Wyrok - II GSK 1609/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Kara administracyjna, Transport. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 842/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 18 paździeOddalono skargę kasacyjną. Kara administracyjna, Transport. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 842/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 18 paździe
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 81
akpa
art. 189
fkpa
art. 189
dkpa
art. 6
kpa
art. 189
ekpa
art. 189
akpa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
I.Decyzją z 16 sierpnia 2024 r. nr 438000-COC.4802.384.2023.14 Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu nałożył na P. Sp. z o.o. w W. (skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z uwagi na wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.Jak wyjaśnił, 26 maja 2023 r. o godz. 10:00 na drodze ekspresowej S10 w miejscowości [...], poddano kontroli ciągnik siodłowy SCANIA wraz z naczepą INTER CARS. Z okazanego przez kierowcę wypisu z licencji nr [...] z 21 lutego 2019 r. wynikało, że pojazdem wykonywano przewóz drogowy rzeczy przez spółkę.Z okazanej przez kierowcę w trakcie kontroli karty przekazania odpadów w systemie BDO nr [...] wynikało, że przewozu drogowego odpadów o kodzie 10 01 80 w postaci mieszanek popiołowo-żużlowych z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, w ilości 25.720 kg, dokonywało H.Sp. z o.o. Sp. k.W trakcie kontroli o godz. 11:39 za pośrednictwem poczty elektronicznej, pracownik firmy H. Sp. z o.o. Sp.k. przesłał kartę przekazania odpadów w systemie BDO nr [...], w której wskazano skarżącą spółkę jako transportującego ww. odpady, tożsamą z okazanym do kontroli wypisem z licencji nr [...]. Wobec powyższego transport zwolniono do dalszej jazdy.W ocenie organu zaistniały podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a także nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a), art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f), art. 92a ust. 1 i ust. 7, art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm. - dalej utd) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.).II.Po rozpoznaniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, decyzją z 18 października 2024 r. nr 0401-IOA.4802.55.2024 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.III.Wyrokiem z 19 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 842/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę spółki na ww. decyzję DIAS.Sąd pierwszej instancji uznał, że zmaterializowały się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz że nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 92c ust. 1 utd.IV.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez:I. zaakceptowanie faktu naruszenia:1. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 92a ust. 1 utd i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd wyrażające się w braku umorzenia postępowania, pomimo tego, że w sprawie wystąpiły przesłanki opisane w ww. przepisie, co wynika z zebranego materiału dowodowego i w ocenie strony organ błędnie zinterpretował i ocenił zgromadzony w sprawie materiał, na skutek czego niezasadnie nie zastosował instytucji z art. 92c utd;2. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. wyrażające się w jego niezastosowaniu w sytuacji, w której, gdyby nawet przyjąć (z czym strona się nie zgadza), że nie wystąpiły przesłanki nakazujące umorzyć postępowanie, to i tak, w dalszej kolejności, należałoby stwierdzić, że naruszenie strony pozostawało znikome, zaś zasady logicznego rozumowania oraz prawidłowe rozumienie ratio legis powołanego przepisu nakazuje w takiej sytuacji zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary;3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. art. 92a ust. 1 utd i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd w zw. z art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. wyrażające się w całkowicie błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na tym, że organ nieprawidłowo przypisuje instytucji odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189f k.p.a. taki sam zakres zastosowania jak instytucji umorzenia postępowania z art. 92c utd, podczas gdy te dwa przepisy można stosować alternatywnie, zaś art. 92c utd w żadnym razie nie wyczerpuje zakresu art. 189f k.p.a., bowiem reguluje odmienną instytucję uregulowaną owszem w Dziale IV k.p.a., ale w art. 189e k.p.a.Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Bydgoszczy oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.V.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.VI.Skarga kasacyjna jest niezasadna.Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.VII.Za niezasadne należało uznać zarzuty nr 2 i 3 skargi kasacyjnej, których istota sprowadza się do twierdzenia spółki, po pierwsze o tym, że nawet gdyby przyjąć brak ziszczenia się przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 utd, to i tak należałoby stwierdzić znikomość naruszenia prawa, nakazującą odstąpienie od nałożenia kary, po drugie, o tym, że błędna jest wykładnia nieprawidłowo przypisująca instytucji odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189f k.p.a. taki sam zakres zastosowania jak instytucji umorzenia postępowania z art. 92c utd, podczas gdy te dwa przepisy można stosować alternatywnie, zaś art. 92c utd w żadnym razie nie wyczerpuje zakresu art. 189f k.p.a., bowiem ten reguluje odmienną instytucję, nieujętą w art. 92c ust. 1 utd. W istocie rzeczy, zdaniem strony przepisy ustawy o transporcie drogowym nie regulują kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zatem art. 189f ust. 1 jak najbardziej znajduje zastosowanie.W kontekście powyższego odnieść się należy do kwestii stosowania działu IVa k.p.a. w sprawach kar pieniężnych nakładanych w transporcie drogowym, do których art. 189f § 1 k.p.a. - jak wskazuje strona - stosuje się niezależnie od regulacji wynikającej z art. 92c ust. 1 utd.Trzonem twierdzeń skarżącego kasacyjnie jest przekonanie, że regulacja art. 92c ust. 1 utd jest w istocie odrębna od regulacji z art. 189f § 1 k.p.a., a zatem w zakresie w jakim nie odnosi się np. do kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, co strona wyraźnie rozdziela od umorzenia postępowania, winny znaleźć zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a., w szczególności zaś art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego stanowiska.Niewątpliwie zakres zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a. wyznacza przede wszystkim art. 189a § 1 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z § 2 wskazanego przepisu wynika natomiast, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej,- przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.Uregulowanie w przepisach odrębnych ww. zagadnień stanowi wystarczającą podstawę do wyłączenia przepisów Działu IVa k.p.a., stanowiących ogólną regulację odnoszącą się do administracyjnych kar pieniężnych. Kluczowe znaczenie ma przy tym to, że nie jest wymagane, aby owe przepisy odrębne, mające szczegółowe zastosowanie w sprawach danego rodzaju, regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w dziale IVa k.p.a. Zakres normowania w przepisach odrębnych nie musi więc pokrywać się z zakresem normowania w przepisach wskazanego działu IVa k.p.a. Jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w art. 189a § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a kpa, teza 7, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2023).Twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie, niezależnie od innych okoliczności, winien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest trafne. W sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym, regulującym kwestie wynikające m.in. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 92c ust. 1 utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć,2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ,3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.Skoro więc z powyższego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to przepis ten pozostaje odrębny w relacji do ogólnej regulacji działu IVa k.p.a. i inaczej normuje zagadnienie wskazane m.in. w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.Brak użycia w art. 92c ust. 1 utd zwrotu "odstąpienie od nałożenia kary", co zdaje się być istotnym argumentem strony skarżącej kasacyjnie przemawiającym za odmiennością relacji pomiędzy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, niczego w sprawie nie zmienia. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 utd jest to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności, na podmiot odpowiedzialny nie zostanie nałożona kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Nie będzie więc trafne twierdzenie, że czym innym jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie pouczenia, a czym innym umorzenie postępowania bądź jego niewszczynanie. W jednym i w drugim przypadku warunkiem zastosowania tych instytucji jest uprzednie ustalenie, że do czynu penalizowanego administracyjną karą pieniężną doszło, jednak nie ma potrzeby ukarania. Praktycznie różnica sprawdza się do odmiennego sposobu rozstrzygnięcia tej samej kwestii.Podzielić zatem należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że stosowanie art. 92c utd w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r. sygn. II GSK 717/21).Nawiązując zaś do powołanej w skardze kasacyjnej uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. sygn. III OPS 1/21 zwrócić trzeba uwagę, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy, a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie rzeczy tezy tego orzeczenia nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają odrębną regulację wyłączającą stosowanie działu IVa k.p.a. w omówionym zakresie.VIII.Niezasadny jest także zarzut nr 1, wskazujący na brak umorzenia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanki opisanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Strona uważa, że w ustalonych okolicznościach faktycznych w ogóle nie ponosi odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie.Zgodnie z powołanym przepisem, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (...), a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.Odpowiedzialność przewoźnika ma charakter administracyjny i nie jest oparta na zasadzie winy. Do jej zaktualizowania się wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie wystąpienia naruszenia przepisów o transporcie drogowym, za które dany podmiot ponosi odpowiedzialność.Słuszne, w kontekście tego rodzaju odpowiedzialności, jest więc twierdzenie, że art. 92c ust. 1 pkt 1 utd odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot, działający "na rynku przewozów", przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. W niniejszej sprawie przyjęcie przewozu nastąpiło w sposób co najmniej niedbały, bowiem kierowca strony, za którego działania i zaniechania ta ponosi odpowiedzialność, nie podjął żadnych czynności by zweryfikować czy dokumenty, które otrzymuje wraz z ładunkiem, są prawidłowe i dotyczą przedsiębiorcy, który wykonuje przewozy. Chodzi bowiem o brak jakiejkolwiek weryfikacji karty przekazania odpadów z systemu BDO, w której winny zostać wskazane dane przewoźnika, który rzeczywiście wykonuje przewóz odpadów. I nie jest to tylko i wyłącznie drobna pomyłka, gdyż kwestie prawidłowego transportowania odpadów są koniecznym środkiem w walce z nadużyciami do jakich dochodzi w tego rodzaju działalności.Dotychczasowe orzecznictwo w kwestii rozumienia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd jednolicie przyjmuje, że powołana regulacja dotyczy wyłącznie sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych oraz nadzwyczajnych. Jedynie więc okoliczności i zdarzenia o takim charakterze są tymi, których podmiot działający na rynku transportowym nie mógł przewidzieć i nie miał na nie wpływu. Wyłączenie odpowiedzialności i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest możliwe w przypadku powołania się przez dany podmiot na zaistnienie zdarzeń i okoliczności o charakterze wyjątkowym oraz nadzwyczajnym, ustalenia przez organ, że wystąpiły one w sprawie, a także wykazania ich wpływu na wykonywanie transportu drogowego. Przesłanki uwalniające od odpowiedzialności odnoszą się do wyjątkowych sytuacji, których profesjonalny podmiot przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć.W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie mieszczą się takie sytuacje, które są wynikiem braku należytej dbałości, co do prawidłowości dokumentacji prawnej, warunkującej legalność przewozu.Ponieważ warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia, to wyłączenie odpowiedzialności, w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania (braku sprawdzenia poprawności dokumentów), prowadziłoby do unikania sankcji przez ten podmiot w istocie z powodu oczywistych błędów.Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, aby zostały spełnione przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Jeszcze raz przypomnienia wymaga, że odpowiedzialność w niniejszej sprawie ma charakter obiektywny, co do zasady niezależny od przesłanki winy.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).