Wyrok - II GSK 2259/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2861/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.oOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2861/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Podstawa prawna
art. 268
akpa
art. 127
kpa
art. 107
kpa
art. 156
kpa
art. 269
akpa
art. 135
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2861/21 uwzględnił skargę wniesioną przez C. Sp. z o.o.z siedzibą w R. (zwaną dalej Spółką C.) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 września 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] nakładającą na Spółkę C. karę pieniężną w wysokości 1500 zł z tytułu przejazdu samochodem ciężarowym nr rej [...] w dniu 24 kwietnia 2020 r., o godz. 1306 na węźle [...] – węzeł [...], po drodze krajowej, bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Decyzję wydano na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889, zwanej dalej u.d.p.) w zw. z pkt 3 lit. b zał. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 2539). W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc obarczono je wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.) i zasługiwały z tych względów na stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a. Przepisem, który uległ rażącemu naruszeniu prawa był art. 268a k.p.a.; w uzasadnieniu dodatkowo zaznaczono, ze decyzja II instancji obarczona jest wadą nieważności, skoro rozpatrywała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Po pierwsze, decyzję I instancji wydała osoba, która nie posiadała wymaganego przez art. 268a k.p.a. upoważnienia. Pracownik organu podpisujący decyzję, P. Ż., wbrew wymogowi tego przepisu nie legitymował się upoważnieniem organu, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej Głównym Inspektorem), ale upoważnieniem udzielonym przez innego pracownika wykonującego obowiązki na stanowisku Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej Zastępcą). Dla prawidłowości upoważnienia nie miały znaczenia regulujące normujące organizację działania aparatu wykonawczego tego organu, tj. § 2 ust. 1 i 3 zd. pierwsze Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 92 Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego (M.P. z 2012 r., poz. 820, zwanego dalej Statutem), który wyłącznie dawał Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego tytuł do kierowania Inspektoratem przy pomocy swoich zastępców oraz uprawniał do upoważniania samego Zastępcy do wydawania decyzji, co w sprawie nie miało miejsca. Podstawy do udzielania upoważnień pracownikom przez Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie dawały też § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia nr 26/2020 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (Dz.Urz. GITD z 2022 r., poz. 5, zwanego dalej regulaminem), bowiem legitymowały one Zastępcę wyłącznie do zastępowania Głównego Inspektora oraz do reprezentowania Głównego Inspektora, w tym poprzez podpisywanie upoważnień i pełnomocnictw ale do występowania przed organami i sądami, które wyliczono w tym przepisie. Takie uprawnienia Zastępcy Inspektora nie dają mu tytułu do upoważniania innych pracowników Inspektoratu do wydawania w imieniu Głównego Inspektora decyzjii ich podpisywania w rozumieniu art. 268a k.p.a. Po drugie, zaznaczono, że decyzja I instancji (z 21 grudnia 2020 r.) została stronie doręczona 28 grudnia 2020 r. (k. nr 35 akt administracyjnych). Zatem 14-dniowy termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczął bieg z dniem 28 grudnia 2020 r. (poniedziałek). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono pocztą 12 stycznia 2021 r. (k. nr 37 akt administracyjnych). Zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono z uchybieniem terminu (który upłynął 11 stycznia 2021 r., w poniedziałek), a organ odwoławczy rozpatrzył go zaskarżoną decyzją orzekając o istocie sprawy.Z wyrokiem tym nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi wydanie z naruszeniem przepisów postępowania w postaci:- art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a, art. 104§ 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzje obu instancji wydano z rażącym naruszeniem prawa z powodu podpisania decyzji I instancji przez osobę nieposiadającą wymaganego upoważnienia, podczas gdy podpisujący ją P. Ż. posiadał upoważnienie wydane mu przez Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego i jego uprawnienie do udzielania "dalszych upoważnień" wynikało z istoty pełnionej funkcji zastępcy piastuna organu, w tym z § 2 Statutu oraz § 5 pkt 1 i 2 regulaminu i te akty prawa wewnętrznego zastępowały upoważnienie wymagane przez art. 268a k.p.a.Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Skarżąca C. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Skarga kasacyjna nie kwestionuje, iż doszło w sprawie do wydania decyzji rozpatrującej odwołanie wniesione z uchybieniem terminu (jak przyjął Sąd I instancji),a więc że wadliwa w stopniu kwalifikowanym jest decyzja II instancji. Zatem spór ogranicza się do oceny, czy obok decyzji II instancji z obrotu prawnego powinna być wykluczona, jako zasługująca na stwierdzenie nieważności, również decyzja I instancji, zgodnie z art. 135 p.p.s.a.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że decyzje obu instancji wydano z rażącym naruszeniem prawa z powodu podpisania decyzji I instancji przez osobę nieposiadającą wymaganego upoważnienia, podczas gdy podpisujący ją P. Ż. posiadał upoważnienie wydane mu przez Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego i jego uprawnienie do udzielania "dalszych upoważnień" wynikało z istoty pełnionej funkcji zastępcy piastuna organu, w tym z § 2 Statutu oraz § 5 pkt 1 i 2 regulaminu i te akty prawa wewnętrznego zastępowały upoważnienie wymagane przez art. 268a k.p.a. Stosownie do art. 286a k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji I instancji, organ administracji publicznej mógł upoważnić, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Regulacja ta stanowi element dekoncentrujący, który pozwala organowi monokratycznemu usprawnić sferę orzecznictwa administracyjnego i umożliwia wydawanie decyzji przez pracowników urzędu (aparatu wykonawczego) obsługującego organ z powołaniem się na upoważnienie organu. Aby upoważnienie określone w art. 286a k.p.a. było prawidłowe i zapewniało decyzji jeden z jej konstrukcyjnych elementów określonych w art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organy upoważnionego do wydania decyzji), powinno kumulatywnie spełniać warunki określone w tej regulacji, tzn.: a) upoważnienia powinien udzielić organ, b) upoważnienie powinno mieć formę pisemną, b) organ powinien wskazać w nim zakres spraw, które może załatwiać upoważniona osoba, a także c) adresatem upoważnienia powinien być pracownik organu, obsługujący ten organ. Podstawą, na jaką powołał się P.Ż. wydając jako pracownik Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego decyzję z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] nakładającą na Spółkę C. karę pieniężną w wysokości 1500 zł z tytułu przejazdu samochodem ciężarowym po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej było upoważnienie z dnia 16 listopada 2020 r., nr [...], które w poz. 3 pkt 2 upoważniało tego pracownika do "załatwiania spraw administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora" i "podpisywania decyzji administracyjnych" w sprawach związanych z prawidłowością uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach publicznych ze wskazaniem na art. 286a k.p.a. Co kluczowe dla badanej sprawy, upoważnienie to udzielone zostało przez J.S., która powołując się na własne upoważnienie udzielone przez Głównego Inspektora pełniła funkcję p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Przepis art. 286a k.p.a. stanowi wyjątek od zasady wydawania decyzji administracyjnych przez osobę, która jest piastunem stanowiska organu administracji publicznej. Legitymację do cedowania kompetencji orzeczniczej organu na swoich pracowników należy zatem odczytywać wedle reguł właściwych wyjątkom, a więc w sposób ścisły, zaś w razie wątpliwości interpretacyjnych – zawężający. Tytuł do udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu przysługuje, zgodnie z art. 268a k.p.a., wyłącznie o r g a n o w i, a więc osobie, która została powołana lub wybrana do pełnienia funkcji piastuna stanowiska organu. Funkcjonowanie w strukturze organizacyjnej stanowiska zastępcy organu, o ile w sprawach kierowania urzędem i reprezentowania go na zewnątrz, uprawnia zgodnie z naturą konstrukcji zastępstwa, do realizacji zadań organu, jako kierownika aparatu, o tyle nie obejmuje kompetencji orzeczniczych określonych przepisami prawa publicznego, jako atrybutów przesądzających o posiadanym władztwie administracyjnym. Skutek udzielenia upoważnienia jest taki, że "zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 863-864). Czym innym jest powierzenie pracownikowi (Zastępcy Inspektora) części zadań organizacyjnych i reprezentacyjnych, co stanowi domenę prawa pracy o odbywa się w pracowniczym zakresie czynności, a czym innym przelanie na pracownika kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, co poddane zostało reżimowi prawa administracyjnego.Regulacje wewnętrznego kierownictwa, wbrew ocenie Generalnego Inspektora nie mogą wkraczać w materię ustawową w obszarze kompetencji, w tym w materię objętą art. 268a k.p.a. Zresztą w realiach badanej sprawy tak nie było, bowiem § 2 ust. 1 i 3 zd. pierwsze Statutu daje Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego wyłącznie tytuł do kierowania Inspektoratem przy pomocy swoich zastępców oraz upoważniania samego zastępcy do wydawania decyzji. Nawet jeśli Zastępca Dyrektora posiadałby upoważnienie Głównego Inspektora, nie miał legitymacji aby udzielać upoważnienia dalszego, którego przepisy prawa publicznego zwyczajnie nie przewidują. Podstawy upoważnienia pracownika Inspektoratu przez Zastępcę ze skutkiem upoważnienia udzielonego przez Głównego Inspektora nie dawały też przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu skoro legitymowały Zastępcę wyłącznie do zastępowania Głównego Inspektora oraz do reprezentowania Głównego Inspektora, w takich obszarach jak podpisywanie upoważnień i pełnomocnictw ale wyłącznie do działania przed organami i sądami, które wyliczono w tym przepisie. Upoważnienie określone w art. 286a k.p.a. nie jest upoważnieniem (pełnomocnictwem) do występowania przed innymi organami władzy publicznej ale do sprawowania władztwa. Upoważnienia do podpisywania korespondencji wynikającej ze sposobu organizacji pracy urzędu i podziału zadań pracowniczych, w tym również powierzenie pracownikowi funkcji pełnomocnika, nie można utożsamiać z upoważnieniem do wydawania decyzji, o jakim mowa w art. 286a k.p.a. (zob. K. Glibowski, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1630). Skoro więc decyzja I instancji została wydana przez osobę, która nie posiadała prawidłowego upoważnienia do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego, z racji udzielenia go przez osobę (Zastępcę Inspektora), która nie posiadała statusu organu administracji publicznej, to decyzja I instancji była decyzją naruszającą art 268a i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w stopniu rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym dawała dostateczną podstawę Sądowi I instancji do stwierdzenia nieważności tej decyzji i decyzji, która utrzymywała ją w mocy w administracyjnym toku instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji przez pracownika urzędu bez wymaganego upoważnienia kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i kwalifikuje taką decyzję do stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 691/95, Legalis). Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach przyjmowano jednolicie, że wydanie decyzji w sprawie kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej, przez osobę, która uzyskała swoje upoważnienie do orzekania od p.o. Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, upoważnionego wcześniej przez Głównego Inspektora, rodzi nieważność takiej decyzji; decyzję taką oparto bowiem o nieuprawnione z punktu widzenia art. 268a k.p.a. upoważnienie dalsze (zob. wyrok z dnia 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 162/22, CBOSA).Nie może umknąć też błąd logiczny tkwiący w kluczowej dla zarzutu jego partii. Główny Inspektor wywodził, że relacjonowane już wcześniej przepisy wewnętrznego kierownictwa w postaci § 2 ust. 1 i 3 zd. pierwsze Statutu i § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu "zastępowały" podstawę udzielania upoważnień określoną w art. 269a k.p.a. Intencja p.o. Zastępcy Inspektora wynikająca z przywołanej w upoważnieniu z dnia 16 listopada 2020 r., nr [...] była natomiast jednoznaczna. W kolumnie 2, w poz. 3 upoważnienia zamieszczono jednoznaczne w swej treści wyrażenie "podstawa prawna: art. 286a k.p.a. ...". Czyni to badany tu zarzut nie tylko nietrafnym jurydycznie, ale i błędnie skonstruowanym pod względem logicznym.Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).