Wyrok - I OSK 1167/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1446/23, w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzjęOddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1446/23, w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1446/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zwanej dalej "Komisją", z dnia 18 maja 2023 r., nr KKU-174/22, w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest:1. art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej (podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, pomimo, iż przepis ten nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania;2. art. 6 ust 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122) przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;3. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. z 2021 r. poz. 146), zwanej dalej "ustawą o komercjalizacji", przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji;4. w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie;5. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako Konstytucja RP, poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie;6. art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu, podczas gdy tereny zamknięte są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium) ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, co wyłącza możliwość komunalizacji;7. art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r. Nr 30, poz. 163), powoływanej dalej jako "p.g.k.", oraz art. 4 ust. 2 tej ustawy, obowiązujące na dzień 27 maja 1990 r. tj. wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej poprzez niezastosowanie tych przepisów, pomimo, iż w niniejszej sprawie powinny one znaleźć zastosowanie;8. art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 poz. 1990) oraz art. 4 ust. 2-2d ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że w niniejszej sprawie przepisy te powinny znaleźć zastosowanie.Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 K.p.a.;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a.;4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego;5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego.W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.W sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Łodzi wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, a zarzuty tego dotyczące znajdują odniesienie w sformułowanych zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy zacząć rozważania.Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 18 maja 2023 r., nr KKU-174/22, na podstawie której organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: GN-IV.7532.108.2022.BM, odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł. – [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 270 m2 i nr [...] o pow. 6151 m2, obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w Ł., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz stwierdził, że Gmina Miasto Łódź nieodpłatnie nabyła wspomnianą nieruchomość z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.Zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP miało jedynie charakter władztwa faktycznego.Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy dana nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 powyższej ustawy, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabycie nieruchomości.Problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 259) oraz w dniu 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) w składzie 7 sędziów uchwały, w których zajął stanowisko, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). We wskazanych uchwałach zgodnie przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311), nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 ww. ustawa przewidziała prawo PKP do zarządzania liniami kolejowymi, nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003r. – Dz. U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz. U. z 2017r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/23).Skoro zaś w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości, to nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.W związku z powyższym zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt 1 ppkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej nie były trafne.Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" wyjaśnić należy, że powyższe regulacje prawne weszły w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).Z tych powodów także zarzuty kasacyjne oparte na art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" należało ocenić jako nieuzasadnione.Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 pkt 9 oraz art. 4 ust. 2-2d p.g.k., które to przepisy dotyczą tzw. "terenów zamkniętych" oraz art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji, dotyczącego wyłączenia gruntów kolejowych z obrotu. Dla komunalizacji mienia nie ma bowiem znaczenia kwestia ewentualnego istnienia na spornym gruncie terenu zamkniętego w rozumieniu ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Taki status gruntu nie powoduje jego wyłączenia z przekształcenia własnościowego, a wiąże się jedynie z pewnymi ograniczeniami dla właściciela nieruchomości w wykonywaniu prawa własności przewidziane np. w przepisach prawa budowlanego, ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zdań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe na dzień 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe jako podmiot wyłączony z komunalizacji.Sformułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty procesowe koncentrowały się na próbie wykazania braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu Gminy Miasta Łódź. Powyższe wywodzono z faktu, że nieruchomość objęta wnioskiem nie należała nigdy do jakiejkolwiek jednostki, której organem założycielskim byłaby rada narodowa, czy też terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, którego następcą prawnym byłby wnioskodawca. Równocześnie wskazano, że wniosek o komunalizację mienia nie mieści się w katalogu zadań własnych gminy określonym w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyznacza zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, a także podmiot, który powołuje się na przysługujący do przedmiotowej nieruchomości tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Okoliczności te, jak również rozważania prawne poczynione przy analizie zarzutów materialnych prowadzą do jednoznacznego wniosku o bezzasadności zarzutów procesowych sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie.Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.