast stanowisko Wojewody, że wprowadzane nakazy, zakazy i ograniczenia nie muszą być dosłownym powtórzeniem treści punktów 1 – 26 artykułu 130 ust. 1 P.w. Jak wskazał bowiem WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku sygn. akt II SA/Bd 1011/19, w art. 130 ust. 1 P.w. ustawodawca określił, że na terenie ochrony pośredniej może być nie tylko zakazane, ale i "ograniczone" wykonywanie działań wyszczególnionych w tym przepisie. Ustawodawca w samej treści art. 130 ust. 1 P.w. przewiduje zatem dwie różne formy wykluczające określone działania na terenie strefy ochronnej: poprzez zakaz wykonywania "robót lub czynności" lub poprzez ograniczenie wykonywania "robót lub czynności". Co więcej ustawodawca nie wskazał konkretnej treści owych zakazów lub ograniczeń, ale wskazał, że owe zakazy lub ograniczenia mają "obejmować" działania czy aktywności wyszczególnione w punktach 1 – 26. Należy zauważyć, że chociaż pkt 2 dosłownie brzmi "rolnicze wykorzystanie ścieków", co łatwo powiązać z zakazem (np.: na terenie ochrony pośredniej zakazuje się rolniczego wykorzystania ścieków"), ale powiązanie z także dopuszczonym przez ustawodawcę ograniczeniem wymaga doprecyzowania. Według WSA w Białymstoku trudno byłoby uznać za jasny i zrozumiały dla obywateli, a tym samym spełniający wynikający z art. 2 Konstytucji RP wymóg przyzwoitej legislacji przepis sprowadzający się do stwierdzenia "na terenie ochrony pośredniej ogranicza się rolnicze wykorzystanie ścieków". Tego typu przepis nie pozwalałby z jednej strony na odczytanie przez obywateli na czym polega owo ograniczenie, a z drugiej strony nie pozwalałby uprawnionym organom na skuteczne egzekwowanie ograniczenia, którego zasad i granic nie znają. Zdaniem Sądu I instancji wyliczenie z art. 130 ust. 1 P.w. ma więc charakter określenia granic, w jakich muszą mieścić się ograniczenia i zakazy – w przeciwieństwie do np. art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który wprost przewiduje treść zakazów, a organowi stanowiącemu akt prawa miejscowego pozostawia tylko możliwość wyboru określonych zakazów, bez możliwości modyfikacji ich treści. W ocenie Sądu I instancji konieczność stanowienia prawa z zachowaniem zasady przyzwoitej legislacji skutkuje również zasadnością zarzutów skargi odnoszących się do § 4 pkt 6 i pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia. Nie spełnia bowiem wymogu przyzwoitej legislacji wprowadzanie zakazu niejasnego, który z jednej strony odwołuje się do ujętego w treści art. 130 ust 1 P.w. lokalizowania "zakładów przemysłowych" i "ferm" a z drugiej strony wprowadza wyjątek dotyczący rozbudowy "gospodarstw". WSA w Bydgoszczy podał, że można się wprawdzie domyślić, iż chodzi w tym przypadku o "gospodarstwa rolne", jednakże należy zauważyć, że gospodarstwo rolne może obejmować nieruchomości rolne w wielu lokalizacjach, powiązanych ze sobą jedynie funkcjonalnie. Nie wiadomo zatem chociażby tego, czy w przypadku jeżeli dane gospodarstwo rolne obejmuje nieruchomości w dwóch różnych miejscowościach, w tym w miejscowości poza obszarem ochrony ujęcia wód, i ferma hodowli zwierząt jest wybudowana w miejscowości poza obszarem ochrony – to czy budowa kolejnych budynków służących hodowli zwierząt, tym razem na nieruchomości w obrębie obszaru ochrony ujęcia wód – jest dozwoloną "rozbudową" istniejącej w tym gospodarstwie rolnym fermy czy zabronioną "lokalizacją" fermy. Zdaniem Sądu I instancji podobnie odnośnie § 4 pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia nie spełnia wymogów przyzwoitej legislacji wskazywanie, że wyjątkowo możliwe jest wykonywanie odwodnień budowlanych o odwracalnym charakterze "niezbędnych w celu realizacji założeń prawa miejscowego". Przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują czegoś takiego jak "założenia prawa miejscowego". Wprowadzenie tak sformułowanego przepisu nie pozwala zatem na ustalenie jasnych, prawnych kryteriów oceny, czy w danym przypadku wykonanie odwodnień budowlanych jest działaniem dopuszczalnym w świetle zaskarżonego przepisu § 4 pkt 11 czy też nie. W konsekwencji powyższego WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia, wskazując, że organ prowadząc ponownie postępowanie legislacyjne z wniosku skarżącej winien: uzyskać uzgodnienie projektu rozporządzenia od Wód Polskich i włączyć je do akt sprawy, uzupełnić dokumentację hydrogeologiczną, określić poszczególne nakazy, zakazy i ograniczenia z zachowaniem zasady przyzwoitej legislacji tj. w sposób jasny i zrozumiałego dla obywateli, uzasadnić wszystkie przypadki odmowy uwzględnienia w stanowionym rozporządzeniu proponowanych przez wnioskodawcę nakazów, zakazów i ograniczeń oraz uzasadnić wszystkie przypadki zakazów i ograniczeń, które zdaniem organu okazały się konieczne do wprowadzenia nawet pomimo braku stosownego wniosku, a wynikają ze zgromadzonej dokumentacji.Pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2022 r. wywiódł Wojewoda (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a") w zw. z art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organ administracyjnym nie uzgodnił treści rozporządzenia z Wodami Polskimi, podczas gdy z treści rozporządzenia wynika ta okoliczność, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało stwierdzeniem nieważności rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego;2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż uzgodnienie musi być zawarte w formie pisemnej, podczas gdy przepisy proceduralne nie wymagają zachowania takiej formy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 6 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Zasady Techniki Prawodawczej (dalej: "Rozporządzenie ZTP") poprzez uznanie zwrotu "niezbędnych w celu realizacji założeń prawa miejscowego" za niedookreślony, podczas gdy wykładnia tego zwrotu nie może stanowić o nieważności rozporządzenia, a więc naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;4. art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z § 3 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia ZTP poprzez podważenie istoty wprowadzenia licznych wyjątków w rozporządzeniu, podczas gdy wyłączenia te były konieczne wobec istniejącej na terenie objętym rozporządzeniem infrastruktury i okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozporządzenia, a więc naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;5. art. 147 § 1 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego pomimo braku zaistnienia przesłanki naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;6. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone rozporządzenie nie jest obarczone wskazaną przez Sąd I instancji wadą w postaci nieaktualnej analizy hydrogeologicznej, co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie wady miała dokumentacja hydrogeologiczna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów odmówił atrybutu aktualności dokumentacji hydrogeologicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;9. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów Sąd I instancji podważył ustanowione rozporządzeniem nakazy i zakaz, podczas gdy wykładnia tych przepisów nie stanowi podstawy do orzekania w przedmiotowej sprawie, a miało to istotny wpływ na wynik sprawy;10. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn uznano, iż nie doszło do uzgodnienia treści rozporządzenia z Wodami Polskimi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;11. art. 133 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej tym przepisem analizy akt sprawy, w której zgromadzono materiał dowodowy wskazujący na czynności organu poprzedzające wydanie rozporządzenia, z których wynika, że organ dokonał analizy i oceny materiału dowodowego i w oparciu o ten materiał wydał akt uchylony przez Sąd I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;12. art. 133 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej tym przepisem analizy akt sprawy, w której zgromadzono materiał dowodowy wskazujący na zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej zgodnie z dyspozycją art. 93 ust 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;13. art. 133 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej tym przepisem analizy akt sprawy, w której zgromadzono materiał dowodowy wskazujący na uzgodnienie treści rozporządzenia z Wodami Polskimi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;14. art. 133 ust 3, art. 138 ust 3 oraz art. 123 ust 1 Prawa wodnego, poprzez ich błędną wykładnię, i uznanie przez Sąd I instancji, że istniała konieczność przedłożenia zaktualizowanej dokumentacji hydrogeologicznej, podczas gdy okoliczność taka nie wynika z ww. przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;15. art. 135 ust. 4 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuwzględnieniu istniejącego uzgodnienia treści rozporządzenia w sytuacji, kiedy przepis ten nie wymaga szczególnej formy co do uzgodnienia;16. art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w braku nadania waloru aktualności dokumentacji hydrogeologicznej prawidłowo zatwierdzonej zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;17. art. 93 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i brak uwzględnienia, że nie doszło do istotnych zmian, które świadczyłyby o braku aktualności dokumentacji hydrogeologicznej.W oparciu o przedstawione zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:1. pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, znak: DAP-WAR-721-159/2022 z dnia 8 czerwca 2022 r.,2. pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, znak: BD.RZP.4101.1.2021.ZCZ z dnia 3 listopada 2021 r.- na ustalenie faktu uzgodnienia treści Rozporządzenia z Wodami Polskimi oraz zgodności treści rozporządzenia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie Wojewoda wniósł o wyznaczenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy - naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wytyka brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji dlaczego uznał, że dokumentacja hydrogeologiczna była wadliwa, z jakich powodów odmówił tej dokumentacji aktualności, z jakich powodów podważył ustanowione w zaskarżonym rozporządzeniu nakazy i zakazy oraz co przemawiało za uznaniem, że w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia treści rozporządzenia z właściwym organem Wód Polskich. Dokonując powyższego zarzutu wskazać zatem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2026r., sygn. akt III OSK 521/23). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał, że powodem uznania przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej (za nieaktualną) był brak oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnej, co jego zdaniem może świadczyć o nieaktualności tej dokumentacji (strona 8 uzasadnienia), wskazał jakie ustanowione nakazy i zakazy w zaskarżonym rozporządzeniu należy podważyć i z jakich przyczyn (strona 9-12 uzasadnienia). Nadto w pkt 11 uzasadnienia opisując brak zachowania wymaganej procedury tj. brak uzgodnienia zaskarżonego zarządzenia z Wodami Polskimi stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego dokonanie tego uzgodnienia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 ust. 4 Prawa wodnego. Zgodnie z powołanym przepisem art. 135 ust. 4 Prawa wodnego projekt aktu prawa miejscowego jakim jest niewątpliwie rozporządzenie wojewody w sprawie ustanowienia terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej ujęcia wody wymaga uprzedniego uzgodnienia z Wodami Polskimi. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości. Oczywiście ustawodawca w przepisie tym nie określił w jakiej formie Wody Polskie winny dokonać uzgodnienia. Jednak wymóg przejrzystości procedury stanowienia aktów prawa miejscowego wymaga, aby odbyło się to w formie pisemnej. Proces uzgodnienia nie musi zamykać się w jednej czynności. W jego ramach może dochodzić do wymiany stanowisk organów biorących w niej udział, wyjaśniania ewentualnych wątpliwości. Jednak jego zakończenie winno znaleźć wyraz w jednoznacznym stanowisku Wód Polskich, czy dokonuje takiego uzgodnienia, czy też odmawia. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w przedłożonych Sądowi I instancji aktach spraw brak jest dokumentów, z których by wynikało, że procedura uzgodnieniowa była faktycznie przeprowadzona (np. protokołu z prowadzonych rozmów). Jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia stwierdzono, że "przedłożony projekt został uzgodniony przez Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy pismem z dnia 3 listopada 2021 r., znak BD.RZP.4101.1.2021. ZCZ.". Pisma takiej treści faktycznie brak w przesłanych Sądowi I instancji aktach sprawy administracyjnej. Podnosząc powyższy zarzut kasacyjny skarżący kasacyjnie dołączył do skargi kasacyjnej odpis powyższego pisma potwierdzony za zgodność z oryginałem wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Powyższy dokument posiada cechy wynikające z ostatniego zdania uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia. Z zamieszczonych na tym piśmie prezentatach wynika, że to pismo wpłynęło do Kujawsko - Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy Biura Kadrowo-Organizacyjnego w dniu 8 listopada 2021 roku a następnie w dniu 10 listopada 2021 roku zostało przekazane do Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił uwzględnić wniosek dowodowy wskazany w skardze kasacyjnej i przeprowadził dowód z powyższego dokumentu.Przedłożony dowód pozwala jednoznacznie stwierdzić, że projekt zaskarżonego rozporządzenia został zgodnie z wymogami określonymi przez ustawodawcę w art. 135 ust. 4 Prawa wodnego uzgodniony z Wodami Polskimi. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 135 ust. 4 Prawa wodnego zasługuje na uwzględnienie, z zaznaczeniem, że uzgodnienie projektu rozporządzenia w sprawie ustanowienia terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej wymaga formy pisemnej.Za chybiony należy uznać także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., których to naruszenie strona skarżąca kasacyjna upatruje w bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane w oparciu o nieaktualną analizę hydrogeologiczną. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wymagana dokumentacja hydrogeologiczna stanowi konkretny, sformalizowany rodzaj dokumentu, określony w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 88 Prawa geologicznego i górniczego wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej (ust. 1). Dokumentację geologiczną stanowi m.in. dokumentacja hydrogeologiczna (ust. 2 pkt 2). Przepis art. 90 w ust. 1 przewiduje, że dokumentację hydrogeologiczną sporządza się m.in. w celu ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych (pkt 1): określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzeniem: a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin: d) wykonywania przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym ich zanieczyszczenie: g) ustanowienie obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Zakres dokumentacji hydrogeologicznej (w tym dotyczących ochrony ujęć wód podziemnych) określa art. 90 ust. 2 w/w ustawy. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 tej ustawy dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 zatwierdza w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Natomiast zmiany w dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Do postępowania z dodatkiem do dokumentacji geologicznej stosuje się ust. 1-3 (art. 93 ust. 4). Z kolei w art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, szczególnych wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Wymagania takie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 roku w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno - inżynierskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2033). W § 6 rozporządzenia zawarto szczegółowe wymagania dotyczące części opisowej i graficznej przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej, ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęć wód podziemnych. W § 6 ust. 2 pkt 6 w/w rozporządzenia wskazano, że w przypadku ujęć wód podziemnych istnieje potrzeba ustanowienia strefy ochronnej ujęcia obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, w dokumentacji, o której w ust. 1, określa się ponadto proponowane granice tej strefy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku na podstawie co najmniej oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacowanych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych. W dołączonej do akt sprawy dokumentacji hydrogeologicznej brak jest w/w oceny, co uniemożliwia ocenę aktualnego stanu rzeczy, a tym samym uniemożliwia zgodnie z prawem ustanowienia nakazów, zakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów znajdujących się w obrębie ustanowionej strefy ochronnej. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, której mowa w § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, to jest ocena planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych.Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego teren strefy ochrony bezpośredniej i teren strefy pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego, w którym zgodnie z art. 137 powołanej ustawy organ ten określa obszar terenu ochrony bezpośredniej i obszar terenu ochrony pośredniej, a także: wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128, a na obszarze terenu ochrony pośredniej może wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród tych, o których mowa w art. 130. Natomiast przepis art. 138 Prawa wodnego nakłada na wnioskodawcę obowiązek złożenia między innymi dokumentacji hydrogeologicznej i uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej oraz propozycje granic terenu ochrony pośredniej wraz z planem sytuacyjnym oraz propozycję nakazów, zakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz z korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej, wraz z uzasadnieniem. Nie ulega wątpliwości, że wydanie przez wojewodę omawianego aktu prawa miejscowego wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia potrzeb wyznaczenia strefy ochronnej na obszarze podanym we wniosku wraz z ograniczeniami zaproponowanymi przez wnioskodawcę w zakresie użytkowania gruntów. Z wymienionych przepisów nie wynika, aby składany w tym trybie wniosek oraz dokumentacja hydrogeologiczna miały charakter wiążący dla organu ustanawiającego strefę ochronną. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że wnioskodawcy przyznano bezwzględny wpływ na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, czy też podmiotu sporządzającego dokumentację hydrogeologiczną czy też organowi ją zatwierdzającego w drodze decyzji. Fakt, że sporządzona dokumentacja hydrogeologiczna spełnia wymogi formalne, a jej autorzy stwierdzili konieczność ustanowienia strefy ochronnej, nie oznacza, że organ właściwy do wydania w tym przedmiocie aktu prawa miejscowego zwolniony jest od samodzielnego przeprowadzenia postępowania służącego ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody. Stwierdzenie w niniejszej sprawie braku wymaganej oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacowanych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych nie oznacza ingerencji czy podważania treści dokumentacji hydrogeologicznej, lecz jedynie sprawdzenie jej przydatności do zweryfikowania zasadności wniosku. Brak wymaganej w/w oceny daje podstawy do stwierdzenia, że dokumentacja hydrogeologiczna przedłożona przez wnioskodawcę nie jest kompletna. Brak oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacowanych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych stanowi podstawę do stwierdzenia braku w niej informacji potwierdzającej potrzebę wprowadzenia zawartych w zaskarżonym rozporządzeniu nakazów, zakazów oraz ograniczeń w użytkowaniu gruntów położonych na terenie ochrony bezpośredniej i pośredniej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podkreśla również, że sposób oddziaływania warunków naturalnych oraz wywołanych działalnością człowieka, podlega weryfikacji przez wojewodę wydającego akt prawa miejscowego w przedmiocie ustanowienia strefy ochrony wód podziemnych. Nie można pomijać, że ustanowienie stref ochrony ujęć wody musi być poprzedzona wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony bezpośredniej i pośredniej. Taką ocenę mają między innymi zapewnić informacje zawarte w ocenie planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacowanych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak wspomnianej oceny w przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej uzasadniał stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia.Za chybione należy także uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 133 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powołany przepis składa się z trzech jednostek redakcyjnych. To strona wnosząca skargę kasacyjną z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązana jest do wskazania konkretnego przepisu (jeżeli składa się a kilku jednostek redakcyjnych także jednostkę redakcyjną), który został jej zdaniem naruszony oraz wskazania w jaki sposób przepis ten został przez organ naruszony, a jeżeli naruszenie dotyczy przepisów postępowania także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 133 p.p.s.a z tego obowiązku się nie wywiązał w sposób należyty. Z treści uzasadnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 133 p.p.s.a. wynika, że skarżący miał na uwadze § 1 tegoż artykułu. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). Naruszenia takiego nie stanowi również zanegowanie przeprowadzonej przez organ oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie zaistniała. Z przepisu tego wynika natomiast nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Dlatego też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie podlegał uwzględnieniu. W ramach zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący próbuje zakwestionować ocenę zgromadzonego materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestia wykazania uzgodnienia projektu rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych w miejscowości C. była rozważana w ramach zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 135 ust. 4 Prawa wodnego. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 93 ust. 2 Prawa wodnego, który mówi o zatwierdzeniu dokumentacji hydrogeologicznej, a jedynie uznał, że nie zawiera ona obligatoryjnej oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 133 ust. 3, art. 138 ust. 3 oraz art. 123 ust. 1 Prawa wodnego dotyczącego błędnej wykładni i uznaniu przez Sąd I instancji, że istnieje konieczność przedłożenia zaktualizowanej dokumentacji hydrogeologicznej. Jak już wskazano w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia tej dokumentacji o ocenę wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych.Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 ust. 4 Prawa wodnego sprowadzającego się do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że uzgodnienie winno mieć formę pisemną, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się przy ocenie zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia procedury uzgodnienia projektu rozporządzenia z Wodami Polskimi.Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 93 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego dotyczącego braku nadania waloru aktualizacji przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji hydrogeologicznej prawidłowo zatwierdzonej przez uprawniony organ oraz art. 93 ust. 5 tego samego aktu prawnego poprzez błędne uznanie, że doszło do istotnej zmiany, co uzasadniać ma twierdzenie o braku aktualności dokumentacji hydrogeologicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza się, że wspomniana dokumentacja hydrogeologiczna wymaga uzupełnienia o ocenę wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych.Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 ust. 4 Prawa wodnego sprowadzającego się do błędnego uznania przez Sąd I instancji , że uzgodnienie winno mieć formę pisemną Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się przy ocenie zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia procedury uzgodnienia projektu rozporządzenia z Wodami Polskimi.Odnośnie zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 147§ 1 p.p.s.a. w zw. z § 3 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Zasad Techniki Prawodawczej, przyznać należy rację wnoszącemu skargę kasacyjną, brak jest podstaw do zakwestionowania zakazu określonego w § 4 pkt 6 zaskarżonego rozporządzenia dotyczącego zakazu lokalizacji zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt z wyjątkiem rozbudowy zakładów bądź gospodarstw istniejących, posiadających stosowne decyzje środowiskowe. Jest oczywistym, że koncentrując się wyłącznie na wykładni językowej treść wprowadzonej regulacji może budzić wątpliwości, czy obejmuje ona określony zindywidualizowany przypadek. Jednak pomocne jest przy tym stosowanie innych rodzajów wykładni, jak np. wykładnia celowościowa, funkcjonalna czy systemowa. Podobnie należy odnieść się do stanowiska Sądu I instancji co do wykładni pojęcia "założeń prawa miejscowego", użytego w § 4 pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia. Nadto trudno uznać użycie tego zwrotu za istotne naruszenie prawa, które mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego. Ocena innych wprowadzonych w zaskarżonym rozporządzeniu zakazów, nakazów i ograniczeń jest przedwczesna, a to z uwagi na brak w przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacowanych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych. Dopiero dane i informacje zwarte w tym dokumencie umożliwiają pełną ocenę pod kątem konieczności wprowadzenia określonych zakazów, nakazów oraz ograniczeń.Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw (chociaż niektóre z podniesionych zarzutów kasacyjnych zostały uwzględnione), na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..