Wyrok - II OSK 2513/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 314/23 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...]Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 314/23 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...]
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 314/23, oddalił skargę X sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lutego 2023 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.Jak podniesiono w uzasadnieniu tego wyroku, w skardze na powyższą uchwałę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] domagała się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działek nr [...] i [...] (obszar ewidencyjny [...] [...]). Zarzuciła jej naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 12 i 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 i art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Przyznał, że działka nr [...] w części południowej oraz cała działka nr [...] znajdują się poza granicami terenu górniczego oraz udokumentowanego złoża. Nie pamiętał, czy w projekcie zagospodarowania złoża, który jest częścią dokumentacji koncesyjnej spółki, dotyczącej wydobycia kopalin ze złoża "[...]" i "[...]", przewidziany jest sposób i miejsce składowania nadkładu na działkach nr [...] i nr [...]. Przyznał, że odnośnie obu tych złóż granice obszaru górniczego pokrywają się z granicami terenu górniczego. Twierdził, że z własności nieruchomości, nawet położonych poza granicami terenu górniczego, wynika możliwość składowania przez spółkę nadkładu pochodzącego z terenu złoża.Uzasadniając oddalenie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia były w niniejszej sprawie tylko te zapisy Studium, w których część nieruchomości skarżącej Spółki, tj. południowa część działki nr [...] i cała działka nr [...] zostały przeznaczone na tereny dolesiań oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zagrodowej z dopuszczeniem usług, podczas gdy skarżąca spółka oczekiwała, że zostaną przeznaczone pod zwałowanie nadkładu (PEz) jako elementu robót górniczych podejmowanych w granicach określonych przez przyznane skarżącej spółce koncesje oraz w realizacji przysługującego tej spółce prawa własności tej nieruchomości. Skarżąca Spółka zarzucała również, że w konsekwencji braku pożądanego przez nią przeznaczenia jej działek w zaskarżonym Studium, działki te nie zostaną objęte zamierzeniem sporządzenia dla nich miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie zostanie wskazane, że zostaną one poddane rekultywacji.Odnosząc się do takiej argumentacji Sąd zauważył, że naruszenie interesu prawnego skarżącej istotnie dysponującej koncesjami na prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złoża wapieni jurajskich "[...]" i ze złoża piasków "[...]" – wynikało z treści przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2023.633 t.j. ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy bowiem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Według natomiast art. 1 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy, określa ona zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności między innymi w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Wydobywanie kopalin ze złóż wymaga między innymi wykonywania, utrzymywania, zabezpieczania lub likwidowania wyrobisk górniczych oraz zwałowania nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą Pr. geolog. i górn. (roboty górnicze – art. 6 ust. 1 pkt 12). Zwałowanie nadkładu to z kolei zespół czynności prowadzonych w odkrywkowych zakładach górniczych, nierozerwalnie związanych technicznie i organizacyjnie z przemieszczeniem i składowaniem mas ziemnych i skalnych usuwanych znad złoża, w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej (art. 6 ust. 1 pkt 20 Pr. geolog. i górn.). Z zestawienia przepisów art. 10 ust. 1 i 2 tej samej ustawy wynika, że złoża takich kopalin, jakie zostały udokumentowane w niedalekiej odległości od działek skarżącej spółki nr [...] i [...], tj. złoża wapieni jurajskich i piasków, objęte są prawem własności gruntowej. Z kolei zgodnie z art. 140 i 143 k.c. zdania pierwsze, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z takich zapisów wynika, zdaniem Sądu, że ograniczenie właścicielowi gruntu możliwości realizowania wybranego przez niego sposobu wykorzystywania własnej nieruchomości, poprzez inne zaplanowanie możliwego sposobu jej wykorzystywania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, niż oczekiwane przez właściciela, z racji wiążącego charakteru uchwalonego studium dla organów gminy uchwalających następnie dla tego samego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). – narusza interes prawny właściciela w znaczeniu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.Takie stwierdzenie nie jest jednak zdaniem Sądu wystarczające do uwzględnienia skargi. Mimo bowiem naruszenia interesu prawnego skarżących, uchwała w sprawie studium może być zgodna z prawem. Taka sytuacja miała natomiast, w ocenie Sądu, miejsce w niniejszej sprawie.Dokonując oceny legalności Studium zaskarżonego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził jakichkolwiek naruszeń właściwości organów, które podjęły tę uchwałę, ani też istotnych naruszeń trybu jego sporządzenia. Wskazuje na to jego zdaniem analiza obszernej, oryginalnej dokumentacji planistycznej przedstawionej na żądanie Sądu. Istotne jest też, że żadne zarzuty dotyczące istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego Studium, czy też właściwości organów w tym zakresie, nie zostały w sprawie przedstawione.Sąd nie stwierdził też w sprawie istotnego naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego Studium. W tym zakresie stwierdził, że objęte skargą działki nr [...] i [...] nie znajdują się ani na obszarze górniczym złoża wapieni jurajskich "[...]", czy złóż piasku "[...]", ani na terenie górniczym wyznaczonym w posiadanych przez skarżącego koncesjach na wydobycie tych kopalin ze złóż, ani też nawet na obszarze udokumentowanego złoża tych, czy też jakichkolwiek kopalin. Okoliczności te wynikają zarówno z dokumentacji planistycznej zgromadzonej w toku postępowania (negatywna, a następnie pozytywna opinia Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z 23 marca 2022 r., znak [...] i z 11 sierpnia 2022 r., znak [...] dołączone do tomu I akt administracyjnych organu), jak i z przyznania pełnomocnika skarżącej spółki dokonanego na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. W konsekwencji nie miały w sprawie zastosowania odnośnie zaskarżonej części nieruchomości spółki X, wymogi wynikające z art. 95 ust. 1 i 2 Prawa geolog. i górn. dotyczące obowiązkowego wprowadzania do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony. Również analogiczne regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące uwzględniania w studium uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin, występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 u.p.z.p.), czy też określania w studium obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) – nie mogły być w ocenie Sądu podstawą do domagania się ujawnienia w zaskarżonym studium jakichkolwiek zapisów związanych z postulowanym przez skarżącą spółkę wykorzystaniem południowej części działki nr [...] i całej działki nr [...] dla zwałowania nadkładu jako części robót górniczych prowadzonych przez tę spółkę na podstawie koncesji na zupełnie innych działkach. Wszystkie przywołane regulacje prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą terenów górniczych i (lub) udokumentowanych złóż kopalin. Zważywszy na ustawową definicję terenów górniczych zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 15 Prawa geol. i górn. (przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego), nie może być, zdaniem Sądu wątpliwości, że zwałowanie nadkładu, jako zespół czynności prowadzonych w odkrywkowych zakładach górniczych, nierozerwalnie związanych technicznie i organizacyjnie z przemieszczeniem i składowaniem mas ziemnych i skalnych usuwanych znad złoża, w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej (art. 6 ust. 1 pkt 20 Prawa geolog. i górn.), stanowi jedną z postaci szkodliwego wpływu robót górniczych zakładu górniczego, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 15 Prawa geolog. i górn. Działka więc, na której taki nadkład ma być zwałowany musi mieścić się w granicach terenu górniczego. Skoro więc w niniejszej sprawie objęte skargą południowa część działki nr [...] i cała działka nr [...], niespornie nie mieszczą się w granicach terenu górniczego określonego w posiadanych przez skarżącą Spółkę koncesjach, to nie może być mowy o istnieniu jakiegokolwiek ustawowego obowiązku uwzględniania pożądanego przez Spółkę wykorzystania jej nieruchomości pod zwałowanie nadkładu w zaskarżonym Studium. Obowiązek taki nie wynika bowiem z jakichkolwiek obowiązujących przepisów prawa.W uzupełnieniu powyższej argumentacji Sąd zauważył, że zgodnie z zapisami Prawa geologicznego i górniczego oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. 2012.511), działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 Prawa geolog. i górn.). Koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża, [...] wyznacza również granice obszaru i terenu górniczego (art. 32 ust. 1). Podstawą wyznaczenia granic obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i odpowiednio projekt zagospodarowania złoża (art. 32 ust. 2). Część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu (§ 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ws. zagospodarowania złóż). Z zapisów takich wynika więc, że w ramach udzielonej koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż w odkrywkowych zakładach górniczych, tj. takich, jakiego eksploatacja ma według skarżącego uzasadniać zarzucane w skardze wadliwości zaskarżonego Studium, konieczne jest zaplanowanie i uzyskanie akceptacji organu koncesyjnego dla określenia sposobu i miejsca składowania nadkładu. Skoro uzyskane przez skarżącą Spółkę koncesje na wydobycie kopalin ze złóż [...] i "[...]" nie przewidują zwałowania nadkładu na objętych zaskarżeniem częściach działek nr [...] i [...], to oznacza to, że sposób i miejsce składowania nadkładu, który będzie powstawać w czasie wydobycia kopalin z obu tych złóż, zostało rozwiązane w inny sposób i w granicach wyznaczonego obszaru górniczego związanego z koncesjonowaną eksploatacją tych złóż. To z kolei oznacza, że organy koncesyjne nie przewidywały potrzeby przeznaczania przedmiotowych działek skarżącej spółki pod takie przeznaczenie, jakie postulowała ta spółka w niniejszym postępowaniu.Do rozważenia pozostają w tej sytuacji zdaniem Sądu zarzuty skargi sprowadzające się do twierdzenia, że skoro działki nr [...] i [...] stanowią własność skarżącej spółki, to w granicach wyznaczonych przez przepisy art. 140 i 143 k.c. może ona przeznaczyć je na co zechce, w tym na zwałowanie nadkładu pochodzącego z sąsiedniego zakładu górniczego tej spółki funkcjonującego na podstawie aktualnych koncesji wydanych przez właściwe organy. Zdaniem Sądu, odnośnie motywów, jakimi kierował się organ określając w zaskarżonym Studium przeznaczenie południowej części działki nr [...] i większości działki nr [...] pod dolesianie, a niewielkiej części tej drugiej działki pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i/lub zagrodowe z dopuszczeniem usług, na akceptację zasługuje konstatacja, że według dotychczasowego przeznaczenia określonego w ewidencji gruntów i budynków, działka nr [...] jest działką leśną o oznaczeniu użytku "Ls" – las, a działka nr [...] działką rolno-leśną o oznaczeniu użytku: "Ls" – las o pow. 0,05 ha, "RIVb" o pow. 0,25 ha i "RVI" o pow. 1,77 ha. W związku z tym północna część działki nr [...] objęta koncesją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 20 grudnia 2013 r. przed rozpoczęciem eksploatacji musi być wyłączona z produkcji leśnej, co może być dokonane w toku procedury planistycznej podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyważając przy ustalaniu przeznaczenia przedmiotowego terenu i sposobu jego zagospodarowania interes publiczny i interes prywatny, organ gminy dążył do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania oraz umożliwienia takich zmian, które uwzględniają analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Jak wynika przy tym z odpowiedzi Burmistrza [...] na uwagi wniesione na podstawie art. 11 pkt 8 u.p.z.p. do wyłożonego Studium, "działka nr ewid. [...] oraz ponad połowa powierzchni działki nr [...] znajduje się poza granicami udokumentowanych złóż kopalin oraz wyznaczonymi terenami i obszarami górniczymi. Dlatego nie jest zasadne powiększenie terenu pod działalność związaną z wydobyciem kopalin w tym obszarze. Tym bardziej, że jest to funkcja uciążliwa zarówno dla środowiska, jak i mieszkańców pobliskich terenów. Warto podkreślić, że w południowej części działki nr [...] znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną, w związku z tym konieczne jest zachowanie pasa zieleni o charakterze izolacyjnym stanowiącej ochronny bufor od terenów eksploatacji surowców".Podzielając taką motywację Sąd zauważył, że forsowaną w skardze tezę o pozbawieniu przez zaskarżone zapisy Studium przedmiotowych działek skarżącej spółki znaczenia gospodarczego dla koncesjonowanej działalności tej spółki opiera się wyłącznie na niemającym oparcia w obowiązujących przepisach założeniu, że działki te mają być wykorzystywane wyłącznie jako zwałowisko nadkładu dla potrzeb działalności zakładu górniczego prowadzonego na innych działkach. Takie przeznaczenie wymagało by jednak objęcia zaskarżonych części tych działek terenem górniczym, czego skarżąca spółka zaniedbała w postępowaniach zakończonych wydaniem posiadanych przez nią koncesji na prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopalin – wapieni jurajskich i piasku - z udokumentowanych złóż znajdujących się poza granicami południowej części działki nr [...] i całej działki nr [...]. Skoro to dotychczas nie nastąpiło, to niezmieniona przez zapisy Studium możliwość dalszego wykorzystywania przedmiotowych części działek skarżącej spółki w dotychczasowy sposób, nie może być uznane za nadmierne ograniczenie jej prawa własności. Tym bardziej za takie ograniczenie nie może być uznane przeznaczenie południowej części działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i/lub zagrodowe z dopuszczeniem usług. Takie przeznaczenie bowiem w istocie znacznie zwiększa ekonomiczne możliwości wykorzystania potencjału tej części działki nr [...] zwiększając, a nie zmniejszając, ani tym bardziej nie pozbawiając jej - znaczenia gospodarczego. Sąd zauważył, że leśne części działek nr [...] i [...] znajdują się w kompleksie gruntów o takim właśnie przeznaczeniu, stanowiącym swoisty bufor i ochronę położonych za tym kompleksem, w szczególności w kierunku wschodnim, terenów zabudowanych bądź przeznaczonych pod zabudowę.Odnosząc się do wspomnianego w uzasadnieniu skargi argumentu dotyczącego funkcjonowania w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do innego terenu górniczego i podmiotu rozwiązania postulowanego w niniejszej sprawie, Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi były jedynie zapisy zaskarżonego Studium odnoszące się do działek nr [...] i [...] w powiązaniu ze złożami "[...]" i "[...]" eksploatowanymi przez skarżącą spółkę. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu nie mogła więc być ocena zapisów zaskarżonego Studium dotyczących innego złoża i innych podmiotów.Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że choć zaskarżone zapisy Studium naruszają interes prawny skarżącej Spółki, to jednak czynią to w sposób legalny, mający oparcie zarówno w przepisach prawa jak i w logicznej, spójnej i racjonalnej argumentacji, której część znalazła się w samym Studium bądź w jego uzasadnieniu, a część została przedstawiona w toku niniejszego postępowania, do czego upoważnia podzielana przez Sąd rozpoznający sprawę argumentacja zawarta w wyroku NSA z 13 października 2020 r., II OSK 1615/19. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę.Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:1. art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 12 i pkt 15, a także pkt 20, jak również art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: p.g.g.), w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej uchwały, przez błędną wykładnię tych przepisów, która polegała na przyjęciu, że zwałowanie nadkładu stanowi jedną z postaci szkodliwego wpływu robót górniczych zakładu górniczego, a działka, na której ma być zwałowany nadkład, musi mieścić się w granicach terenu górniczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że:a) definicja legalna terenu górniczego nie odwołuje się do zwałowania nadkładu,b) definicja legalna zwałowania nadkładu jedynie wskazuje na przemieszczenie i składowanie mas ziemnych i skalnych usuwanych znad złoża, w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej bez ustawowego określenia, że ma ono szkodliwy wpływ, a ponadtoc) nie jest możliwe poszerzenie terenu (obszaru) górniczego bez zawarcia stosownych zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (gdy na danym terenie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), zatemd) ujęcie działki przeznaczonej na zwałowanie nadkładu wymaga uprzedniego zawarcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisów dopuszczających takie przeznaczenie nieruchomości;2. art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 12 i pkt 15, a także pkt 20 oraz art. 7 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 p.g.g. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 u.p.z.p., w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej uchwały, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które polegało na uznaniu, że skoro część działki nr [...] i cała działka nr [...] nie mieszczą się w granicach terenu górniczego (i obszaru górniczego) określonego w posiadanych przez Spółkę koncesjach, to nie może być mowy o istnieniu jakiegokolwiek ustawowego obowiązku uwzględniania pożądanego przez Spółkę wykorzystania jej nieruchomości pod zwałowanie nadkładu w zaskarżonej uchwale, podczas gdy wskazane przepisy:a) nie wprowadzają warunku uwzględnienia działek przeznaczonych pod zwałowanie nadkładu w granicach terenu górniczego,b) wprowadzają zakaz podejmowania i wykonywania działalności objętej p.g.g. w sytuacji braku odpowiednich zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,c) określają obowiązek dotyczący uwzględnienia występowania złóż kopalin i terenów górniczych,d) przez co ich prawidłowe zastosowanie powinno polegać na dopuszczeniu w zaskarżonej uchwale możliwości przeznaczenia spornych działek pod zwałowanie nadkładu;3. art. 140 i art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) w związku z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 p.g.g., w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej uchwały, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które polega na akceptacji przez Sąd pierwszej instancji ustalonego przez stronę przeciwną w zaskarżonej uchwale przeznaczenia południowej części działki nr [...] i większości działki nr [...] pod dolesianie, a niewielkiej części tej drugiej działki pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i/lub zagrodowe z dopuszczeniem usług z uzasadnieniem, że konieczne jest zachowanie pasa zieleni o charakterze izolacyjnym stanowiącej ochronny bufor od terenów eksploatacji surowców, a przeznaczenie południowej części działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i/lub zagrodowe z dopuszczeniem usług w istocie znacznie zwiększa ekonomiczne możliwości wykorzystania potencjału tej części działki, zwiększając, a nie zmniejszając, ani tym bardziej nie pozbawiając jej - znaczenia gospodarczego, podczas gdy:a) Spółka prowadzi koncesjonowaną działalność gospodarczą, która w przeważającym zakresie polega na wydobywania kamieni ozdobnych oraz kamienia dla potrzeb budownictwa, skład wapiennych, gipsu, kredy i łupków,b) w pozostałej części działalność gospodarcza Spółki związana jest również przede wszystkim z kopalinami,c) natomiast działalność Spółki nie ma charakteru deweloperskiego, związanego z budową budynków jednorodzinnych, czy też gospodarką leśną,d) przez co stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Spółki w sposób naruszający jego istotę oraz pozbawia te działki znaczenia gospodarczego dla Spółki.Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] (obszar ewidencyjny [...] [...]) albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznana skarga kasacyjna okazała się niezasadna.Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów na wstępie zaznaczyć należy, iż przedmiotem dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lutego 2023 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej jej interes prawny a to w odniesieniu do części działki nr [...] oraz działki nr [...], obszar [...] [...], na których uniemożliwiono skarżącej prowadzenie działalności polegającej na zwałowaniu nadkładu jako elementu robót górniczych, związanych z wykonywaniem przez skarżącą koncesji dotyczącej wydobycia kopalin ze złoża "[...]" i "[...].Mając tak zakreślony przedmiot niniejszego postępowania zwrócenia uwagi wymaga, że w kwestionowanym skargą kasacyjną Studium, sporną część działki nr [...] oznaczono symbolem "ZLn" – tereny dolesień, a działkę nr [...] symbolami "ZLn" – tereny dolesień i "MN/MR" – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zagrodowej z dopuszczeniem usług. Ustanowione w Studium kierunki zagospodarowania ww. nieruchomości wykluczają zatem możliwość ich przeznaczenia przez skarżącą Spółkę na obszar zwałowania nadkładu, co słusznie Sąd pierwszej instancji uznał za naruszające jej interes prawny w znaczeniu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sporną kwestią pozostaje natomiast ustalenie, czy powyższe naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki nastąpiło z naruszeniem prawa, a dokładniej – co wynika z charakteru podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sporze tym rację należy przyznać organowi. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, choć jej interes prawny jak wskazano powyżej niewątpliwie został naruszony takimi ustaleniami Studium, to jednak nastąpiło to w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności organom gminy nie można zarzucić zasadnie przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności Spółki.Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zatem regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.Pozbawienie właściciela w oparciu o przysługujące gminie władztwo planistyczne części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. Zatem gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ stanowiący Gminy [...] władztwa planistycznego przez nieuprawione ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności do nieruchomości o nr ewid. [...] (w części przeznaczonej pod tereny dolesień) oraz [...] znajdujących się na terenie obowiązywania przedmiotowej uchwały poprzez uniemożliwienie wykorzystania tych terenów na zwałowanie nadkładu, w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały nie doszło do takiej zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych terenów, która uzasadniałaby twierdzenie, że doszło do pogorszenia sytuacji Spółki. Objęte skargą działki stanowiły bowiem działkę leśną (nr [...]) i rolno-leśną (nr [...]) co również – tak jak po podjęciu zaskarżonej uchwały - wykluczało wykorzystywanie ich pod zwałowanie nadkładu.Nie można także zgodzić się z wynikającym z istoty zarzutów skargi kasacyjnej twierdzeniem, że uchwalając przedmiotowe Studium Gmina naruszyła prawem chronione uprawnienia skarżącej Spółki wynikające z decyzji koncesyjnej.Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Zwałowanie nadkładu rozumiane stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 20 jako zespół czynności prowadzonych w odkrywkowych zakładach górniczych, nierozerwalnie związanych technicznie i organizacyjnie z przemieszczeniem i składowaniem mas ziemnych i skalnych usuwanych znad złoża, w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej, stanowi natomiast robotę górniczą niezbędną do wykonywania koncesji w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy (zob. art. 6 ust. 1 pkt 12 Prawa geologicznego i górniczego) a zatem winno być prowadzone na obszarze górniczym. Natomiast granice obszaru górniczego jak i terenu górniczego wyznacza, zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża. W świetle przywołanych powyżej przepisów uznać zatem należy, że działki skarżącej, na której przedmiotowy nadkład ma być zwałowany, mieszczą się w granicach obszaru górniczego, który uwzględniony jest w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża. Objęte skargą działki nie zostały natomiast objęte wydaną na rzecz skarżącej koncesją na wydobywanie kopalin ze złóż wapieni jurajskich "[...]" i piasku "[...]". Nie zostały zatem zaliczone zarówno do obszaru jak i terenu górniczego, których granice koncesja ta – stosownie do treści art. 32 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego - powinna wyznaczać. Organ koncesyjny nie uznał zatem za konieczne dla prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności koncesyjnej objęcia postanowieniami wydanej na rzecz skarżącej koncesji spornych nieruchomości. Powyższe potwierdza pozytywna opinia Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z 11 lipca 2022 r. stwierdzająca, iż zakres przyjętych w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] rozwiązań – w tym dotyczących spornych nieruchomości - jest zgodny ze sposobem zagospodarowania m.in. terenów górniczych "[...]" i "[...]", a zatem terenu zazwyczaj większego niż sam obszar górniczy, bowiem obejmującego także przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 ust. 1 pkt 15 ww. ustawy).Jednocześnie stwierdzić należało, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały organ stanowiący Gminy nie naruszył wynikającego z art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 u.p.z.p. obowiązku uwzględnienia uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z zestawienia przywołanej powyżej, wydanej na etapie kształtowania się treści spornej uchwały pozytywnej opinii Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z 11 lipca 2022r. z ustaleniami poprzedniej, negatywnej opinii tego organu z dnia 21 marca 2022 r., w której zarzucono organowi stanowiącemu Gminy [...] nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z przewidzianej koncesją powierzchniowej eksploatacji kopaliny ze złoża w obszarze górniczym "[...]" – wynika, że przy podejmowaniu Studium uwzględniono uwarunkowania – w tym związane z wyznaczonymi terenami górniczymi - wynikające z występowania na terenie objętym jego postanowieniami udokumentowanych złóż kopalin.Z tych wszystkich względów nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 12, 15 i 20 i art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze a także art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 12, pkt 15 i pkt 20 oraz art. 7 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 u.p.z.p.W kontekście zarzutu naruszenia art. 140 i art. 143 ustawy Kodeks cywilny w związku z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego – ponadto to, co już zostało powiedziane – zwrócenia uwagi wymaga, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w zaskarżonym planie przeznaczenie spornych nieruchomości miało racjonalne uzasadnienie, nie było dowolne i nie mogło być kwalifikowane jako naruszenie prawa własności - nastąpiły bowiem z uwzględnieniem interesu publicznego. Z wyjaśnień organu wynika, że poprzez przeznaczenie spornej części działki nr [...] pod zalesienie oraz działki [...] pod zalesienie oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub zagrodową z dopuszczeniem usług, dążył do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz umożliwienia zmian w zagospodarowaniu terenu z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Wskazał, że kierunek przeznaczenia terenu w Studium uwzględnia istniejące uwarunkowania, do których niewątpliwie należy dotychczasowe przeznaczenie spornych nieruchomości a także ich położenie - z jednej strony przyleganie do obszaru górniczego z drugiej zaś m.in. do terenów zabudowy mieszkaniowej/zagrodowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że za naruszenie prawa własności nie można uznać ustalenia funkcji danego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela. W realiach tej sprawy należało zatem przyjąć, że przy podejmowaniu kwestionowanej przez skarżącą uchwały przysługujące Gminie [...] władztwo planistyczne nie zostało przekroczone.Nie znajdując tym samym usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.., orzekł, jak w sentencji wyroku.