Wyrok - I GSK 850/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5388/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki RegionalnejOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5388/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r., V SA/Wa 5388/21 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 18 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty środków.[...] (dalej: "skarżąca kasacyjnie", Spółka) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu to jest: odpisu wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieścia we Wrocławiu, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń, Społecznych z 3 stycznia 2023 r., [...]nna okoliczność ustalenia stosunku pracy pomiędzy G. G. a [...] na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy.Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:l. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:a. art. 207 § 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz. 1240, dalej u.f.p.), poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że:- strona Skarżąca naruszyła procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p., skutkujące uznaniem za niekwalifikowany wydatek na wynagrodzenie za pracę G. G., ze względu na fakt, że zawarcie umowy o pracę naruszało pkt 3 lit. b) i e) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020,- środki wypłacone tytułem wynagrodzenia za pracę G. G.., stanowiły wydatek niekwalifikowany podlegający zwrotowi, na podstawie art. 207 u.f.p.,b. art. 184 ust. 1 u.f.p. i art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:- nawiązanie stosunku pracy pomiędzy G. G. a [...] miało miejsce z naruszeniem prawa unijnego lub krajowego,- doszło "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. tj. naruszenia prawa unijnego lub prawa krajowego, które to naruszenie mogło spowodować lub spowodowało szkodę w budżecie UE,c. art. 11 i art. 22 KP poprzez brak ich zastosowania, podczas gdy jedynie te przepisy pozywają na ocenę, czy dany stosunek prawny należy zakwalifikować jako stosunek pracy, jak również pozwalają na ocenę, czy doszło do naruszenia przepisów prawa krajowego regulujących zatrudnienie pracownika.II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie:a. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej "k.p.a."), polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy wypłata wynagrodzenia za pracę G. G. miała potencjalny lub rzeczywisty wpływ na budżet Unii Europejskiej, która to okoliczność jest niezbędna do ustalenia, że w sprawie wystąpiła "nieprawidłowość" w rozumieniu naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.b. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o zawieszenie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia się postępowania toczącego się w celu ustalenia istnienia stosunku pracy pomiędzy G. G. a [...]Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Minister Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. 23 maja 2018 r. pomiędzy NCBiR a [...], "liderem konsorcjum", i Physiolution Polska sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, "konsorcjantem", została zawarta umowa o dofinansowanie projektu: "Wdrożenie innowacyjnej metody oceny uwalniania i absorpcji leków neurologicznych w przewodzie pokarmowym". Zgodnie z § 9 ust. 1 umowy, warunkiem wypłaty dofinansowania jest złożenie przez beneficjenta prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku o płatność za pośrednictwem systemu SL2014 (...). W wyniku weryfikacji dokumentacji potwierdzającej poniesione wydatki, dokonanej po zatwierdzeniu wniosku o płatność stwierdzono brak pełnej dokumentacji potwierdzającej poniesienie wydatków kwalifikowanych. Pismem z 27 listopada 2019 r. Instytucja Pośrednicząca wezwała beneficjenta do zwrotu środków w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami. 5 grudnia 2019 r. beneficjent zwrócił [...] złotych wraz z odsetkami w wysokości [...] złotych. Następnie, pismem z 9 grudnia 2019 r. beneficjent złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Fachowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej. W przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi on zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bez tego powiązania nie może być prawnie skuteczne, podobnie jak i powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Chyba, że na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy ufp, oraz przepisy kpa, odpowiednio przepisy O.p. w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 1 ufp: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879)."W ramach tej podstawy kasacyjnej wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzucono naruszenie: "art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy wypłata wynagrodzenia za pracę G. G. miała potencjalny lub rzeczywisty wpływ na budżet Unii Europejskiej, która to okoliczność jest niezbędna do ustalenia, że w sprawie wystąpiła "nieprawidłowość" w rozumieniu naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.; naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o zawieszenie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego."Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisu ustrojowego art. 1 § 2 pusa, który sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. został powiązany z przepisami kpa. W art. 7 kpa została wyrażona zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zarzucając naruszenie art. 77 O.p. składającego się z czterech paragrafów od 1 do 4 skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut. Nie wskazał i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 77 § 1 O.p. Według art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnych przepisów postępowania, tym samym brak jest uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W Rozdziale 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa znajdują się przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również nie naruszył. Zasadniczym ustaleniem faktycznym dokonanym przez organy administracji publicznej jest nie stwierdzenie nadpłaty w wysokości [...] złotych (kwota główna [...] złotych; odsetki [...] złotych), które to ustalenie zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W art. 80 kpa zawarta jest podstawowa zasada postępowania dowodowego, zasada swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa skarżący kasacyjnie winien był w odniesieniu do każdego z nich z osobna uzasadnić, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z tych przepisów postępowania oraz wykazać możliwość istotnego wpływu naruszenia każdego z nich na wynik sprawy, którym jest wyrok oddalający skargę na decyzję ostateczną. Inaczej mówiąc, należało wykazać, dlaczego organ administracji publicznej nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jakiego materiału nie zebrał, na czym konkretnie polegało nierozpatrzenie całego materiał dowodowego. Jakich czynności z urzędu lub na wniosek strony nie podjął organ administracji publicznej niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nadpłaty. Na końcu zaś, należało wykazać, że wszystkich tych uchybień nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny, przez co naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.Artykuł 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a., jest przepisem prawa materialnego zawartym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zawiera normę prawną regulująca uprawnienie sądu administracyjnego, a nie jego obowiązek. Skorzystanie z tego uprawnienia pozostaje do wyłącznej kompetencji sądu administracyjnego, który ustala czy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania. Ustalenie, że nie zależy i nie zawieszenie postępowania nie jest naruszeniem prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne.W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt II. petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia przepisu prawa materialnego, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej, tj. art. 72 § 1 pkt 1) O.p.: Za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte w trybie art. 75 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa: Jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Do nadpłaty podatku dochodzi wskutek zapłaty podatku nienależnego lub w wysokości wyższej niż należna. Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek podatkowy), albo płaci za dużo (kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest nadpłatą. Kwota ta nie ma, bowiem podstawy prawnej, nie wynika z zawartego w ustawie obowiązku świadczenia, co jest charakterystyczne dla podatku. Podatnik płaci więcej niż powinien nie, dlatego, że jest taki obowiązek ustawowy, ale z innych przyczyn. Przyczyną powstania nadpłaty musi być zawsze przekonanie podatnika, że to co płaci jest realizacją ciążącego na nim obowiązku podatkowego. Jest to jedna z cech charakterystycznych nadpłaty.Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 ) i 2) ufp, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast według art. 207 ust. 8 pkt 1) ufp, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, (...) instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Zgodnie zaś z art. 207 ust. 9 ufp, po bezskutecznym upływie terminu właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Decyzji nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (art. 207 ust. 10 ufp).Decyzja wydana w tym trybie, określająca należność budżetową przypadającą do zwrotu ma charakter deklaratoryjny, ponieważ to podmiot występujący o płatność wykazuje podstawy obliczenia i przyznania płatności, organ zaś uprawniony jest do ich weryfikacji. Obowiązek zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej wynika z mocy prawa (podlegają zwrotowi, ponieważ są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości). Należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności są środkami publicznymi, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6) ufp).Według art. 59 § 1 pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek zapłaty. Jest to tak zwane, efektywne wygaśnięcie zobowiązania podatkowego, jeden ze sposobów zakończenia stosunku prawnopodatkowego pomiędzy podatnikiem, a organem podatkowym (Państwem) sposobem określonym w ustawowym katalogu zamkniętym, zobowiązanie podatkowe wygasa zawsze tylko raz.Wezwanie do zwrotu środków (art. 207 ust. 8 pkt 1) ufp) określa kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa, tj. zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, to tym samym powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna. Obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca zwrot. Decyzja określająca kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa.Skoro należności z tytułu zwrotu środków, nie są należnościami podatkowymi, tylko innego rodzaju świadczeniem publicznoprawnym o charakterze zwrotnym, które nie nosi cech zobowiązania w ujęciu cywilistycznym, to nadpłata ma miejsce wówczas, kiedy beneficjent w trybie art. 207 ust. 8 ufp zwróci środki w wysokości większej, niż tej wynikającej z wezwania instytucji lub też zwróci środki, które zwrotowi w ogóle nie podlegały.Wezwanie do zwrotu środków określało kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Zobowiązanie to wygasło w całości wskutek zapłaty w ustawowym terminie. Tak określona kwota miała podstawę prawną, ponieważ wynikała z zawartego w ustawie obowiązku świadczenia. Beneficjent zapłacił, tyle ile powinien realizując ciążące na nim zobowiązanie do zwrotu środków. Brak było podstaw do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, ponieważ dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem.Granice sprawy podatkowej, w której odpowiednio miały zastosowanie również przepisy Działu III Rozdziału 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa zostały wytyczone wnioskiem strony złożonym w trybie art. 75 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa o stwierdzenie nadpłaty podatku, podatnik domaga się stwierdzenia nadpłaty kwestionując zarówno należność zapłaconego podatku (art. 72 § 1 pkt 1 O.p.), jak i wysokość pobranego podatku (art. 75 § 1 O.p.). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty zostało wszczęte w trybie art. 75 § 1 O.p. na wniosek podatnika i toczyło się w trybie uregulowanym przepisami Działu III Rozdział 9 Nadpłata ustawy Ordynacja podatkowa, a nie w trybie Działu IV Postępowanie podatkowe. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy powstała nadpłata podatku, o jakiej mowa w art. 72 § 1 pkt 1) O.p., w tym wypadku ustalenie, czy właściwa instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie prawidłowo stwierdziła istnienie okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 ufp, oraz czy zasadnie wezwała beneficjenta w trybie art. 207 ust. 8 ufp do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.Kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwą instytucję, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur (...), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez właściwą instytucję w trybie art. 207 ust. 9 ufp w sprawie w przedmiocie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposobu zwrotu środków. O wszczęciu takiego postępowania z urzędu beneficjent zostaje zawiadomiony w trybie art. 61 § 1 i 4 kpa. Zgodnie z art. 67 ust. ufp, do spraw dotyczących zwrotu należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawowym warunkiem wszczęcia postępowania z urzędu jest bezskuteczny upływ 14 dniowego terminu od dnia doręczenia wezwania do zwrotu środków. Zwrot środków w terminie powoduje, że organ administracji publicznej nie może już wydać decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, ponieważ nie istnieje już przedmiot postępowania. Zobowiązanie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki od tych środków i od tych należności wygasło przez zapłatę.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu zawartego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Poza tym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r. II OSK 554/07).Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. A ponadto przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.W tej sprawie nie zachodzą istotne dla sprawy wątpliwości, wszystkie elementy stanu faktycznego zostały wyjaśnione.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.).. w związku z § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.).