Wyrok - II GSK 2274/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 156/22 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu DroOddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 156/22 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Dro
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Podstawa prawna
art. 9
kpa
art. 107
kpa
art. 171
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
art. 177
ppsa
art. 134
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 156/22 oddalił skargę B. R. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. (dalej: Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 24 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia na Stronę kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł (choć suma kar za wszystkie naruszenia wyniosła 66.950,00 zł) za stwierdzone podczas kontroli jej przedsiębiorstwa naruszenia: nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy; niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis; skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: - o czas do 1 godziny; - o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; - za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin; wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd.Sąd I instancji oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.):1) na podstawie art. 171 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia wskazanych podstaw, co skutkowało odmową uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek mylnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że:a) organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego polegających na przyjęciu, że kontrola przeprowadzona została w sposób prawidłowy oraz uznaniu za wiarygodny i w pełni wartościowy dowód w postaci protokołu kontroli z [...]02.2021r. stwierdzającego uchybienia (naruszenia prawa), podczas gdy:- kontrolę przeprowadzono na podstawie wadliwego upoważnienia, ewentualnie kontrolę przeprowadzono z przekroczeniem zakresu upoważniania, ponieważ upoważnienie nie zawierało określenia czasu kontroli zgodnie z art. 49 ust. 7 pkt 7 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, ewentualnie przekroczono w sposób rażący czas kontroli, co powinno skutkować dyskwalifikują protokół kontroli jako dowód w sprawie administracyjnej;- błędnie oceniono, że zawiadomienie o kontroli z [...]10.2019r. zawierające prośbę o przygotowanie bliżej nieokreślonych dokumentów stanowiło wezwanie organu do złożenia danych z kary kierowcy pana R. B. za 23 dni okresu objętego kontrolą oraz z tachografów cyfrowych znajdujących się w pojazdach, którymi kierowcy przedsiębiorcy (R. B., J. B., A. B.), podczas gdy Skarżąca nie była wzywana do ich złożenia;b) brak zebrania i pełnego rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono kwestii braku wezwania do okazania plików cyfrowych w toku kontroli, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego przyjmując błędnie, że doszło do naruszeń wskazanych w protokole kontroli w tym zakresie;c) brak zebrania pełnego materiału dowodowego potrzebnego do wydania orzeczenia bazującego na ustaleniach faktycznych i dowodach zebranych zgodnie prawem, w szczególności brak wezwania Skarżącej do złożenia dowodów np. plików cyfrowych z urządzeń rejestrujących pojazdów, które nie miały w terminie wykonanego przeglądu;d) brak oceny, czy organy obu instancji w sposób właściwy oceniły materiał dowodowy w zakresie przesłanek egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b oraz art. 92c u.t.d., a poprzestanie na analizie treści przepisów oraz orzecznictwa sądowego oraz nieocenienie jaki wpływ na decyzję organu powinna mieć okoliczność przebiegu postępowania kontrolnego, tj. brak wezwania do przesłania plików cyfrowych, a tym samym dania szansy przedsiębiorcy do uzupełnienia tych danych innymi dowodami, jak również pominiecie złożonych dowodów przy piśmie z [...]03.2021r. w postaci m.in. szkoleń kierowców oraz obowiązujący regulaminów uzasadniając przesłanki braku winy przedsiębiorcy;ewentualnie zarzuciła naruszenie:2) na podstawie art. 171 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez WSA za organem, że czas trwania kontroli nie został przekroczony i dotyczył tylko dni kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, a nie dni od chwili rozpoczęcia kontroli do zakończenia kontroli trwającej łącznie 465 dni kalendarzowych, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem protokołu kontroli wydanego po terminie jako wiarygodnego dowodu w postępowaniu administracyjnym i nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, po pierwsze nie może przekraczać w odniesieniu do mikro przedsiębiorców 12 dni roboczych, a po drugie obejmuje czas trwania kontroli bez względu na miejsce jej wykonywania, a zatem obejmuje kontrolę przeprowadzaną w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej, w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej oraz w siedzibie organu kontroli;b) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 7 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez akceptację przez WSA jego błędnej wykładni, podczas gdy upoważnienie do kontroli zwierało wady braku określenia czasu kontroli, co na podstawie art. 49 ust. 7 ust. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców dyskwalifikuje protokół kontroli jako dowód w sprawie administracyjnej, gdyż upoważnienie to nie mogło stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli, zaś zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Przepis art. 49 ust. 7 pkt 7 ustawy - Prawo przedsiębiorców należy interpretować w ten sposób, że wskazanie w upoważnieniu do kontroli daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli oznacza wskazanie konkretnej daty, czyli dnia, miesiąca oraz roku, co nie zostało uczynione, gdyż wskazano jedynie ustawowe ramy czasu wszystkich kontroli u pracodawcy;c) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez WSA za organem, że zawiadomienie o wszczęciu kontroli stanowi jednocześnie wezwanie do okazania organowi dokumentów wskazanych w zawiadomieniu, podczas gdy zawiadomienie to pełni inną funkcję tj. informacyjną co do ogólnego zakresu przedmiotowego kontroli i nie stanowi wezwania/żądania organu złożenia konkretnych dokumentów/danych;d) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym w zw. z naruszeniami z Ip. 6.3.16, Ip. 5.7, Ip. 9.1 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez akceptację przez WSA ich zastosowanie przez organ i nałożenia kary grzywny, w sytuacji gdy do naruszenia przepisów nie doszło;e) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez akceptację przez WSA ich niezastosowania przez organ, w sytuacji gdy Skarżąca wykazała wystąpienie przesłanek, o których mowa w tym przepisie;f) 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez akceptację przez WSA ich niezastosowania przez organ, w sytuacji gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć oraz pomimo że prowadzący kontrolę nie zwracał się do Skarżącej o przedstawienie stosownych plików cyfrowych, wywołując przeświadczenie, że wszystkie dokumenty i pliki cyfrowe zostały mu przedłożone, a tym samym spełnione zostały wszelkie obowiązki ustawowe.W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie;Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej przedstawiła w jej uzasadnieniu.Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zażądał przeprowadzenia rozprawy oraz o zasądzenie od Strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Skarżąca kasacyjnie w piśmie z 16 marca 2026 r. przedstawiła dodatkową argumentację: w zakresie zarzutu z pkt 1.lit.a) – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a. (pkt I. pisma) i zarzutu z pkt 2.lit.a) – naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców (pkt II. pisma) oraz w pkt III.- dodatkową argumentację mającą potwierdzać niezasadność przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny kar pieniężnych, nałożonych przez organy.Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna Strony nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do pisma Strony z 16 marca 2026 r., zatytułowanego: "Uzupełnienie argumentacji zarzutów skargi kasacyjnej", zgłoszonego po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a., wymaga wyjaśnienia, że na mocy art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie mogą zaś zgłaszać nowych zarzutów. Po analizie treści tego pisma, należy przyjąć, że tezy postawione przez Skarżącą w pkt I. i II. rzeczywiście można uznać jako uzupełnienie argumentacji zarzutów skargi kasacyjnej postawionych w jej pkt 1) i pkt 2) lit. a). Natomiast w pkt III. tego pisma został zgłoszony nowy zarzut, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazywano na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji RP. Oznaczało to zgłoszenie nowego zarzutu wbrew wymogowi z art. 177 § 1 p.p.s.a., że skargę kasacyjną wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6116/21) i po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów,Również, z uzupełnionym uzasadnieniem ww. zarzutów, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego.Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości wyroku Sądu I instancji uznającego nałożenie na Skarżącą kary za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019r., poz. 2140; dalej: u.t.d.) z Ip. 6.3.8, lp. 6.3.16, lp. 5.7. oraz lp. 9.1. zał. nr 3 do tego aktu, za zgodne z prawem, mimo braku zgromadzenia pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, a przede wszystkim oparcia ustaleń na wynikach protokołu kontroli - przeprowadzonej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292; dalej: P.p.), a także wykazania zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i art. 92c u.t.d., które zwalniałyby Skarżącą od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.Zarzuty podnoszące niezasadną akceptację błędnych ustaleń faktycznych Strona oparła na argumentach podważających przede wszystkim prawidłowość przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa Strony), a w rezultacie przyjęcia przez organy i WSA za prawidłowo sporządzony protokołu kontroli, stanowiącego zasadniczy dowód ustaleń faktycznych.Skarżąca zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzenia kontroli zgłosiła w ramach obu, określonych w art. 174 p.p.s.a. (zarzuty z pkt 1) i pkt 2) lit. a)-c) petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty postawione w pkt 2) lit. a) – c) jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, zostały sformułowane nietrafnie, albowiem zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców dotyczące prowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie należy zaliczyć do przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1677/22; opublikowany podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego zarzuty te powinny zostać zgłoszone w ramach podstawy opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tymże przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Jednakże skarga kasacyjna oparta na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Zatem chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa – przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2103/12; 20 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1933/12).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie zawarto argumentacji, która stanowiłaby podstawę do przyjęcia, że Skarżąca wykazała, czy i jaki istniał związek przyczynowy wystąpił między naruszeniem wskazanych przepisów postępowania (wpływu powołanych przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców na naruszenie przepisów k.p.a.) a wynikiem sprawy.Mimo wspomnianego uchybienia w konstrukcji przywoływanych zarzutów, Sąd dokona ich oceny, przy czym, skoro naruszenie przepisów Prawa przedsiębiorców wskazanych w pkt 1), zostało także przywołane w pkt 2) lit. b) skargi kasacyjnej i pozostaje w związku z pozostałymi naruszeniami podniesionymi w pkt 2) lit. a) i c), to zaistniały podstawy do łącznej oceny wymienionych zarzutów.Należy wyjaśnić, że kwestia kontroli przedsiębiorcy jest szczątkowo uregulowana w ustawie o transporcie drogowym i dlatego w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy przepis art. 89c cyt. ustawy odsyła do rozdziału 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców. W ustawie o transporcie drogowy do omawianej kontroli odnosi się art. 85 dotyczący wszczynania i prowadzenia czynności kontrolnych, dokumentów uprawniających do przeprowadzenia kontroli.W niniejszej sprawie kontrolę poprzedziło zawiadomienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2019 r. o zamiarze jej wszczęcia (k. 20-21 akt adm.). Wbrew twierdzeniom Skarżącej, w zawiadomieniu tym określono zakres kontroli – przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w ustawie o transporcie drogowym, a w szczególności określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d. (w przepisie tym wymieniono akty, z których wynikają wspomniane warunki i obowiązki), jak i okres działalności Strony objęty kontrolą ([...]11.2018 r. do [...]11.2019 r.). W zawiadomieniu tym także wyszczególniono jednoznacznie dokumenty, jakich przygotowania na dzień rozpoczęcia kontroli zażądano. Zawiadomienie to zostało odebrane przez Stronę [....] października 2019 r.Dlatego nie można podzielić wątpliwości Strony - jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu – co do treści ww. zawiadomienia i jej jednoznaczności. W przypadku wątpliwości Strona mogła skomunikować się z organem w celu wyjaśnienia wątpliwości co do dokumentów, które miała przygotować do kontroli, która miała się rozpocząć i rozpoczęła [...] listopada 2019 r. Trzeba zauważyć, że w myśl art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli. Ustawodawca przewidział w tym przepisie m.in. możliwość żądania przez kontrolującego okazania przez przedsiębiorcę dokumentów i innych nośników informacji, niezbędnych w procesie kontroli. Oznacza to, że co do zasady żądane dane, z uwagi na charakter trwającej kontroli (u przedsiębiorcy) i zasadę bezpośredniości podejmowanych czynności, powinny zostać okazane niezwłocznie (por. wyrok NSA z 16 października 2024 r., sygn. akt II GSK 959/24). W niniejszej sprawie Strona została uprzedzona o kontroli i żądanych dokumentach, więc miała czas na ich skompletowanie. Bez względu na to, zgodnie z art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1; dalej: rozporządzenie 165/2014) przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.Natomiast w myśl art. 10 ust. 5 lit. a) ppkt ii) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1; dalej: rozporządzenie 561/2006) przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.Oznaczało to w realiach sprawy, że wymagane przez kontrolujących wykresówki, zapisy z kart kierowców, dane z tachografów, jako obejmujące okres ostatnich 12 miesięcy, powinny były być przechowywane i tym samym udostępnione kontrolującym bez obciążających Stronę dodatkowych działań. Również z powołanego art. 85 ust.2 pkt 1 u.t.d. wynika, że wraz z zawiadomieniem o kontroli można żądać od przedsiębiorcy przygotowania wymaganej dokumentacji, chociażby w celu racjonalizacji tej kontroli. W świetle powyższego, zawiadomienie o kontroli dotyczącej działalności gospodarczej przedsiębiorcy transportowego mogło zawierać także dodatkowe treści w porównaniu z zapisem art. 48 ust. 1 P.p. (Organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli.).Należy podnieść, że dokumenty, które Skarżąca okazała oraz które zostały pobrane przez kontrolujących, zostały opisane w karcie pobrania zapisów z urządzeń rejestrujących i protokole z okazania dokumentów (oba dokumenty z [...] listopada 2019 r.), podpisanych bez uwag przez Stronę. Skarżąca w późniejszym okresie kontroli nie przekazała już innych danych, chociaż kontrola faktycznie trwała do [...] lutego 2021 r., kiedy został sporządzony protokół tej kontroli. Zatem do zakończenia kontroli Strona przesłała tylko 18 plików kierowców wskazanych do kontroli, lecz nie przesłała plików z pojazdów, którymi kierowcy wykonywali przewozy na rzecz Strony.Zgłaszanie przez Stronę, że nie zażądano od niej plików cyfrowych pochodzących z urządzeń rejestrujących pojazdów, które nie miały w terminie wykonanych przeglądów (zarzut z pkt 1) lit. c) część plików cyfrowych, oznaczałoby w przeciwnym razie legalizowanie danych z urządzeń używanych wbrew wymogom art. 32 rozporządzenia 165/2014.Wymaga zauważenia, że stwierdzenie naruszeń z lp. 6.3.16. zał. nr 3 do u.t.d. miało zasadniczy wpływ na wysokość nałożonej na Skarżącą kary pieniężnej.Dlatego nietrafne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 1) lit.a) tiret drugie, lit. b) i c), pkt 2) lit.c) petitum skargi kasacyjnej.Gdy chodzi o braki upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które miały być istotne dla wyniku sprawy, w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli został zakreślony okres kontroli – 12 dni roboczych od daty rozpoczęcia kontroli, z jednoczesnym określeniem daty rozpoczęcia kontroli – [...] listopada 2019 r. Nie można więc mówić, że upoważnienie nie spełniało wymogu z art. 49 ust. 7 pkt 7 P.p., czy też art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d., gdyż wskazywało datę rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli.Kwestia, czy termin spornej kontroli został przekroczony, pozostaje sporna, na co wskazują orzeczenia powoływane przez WSA oraz Skarżącą. Należy zauważyć, że przywoływane orzeczenia dotyczyły kwestii oceny kontroli jako takiej, a nie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia sankcji wszczętego po przeprowadzonej kontroli. Skarżąca w trakcie wspomnianej kontroli. nie zgłaszała środków prawnych związanych z wszczęciem kontroli, jej przeprowadzaniem przewidzianych w rozdziale 5 P.p.Niezależnie od powyższego, w sprawie było istotne, czy podnoszone przekroczenie terminu miałoby istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Tego związku Strona nie wykazała.Dlatego nietrafne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 1) lit. a) tiret pierwsze, lit.b) i c), pkt 2) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.Kierując się powyższym należy zauważyć, że Strona jedynie w oparciu o ocenione wyżej elementy związane z przeprowadzeniem kontroli próbowała podważyć protokół kontroli, ale nie ze względu na ustalenia w nim zawarte - wskazujące przede wszystkim na niewypełnienie przez Stronę –przedsiębiorcę transportowego obowiązków nałożonych przez art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia 561/2006.Należy podkreślić, że z art. 10 ust 5 lit. a) rozporządzenia 561/2006 wynika, że w relacji do wysokich wymagań stawianych prowadzeniu (reglamentowanej) działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a co za tym idzie stosowanej miary oceny staranności jej wykonywania, istota zawartej w nim regulacji wyraża się w obowiązku skutecznego zapewnienia przechowania danych, o których w nim mowa. Zwłaszcza, że ich przechowywanie nie jest celem samym w sobie, lecz służy możliwości przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorstwa transportowego, a to poprzez obowiązek ich udostępnienia na żądanie uprawnionych służb kontrolnych. Stąd też nie chodzi o jakikolwiek sposób zapewniający przechowywanie danych, o których mowa w art. 10 ust. 5 lit. a) ww. rozporządzenia, lecz o taki sposób, który zapewni bezpieczne, a tym samym skuteczne ich przechowywanie do celów, którym dane te służą (por. wyroki NSA z 28 lutego 2025r., sygn. akt II GSK 1737/21; 17 sierpnia 2023r., sygn. akt II GSK 598/20; 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 939/20). Skarżąca zaś nie podważyła prawidłowości ustaleń protokołu, przy przedstawionej interpretacji art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia 561/2006 (przepisu nie skarżonego przez Stronę), a w rezultacie i ustaleń postępowania administracyjnego. Jak bowiem wspomniano uchybienia przepisom postępowania Skarżąca powiązała jedynie z naruszeniem przepisów dotyczących przeprowadzenia kontroli. Dlatego zarzut zgłoszony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Do tego Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołała tylko treść niektórych z ww. przepisów: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. (s. 11 skargi kasacyjnej) nie określając w ich przypadku, na czym miałoby polegać ich naruszenie, jak i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.Skoro orzekające organy sprostały wymaganiom przepisów postępowania, a z protokołu kontroli w przedsiębiorstwie Skarżącej, załączonych do niego dokumentów, jak i nieokazanych podczas kontroli w przedsiębiorstwie szeregu szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykresówek i kart kierowcy dotyczących różnych kierowców, to wystąpiły podstawy do zastosowania art. 92a u.t.d. w zw. z lp. 6.3.13, lp. 5.7.1., lp. 9.1. zał. nr 3 do u.t.d.Trzeba podkreślić, że ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, opublikowano: LEX 2013r.).Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 3554/16; z 9 lipca 2019r., sygn. akt II GSK 2096/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 189/19; 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17; 26 listopada 1019r., sygn. akt II GSK 3215/17).Z powyższego jasno wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.Dlatego jako niezasadny należało uznać zarzut zgłoszony w pkt 2) lit. d) petitum skargi kasacyjnej.Sąd odwoławczy nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w pkt 1) lit.c) i pkt 2) lit. e) i lit. f) petitum skargi kasacyjnej– naruszenia art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.Jak już wspominano ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu.Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów.W sprawie organ nałożył na Skarżącą karę pieniężną za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia przepisów z załącznika nr 3 do u.t.d., a to:- lp. 6.3.16, który sankcjonuje nieudostępnienie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierwocy; okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę;- lp. 6.3.8. za niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis;- lp. 5.7.1 oraz lp. 5.7.2 załącznika nr 3 do u.t.d. skrócenie dziennego czasu odpoczynku: czas do 1 godziny bądź o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin;- lp. 9.1. za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającym jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny Skarżąca kasacyjnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy winna wskazać organowi dowody dające podstawę do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających jej odpowiedzialność, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, Strona nie wykazała wystarczająco swoich twierdzeń odnośnie do podejmowanych wobec kierowców działań szkoleniowych i kontrolnych, choć to ją obciążał ciężar udowodnienia takich okoliczności. Zresztą samo odbycie takich szkoleń przez kierowców nie stanowi wystarczającej przesłanki egzoneracyjnej opisanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2015r., sygn. akt II GSK 1597/14). Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Biorąc pod uwagę liczbę stwierdzonych naruszeń oraz fakt, że naruszenia te dotyczą kilku kierowców, należy uznać za niewiarygodne twierdzenia Skarżącej o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, prowadzeniu szkoleń kierowców.Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że Skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie powołać się na art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., twierdząc, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przez kierowców przepisów o czasie pracy. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela.Z kolei właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d., zasady wynagradzania mogłyby potwierdzić dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców.Skoro zatem Strona nie wykazała, aby zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, a także, że stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń, na które nie miała wpływu, prawidłowo organy administracji odmówiły zastosowania art. 92b oraz art. 92c u.t.d. i wymierzyły Stronie karę pieniężną. Z tych też przyczyn zarzut dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie, nie mógł zostać uznany za trafny. Zaskarżony wyrok nie narusza więc podanych w skardze kasacyjnej przepisów.Z powyższych względów skargę kasacyjną Strony na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić (pkt 1 wyroku) jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz.118).-----------------------12. w zw. z art. 205 § 2 z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz.118).-----------------------12