Wyrok - II OSK 2722/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Oddalono skargę kasacyjną w częściOdstąpiono od. cudzoziemcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 82/25 w sprawie ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenieUchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Oddalono skargę kasacyjną w częściOdstąpiono od. cudzoziemcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 82/25 w sprawie ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Antas
Podstawa prawna
art. 37
kpa
art. 149
ppsa
art. 151
ppsa
art. 141
ppsa
art. 188
ppsa
art. 189
ppsa
art. 183
ppsa
art. 207
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Oddalono skargę kasacyjną w częściOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 5 września 2025 r. o sygn. II SAB/Gl 82/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi O.S. (dalej: skarżąca) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1), stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa(pkt 2), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 3), oraz zasądził od Wojewodyna rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, tj. co do pkt 1, 2 i 4.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej "ustawa o pomocy") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wymaga uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili orzekania w sprawie – podczas gdy treść art. 100d ust. 1 ustawy nie zawiera takiego wymogu, a w konsekwencji naruszenie art. 100d ust. 1 ustawyo pomocy przez jego niezastosowanie oraz uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do strony przeciwnej i stwierdzenie bezczynności organu w sprawie,2. art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy i art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu oraz naruszona jest konstytucyjna zasada pewności prawa, podczas gdy art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy w okresie zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy czynności dokonywane przez organ są skuteczne, natomiast art. 100d ust. 4 ustawy wprowadza ograniczenie proporcjonalne do osiągnięcia celu, jakim jest złagodzenie negatywnych skutków dla administracji rządowej sytuacji, w której na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się znacząca liczba cudzoziemców – obywateli państw trzecich.Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 100d ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy polegające na uwzględnieniu skargi wskutek niezastosowania regulacji przewidzianych w art. 100d ustawy, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ w sprawie nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności,2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 105 ust. 2i art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie przez SądI instancji, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym w Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego, zatem spowodowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy,3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo że na gruncie niniejszej sprawy nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności,4. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy brak jest podstawdo stwierdzenia zaistnienia w niniejszej sprawie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, a także do uznania by wydłużony okres procedowania wniosku nie był racjonalnie uzasadniony,5. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na dokonaniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie wyrokuw zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy na bezczynność poprzez jej oddaleniena podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, o uchylenie wyroku w części, tj. co do punktów 2 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SądowiI instancji i umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organudo rozpatrzenia wniosku (pkt 1 sentencji wyroku), na podstawie art. 189 p.p.s.a.,jak i zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183§ 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczonew skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesionąw niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że w zakresie jakim kwestionuje ona rozstrzygnięcie Sądu I instancji zawarte w pkt 2 wyroku, zasługuje na uwzględnienie, w pozostałym zakresie, a mianowicie odnośnie do pkt 1 i 4 wyroku, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2024 r., nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE Cz 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej "KPP"), jak też art. 6 i 13 EKPCz (tak np. wyroki NSA:z 18 listopada 2024 r. o sygn.: II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. o sygn. II OSK 1123/24, z 27 lutego 2025 r. o sygn. II OSK 2470/24; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA").Wskazywano, że powołane przepisy ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tak: art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r.Równocześnie w orzecznictwie formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnychna dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (tak np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. o sygn. II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. o sygn. II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. o sygn. II OSK 1123/24,z 20 lutego 2025 r. o sygn. II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. o sygn. II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. II OSK 1188/24, dostępne w CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzićdo odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznaneza proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (tak np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).I tak w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnieniaw konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (tak np. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r. o sygn. II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r.o sygn. II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 3111/24, z 26 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 379/25, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Oceny zatem bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 31 października 2024 r., ponaglenie zaś wpłynęło 21 listopada 2024 r. Następnie skarżąca 17 kwietnia 2025 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał decyzji.W rozpoznawanej sprawie termin wydania decyzji określał art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079ze zm.; dalej "u.c."), a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił60 dni. Skoro wniosek złożono 31 października 2024 r., ustawowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy upływał 30 grudnia2024 r., jednakże do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji decyzja w niniejszej sprawie nie zapadła. W konsekwencji w chwili wydania wyroku objętego skargą kasacyjną zachodziła bezczynność Wojewody w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw.z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a..Równocześnie należy stwierdzić, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowegoi zawodowego (tak: wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. o sygn. II OSK 198/22, dostępny w CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, aniw konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (tak np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r. o sygn. II OSK 718/24, z 7 listopada 2024 r. o sygn. II GSK 1499/24, z 23 lutego 2023 r. o sygn.II OSK 1081/22, z 21 marca 2023 r. o sygn. II OSK 2342/22, z 4 stycznia 2023 r.o sygn. II OSK 1870/22, dostępne w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie z takim przekroczeniem terminu, liczonym od 31 grudnia 2024 r., nie mamy oczywiściedo czynienia.W realiach niniejszej sprawy Wojewoda procedował w okresie wciąż występującej presji migracyjnej, związanej m.in. z toczącą się na Ukrainie wojną.Co do charakteru stwierdzonej bezczynności należy wziąć również pod uwagę – sygnalizowaną powyżej – "istotną zamianę okoliczności", w postaci m.in. odnotowanego zmniejszenia liczby wniosków pobytowych wpływającychdo wojewodów. Co istotne, zwiększona liczba danych wniosków – w porównaniuz wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie – stała się normą w dłuższym okresiei nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, żew porównaniu z latami wcześniejszymi w 2022 r. nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten ukształtował się na zbliżonym poziomie (tak: https://www.gov.pl/ web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/ zestawienia-roczne). Taki stan rzeczy, powodujący zabiegi legislacyjne prawodawcy zmierzające do sanowania bezczynności wojewodów w zakresie rozpoznawania wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt, rodzące po wielokroćpo stronie organu wątpliwości w zakresie stosowania norm zawartych w przepisach ustawy o pomocy, w tym w szczególności w art. 100d danej regulacji, uprawniado przyjęcia, że stwierdzonej bezczynności nie można przypisać kwalifikowanego charakteru, jak uczynił to Sąd I instancji.W danych warunkach sam upływ kilku miesięcy, liczony od ostatniego dnia terminu, w którym Wojewoda winien był wydać decyzję w związku z wnioskiem skarżącej, nie uprawniał do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Brak rozstrzygnięcia bowiem pomimo upływu przeszło ośmiu miesięcyod przewidzianego prawem terminu 60 dni, nie stanowi o jego rażącym przekroczeniu, w rozumieniu powołanego w niniejszym uzasadnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.W konsekwencji jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy. Skoro bowiem Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargęna bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to jednocześnie zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niemniej, nieprawidłowo zakwalifikował stwierdzoną bezczynność jako noszącą znamiona rażącej, skoro– wobec istniejących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie normy określonejw art. 100d ustawy o pomocy oraz dalszego wpływu wniosków cudzoziemcówo udzielnie zezwolenia na pobyt – nie mogła ona takiej cechy posiadać.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w części, a mianowicie w zakresie punktu 2 sentencji orazna podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie1 sentencji, w pozostałym zakresie na podstawie art. 184 oddalono skargę kasacyjną (punkt 2 sentencji).Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnegow całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni przepisu art. 100d ustawy o pomocy, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (punkt 3 sentencji).Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a..