Wyrok - II GSK 2121/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1677/21 w sprawie ze skargi P. T. na deUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1677/21 w sprawie ze skargi P. T. na de
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1677/21 uwzględnił skargę wniesioną przez P. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia1 października 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora transportu Drogowego z dnia 13 października 2020 r., nr [...] nakładającą na P. T. karę pieniężną w wysokości 1 000 zł z tytułu przewozu z naruszeniem warunków przewozu drogowego w postaci zakazu ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 t w piątek po zakończeniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkołach i przed ostatnią niedzielą poprzedzającą rozpoczęcie takich zajęć. Podstawą decyzji były przepisy art. 92a ust. 2 i 8 oraz lp. 18 zał. nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490, zwanej dalej u.t.d.) w zw. z art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251, zwanej dalej p.r.d.) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. z 2023 r., poz. 2423, zwanego dalej r.s.o.).W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.) i zasługiwały na uchylenie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.). Skarżący P. T., na którego zlecenie działał kierujący pojazdem V. S. w dniu 7 sierpnia 2020 r. (piątek) wykonywał przejazd zespołem pojazdów (ciągnik siodłowy [...] nr rej. [...] i naczepa marki [...] nr rej. [...]) po autostradzie [...] o godz. [...], kiedy to zatrzymano pojazd do kontroli drogowej. Przewożonym na naczepie towarem były chipsy kostne wołowe dla psów, o masie 24 460 kg. W sprawie bezsporne było, że ramy czasowe odbywania przejazdu obejmowały okres, w jakim obowiązywał na terenie całego kraju zakaz ruchu po drogach takich pojazdów, który z mocy § 2 ust. 3 r.s.o. działał w piątek od godz. 1800 do godz. 2200. W ocenie Sądu I instancji organy jednak nie poczyniły ustaleń faktycznych, czy ładunek nie odpowiadał wymogom § 3 ust. 1 pkt 3 lit. l r.s.o., zgodnie z którym zakazu określonego w § 2 r.s.o. nie stosuje się do pojazdów używanych do przewozu artykułów szybko psujących się i środków spożywczych, określonych w załączniku do r.s.o., stanowiących znaczną część ładunku lub znaczną część dostępnej powierzchni ładunkowej. Artykuły tego rodzaju wymieniają przepisy pkt 1, pkt 11 i pkt 15 załącznika do r.s.o., gdzie wskazano na: a) mięso i podroby jadalne (pkt 1) oraz b) przetwory spożywcze z mięsa (pkt 11) oraz c) pozostałości i odpady przemysłu spożywczego oraz gotowe pasze dla zwierząt (pkt 15). W ocenie Sądu I instancji, skoro w aktach sprawy znajdował się dokument towarzyszący zleceniodawcy (przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o.)nr [...](k. nr 14) wystawiony dla przewożonego towaru, to należało ocenić, czy na zwolnienie od zakazu ruchy nie miało wpływu to, iż mógł obejmować "półprodukt spożywczy", "surowiec" (raw material), względnie "przetwory spożywcze" do wytwarzania żelatyny wołowej przeznaczonej do spożycia przez ludzi, produkowany w zakładzie przetwórstwa spożywczego. Zatem mógł być traktowany "za mięso, względnie za pozostałości i odpady przemysłu spożywczego". Należało więc ocenić, czy przewożone chipsy kostne dla psów nie stanowią mięsa w rozumieniu pkt 1.1, 1.13 i 7.5 zał. nr I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE Seria L z 2004 r. Nr 139, s. 55, zwanego dalej rozporządzeniem nr 853/2004). Przepisy te traktują jako mięso: jadalne części zwierząt, w tym krew (pkt 1.1), mięso mielone, przez które należy rozumieć mięso bez kości rozdrobnione na kawałki (pkt 1.13) oraz tłuszcz wytopiony m.in. z kości (pkt 7.5). Kości wołowe mogłyby spełniać warunki stawiane mięsu w rozumieniu tych przepisów, zaś przetwory z kości (a de jure z mięsa) w postaci chipsów wołowych gdyby były przeznaczone do wytwarzania żelatyny spożywczej, mogłyby spełniać wymogi przetworów spożywczych z mięsa w rozumieniu pkt 11 zał. do r.s.o. i podlegać zwolnieniu od zakazu ruchu obowiązującego w chwili kontroli pojazdu. W podsumowaniu Sąd I instancji stwierdził, że naruszając ww. regulacje procesowe decyzję wydano przedwcześnie bowiem nie oceniono "okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego" w oparciu o art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.Z wyrokiem tym nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi wydanie z naruszeniem przepisów postępowania w postaci:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że regulacje te naruszono w postępowaniu administracyjnym i przyjęcie, że ładunek nie był "mięsem" w rozumieniu zał.nr I do rozporządzenia nr 853/2004 lub "pozostałością przemysłu spożywczego" w rozumieniu pkt 15 zał. do r.s.o., podczas gdy rodzaj ładunku (chipsy kostne wołowe) nie uzasadniał wyłączenia z zakazu ruchu;b) pkt 1.1 zał. nr I do rozporządzenia 853/2004 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. l i pkt 1 zał. do r.s.o. poprzez niczym nie uzasadnioną wykładnię terminu "mięso" rozciągającą pojęcie mięsa na chipsy kostne wołowe dla psów.Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnieo oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.Trafny okazał się zarzut naruszenia pkt 1.1 zał. nr I do rozporządzenia 853/2004w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. l i pkt 1 zał. do r.s.o. poprzez niczym nie uzasadnioną wykładnię terminu "mięso" rozciągającą je na chipsy kostne wołowe. Pomimo ulokowania go w grupie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stanowił on w swej istocie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i jako taki okazał się usprawiedliwiony. Konstrukcja kary wymierzanej na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. za naruszenie warunków przewozu z art. 92c ust. 8 i lp. 18 zał. nr 4 do u.t.d. opiera się na wykazaniu stronie czynu (deliktu administracyjnego) polegającego na poruszaniu się po drodze pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 t w granicach czasowych od najbliższego piątku po zakończeniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych lub piątku kończącego takie zajęcia w szkołach do ostatniej niedzieli przed rozpoczęciem takich zajęć, w piątek od godziny 1800 do godz. 2200, a więc wbrew zakazowi określonemu w § 2 pkt 3 lit. a r.s.o. Nie ulega kwestii, że ramy czasowe odbywania przejazdu przez skarżącego oraz środek transportowy odpowiadały tym wymogom. Sporne jest jednak to, czy skarżący nie korzystał z wyłączenia spod zakazu z uwagi na przedmiot przewożonego ładunku, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. l i pkt 1 zał. do r.s.o. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. l r.s.o. przepisy § 2 r.s.o. (wprowadzające zakaz ruchu) nie mają bowiem zastosowania do pojazdów używanych do przewozu artykułów szybko psujących się i środków spożywczych, określonych w zał. do r.s.o., stanowiących znaczną część ładunku lub znaczną część objętości przestrzeni ładunkowej. Skarżący przewoził towar obejmujący . W ocenie Sądu I instancji wykładnia prawa materialnego, jaką winien przedstawić organ w uzasadnieniu decyzji uwzględniać powinna rozważania dotyczące dopuszczalność podciągnięcia takich chipsów pod następujące kategorie: a) mięso i podroby jadalne (pkt 1 zał. do r.s.o.), b) przetwory spożywcze z mięsa (pkt 11 zał. do r.s.o.) i c) pozostałości i odpady przemysłu spożywczego oraz gotowe pasze dla zwierząt (pkt 15 zał. do r.s.o.). GITD neguje to, aby przewożone chipsy mogły być traktowane jako mięso, przetwory spożywcze lub przetwory spożywcze z mięsa, opierając skargę kasacyjną już na samej kwalifikacji towaru dokonanej przez skarżącego, który zaniechał oznaczenia swojego pojazdu jako transportującego produkt mięsny, bowiem nie oznaczył go zgodnie z wymogami pojazdów przewożących towary i nie zachował warunków dotyczących temperatury przewożenia, określonych w umowie o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP; tablica pomarańczowej barwy z numerem wynikająca z załącznika nr 1, dodatku nr 4 do umowy genewskiej) przyjętej w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 667, zwanej dalej umową genewską). W ocenie GITD przewożone chipsy nie były "częściami zwierząt lub krwią" w rozumieniu definicji mięsa zawartej w pkt 1.1 rozporządzenia nr 853/2004.Na wstępie podkreślić należy, że Sąd I instancji zobowiązał GITD do zaprezentowania oceny w zakresie wykładni prawa materialnego, obejmującego § 3 ust. 1 pkt 3 lit. l w zakresie odsyłającym do pkt 1, 11 i 15 zał. do r.s.o., konkludując to, iż naruszono przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, a więc art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie jest jednak tak, że wykładnia prawa materialnego (w zakresie znaczenia terminu "artykuł szybko psujący się – mięso, przetwory z mięsa i pozostałości przemysłu spożywczego") wchodzi w zakres postępowania wyjaśniającego przed organem. To rolą Sądu I instancji była prezentacja wykładni prawa materialnego (zgodnej lub niezgodnejz tą prezentowaną przez GITD), skoro nie zalecił w jakikolwiek sposób uzupełnienia materiału dowodowego, uznając go tym samym za kompletny. Zamiast tego, SądI instancji zobowiązał organ do "wyboru" właściwej materialnej podstawy swojej decyzji (jednego spośród pkt 1, 11 albo 15 zał. do r.s.o.) dając temu organowi tylko "propozycję" poszukiwania z urzędu potencjalnej podstawy poszukiwania zwolnienia skarżącego od zakazu z § 2 r.s.o. i tym samym z art. 92c ust. 8 oraz lp. 18 zał. nr 4 do u.t.d. Konkluzja oceny prawnej Sądu I instancji staje się tym mniej czytelna, że z jednej strony – jak to już wykazano – nałożył na GITD obowiązek kontynuowania postępowania wyjaśniającego, ale w nieznanym kierunku. Z drugiej jednak strony, Sąd I instancji zobowiązał organ do rozważenia podstaw umorzenia postępowania, ale już nie z powodu wykrycia zwolnienia od zakazu ruchu określonego w § 3 r.s.o., ale na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., tzn. z uwagi na ustalenie, że okoliczności sprawy oraz dowody wskazywały, iż wykonujący przejazd nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Taka ocena staje się niewykonalna; z jednej strony wiąże organ co do poszukiwania podstaw nienaruszenia zakazu, a z drugiej przesądza, że naruszenie jednak miało miejsce, ale tylko okoliczności popełnienia deliktu mogą przesądzić o uniknięciu kary w trybie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.Z punktu widzenia kwalifikacji przewożonego towaru, poza sporem – równieżw fazie postępowania sądowego I instancji – pozostawało to, że tak skarżący, jak i GITD zakwalifikowali z g o d n i e jako produkt przeznaczony dla zwierząt (przysmaki dla psów). To zapewne taką kwalifikacją towarów kierował się skarżący świadomie przecież powstrzymując się tak od oznaczenia pojazdu (brak pomarańczowej tablicy z numerem certyfikatu ATP), jak i zapewnienia warunków temperaturowych właściwych dla produktów mięsnych przeznaczonych do spożycia dla ludzi, o jakich mowa w umowie genewskiej. Skarżący upatrywał tylko swojego zwolnienia w podciągnięciu przewożonych chipsów pod kategorię "pasz dla zwierząt" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. l w zw. z pkt 15 in fine zał. do r.s.o. Taką możliwość Sąd I instancji trafnie wykluczył wykazując, że przysmaki stanowiące okazjonalne przekąski nie stanowią paszy, a więc materiału służącego do regularnego odżywiania zwierząt w ramach ich chowu i hodowli. Chipsy dla psów, co stanowi notorium powszechne, mają walor przekąsek, smakołyków o funkcji nagrody lub urozmaicenia diety pupili, jakie stosowane są zwłaszcza w ich amatorskiej tresurze, przez posiadających psy w celach związanych z gospodarstwem domowym. Ustalenie to nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej i zasługuje na aprobatę. Już ta konkluzja powinna prowadzić Sąd I instancji do oddalenia skargi, bowiem z uwzględnieniem stanowiska samego skarżącego, który przyznał, że towar wiózł z przeznaczeniem dla zwierząt (i jego bierność związana z oznaczeniem pojazdu oraz wymogami temperatury transportu wynikającymi z umowy genewskiej) wyraźnie to potwierdzały; nie podciągnął towaru pod żaden z artykułów, z którymi § 3 ust. 1 pkt 1 lit. l r.s.o. wiąże zwolnienie od zakazu ruchu pojazdów ciężarowych w okresie wakacyjnym. nie stanowiły "mięsa i podrobów jadalnych" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. l w zw. z pkt 1 zał. do r.s.o.; skoro przeznaczono je dla zwierząt (dla psów) bezprzedmiotowe było badanie, czy produkt na bazie kości spełnia warunki stawiane mięsu. Brak elementu "spożywczego" sprawiał, że nie mogły wchodzić w grę również "przetwory z mięsa" i "pozostałości", bo te w, odpowiednio, § 3 ust. 1 pkt 3 lit. l w zw. z pkt 11 i 15 zał. do r.s.o., zostały powiązane z funkcją spożywczą, a więc żywieniem ludzi. Tym samym jako przeznaczone dla zwierząt, nie mogły być traktowane w kategorii "jadalnych części zwierząt" w rozumieniu pkt 1.1 rozporządzenia nr 853/2004, bowiem w regulacjach tych unormowano bezpieczeństwo żywności, a nie produktów składających się na karmę dla zwierząt.W świetle tych ustaleń traci na znaczeniu przywołany przez Sąd I instancji dokument towarzyszący zleceniodawcy (przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o.)nr [...] wystawiony dla przewożonego towaru, który pozwalał przy zachowaniu wszelkich innych rygorów narzuconych przez prawo publiczne zabiegać aby przewożone chipsy wołowe były traktowane (zgodnie z adnotacją raw material), jako półprodukt, mogący mieć zastosowanie spożywcze wskutek użycia do wyrobu żelatyny. Skarżący jednak tych rygorów konsekwentnie nie zachował, co było spójne z jego twierdzeniami o przeznaczeniu towaru tak w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem I instancji; aż do fazy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie podnosił woli spożywczego wykorzystania handlowego i gospodarczego przewożonego towaru; przeciwnie, jak wykazało postępowanie wyjaśniające, wyraźnie komunikował tryb, w jakim dokonuje przewozu, względnie oznaczenia pojazdu, jako właściwe dla artykułów nie-spożywczych, w postaci . Zwłaszcza w fazie skargi do Sądu I instancji, podkreślał przeznaczenie towaru jako powiązanego z karmieniem psów (jakkolwiek błędnie wywodząc, co już wykazano wcześniej, że miał walor paszy).Wynik sprawy zależał wyłącznie od wykładni zrelacjonowanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Stąd zasadny musiał okazać się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że regulacje k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym naruszono w postępowaniu administracyjnym. Materiał dowodowy okazał się kompletny i dostateczny do definitywnego wyjaśnienia charakteru ładunku, co sprawiło, że obligowanie GITD przez Sąd I instancji do kontynuowania fazy dowodowej postępowania (bez wskazania nawet jakiej natury i na jaką okoliczność miałyby to być dowody) naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. GITD nie dopuścił się bowiem naruszenia prawa procesowego, a już pewnością nie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).