Wyrok - II GSK 996/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Kara administracyjna, Transport. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2615/22 w sprawie ze skarg G. D. na decyzje Głównego Inspektora TransportuOddalono skargę kasacyjną. Kara administracyjna, Transport. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2615/22 w sprawie ze skarg G. D. na decyzje Głównego Inspektora Transportu
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 7
akpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., VI SA/Wa 2615/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi G. D. na dwie decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 lipca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej.W skardze kasacyjnej G. D. zaskarżyła ww. wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ,czy w pojeździe o nr rej. [...] znajdowało się urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p. oraz czy było ono sprawne, zaś w przypadku wystąpienia usterki, kto ponosi winę za jej wystąpienie, niedokonanie prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, niepowzięcie wątpliwości co do sprawności systemu viaTOLL, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych co do odpowiedzialności skarżącej za brak uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem samochodowym (samochód specjalny) o nr rej. [...] w dniu [...] października 2020 r. oraz w dniu [...] grudnia 2020 r.;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7a k.p.a. polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób tendencyjny i nieobiektywny, nakierowany na tezę z góry określoną z wyłączeniem pożądanego elementu obiektywności procesowej, w postaci nieuwzględnienia na korzyść przedsiębiorcy jego stanowiska prezentowanego w postępowaniu, w szczególności w przypadku wystąpienia wątpliwości co do wypełnienia przez stronę treści normy prawnej;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że istniały podstawy do nałożenia kary na skarżącą.Formułując wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istniały podstawy do nałożenia kary na skarżącą. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty analogiczne jak rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjne w sprawie o sygn. akt II GSK 2527/21 (wyrok z dnia 29 maja 2025 r. dotyczący innego pojazdu skarżącej), których ocenę skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.O skuteczności zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania decyduje wykazanie istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień zasad ogólnych postępowania były na tyle ważkie, że miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym orzeczeniem sądu.Ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego z pkt 3 skargi kasacyjnej przez powiązanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istniały podstawy do nałożenia kary na skarżącą, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej w istocie stawia zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem błędna wykładnia przepisu przez sąd winna być objęta zarzutem z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten nie został zatem sporządzony poprawnie. Zgodnie z przywołanym już art. 174 p.p.s.a., opierając skargę kasacyjną na zarzucie polegającym na dokonaniu przez sąd błędnej wykładni danego przepisu, autor skargi kasacyjnej winien wykazać na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony, rozumienia naruszonego przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma w tym zakresie za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04; wyrok NSA z 2 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Takiej argumentacji w zarzutach skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zabrakło, co powoduje, iż zarzut ten nie poddaje się kontroli sądu kasacyjnego. Nie można również wyrokowi sądu pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, zatem podstawą prawną działania WSA był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżąca powinna w związku z tym, sformułować zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem sąd pierwszej instancji jej zdaniem niezasadnie oddalił skargę, w sytuacji naruszenia opisanych w skardze przepisów, czego jednak w prawidłowy sposób nie uczyniła.Za niezasadny uznał sąd kasacyjny zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania poprzez zaakceptowanie rażącego naruszenia przez przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego zarzutu (a w rzeczywistości zarzutów ze względu na liczbę wskazywanych przepisów i różnorodność normatywną) w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo że miała taki obowiązek, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przedstawionego w treści zarzutu wskazania przez skarżącą kasacyjnie, w jaki sposób miało dojść do naruszenia poszczególnych przepisów k.p.a., nie sposób przypisać do każdego ze wskazywanych przepisów ze względu na brak związku z treścią niektórych z nich. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się do rozpoznania, ponieważ związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej regułom, w tym powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym zakres kontroli wyroku wyznacza sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i w jaki sposób. Wymogu tego nie spełnia wskazanie wielu przepisów w jednym zarzucie i sumaryczne wskazanie wielu sposobów naruszenia, jeżeli jest oczywiste, że przepisy mogą być naruszone w różny, odmienny od innych przepisów, sposób. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia ani poszukiwać ewentualnego uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej poprzez analizę uzasadnienia wyroku, bądź akt sprawy.Zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji pomimo niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedokonania prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, naruszenia podstawowych reguł postępowania, niepowzięcia wątpliwości co do sprawności systemu viaTOLL, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych co do odpowiedzialności skarżącej za brak uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd powiązany został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z nieprzesłuchaniem przez organ kierowcy pojazdu na okoliczność dopełnienia przez skarżącą ciążących na niej obowiązków jako użytkownika systemu viaTOLL oraz z niepodjęciem przez organ jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie prawidłowości działania ESPO.Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie organy inspekcji drogowej zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej przeprowadziły postępowanie dowodowe służące ustaleniu stanu faktycznego, wyczerpująco zbadały okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz oparły rozstrzygnięcia na zgromadzonym materiale dowodowym, działając zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.Skarżąca kwestionując sposób oceny ustalonych okoliczności, nie podważa zresztą samego faktu niedokonania opłaty za przejazd pojazdem po drodze krajowej w dniu [...] października 2020 r. i w dniu [...] grudnia 2020 r. Przesłuchanie kierowcy na okoliczność dopełnienia przez skarżącą ciążących na niej obowiązków jako użytkownika systemu viaTOLL nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, gdyż kara pieniężna została nałożona za brak uiszczenia opłaty elektronicznej, a nie za brak dopełnienia przez skarżącą ciążących na niej obowiązków jako użytkownika systemu viaTOLL. Organ zresztą nie kwestionował tych okoliczności, które nie są jednak wystarczające do uznania że skarżąca wywiązała się z ciążących na niej obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej i które wiążą się również z prawidłowym używaniem urządzenia viaBox.Nie można również zgodzić się ze skarżącą, iż organ nie podjął działań mających na celu ustalenie prawidłowości działania ESPO. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organ ustalił, że w dniach spornych przejazdów system elektronicznego poboru opłat ESPO oraz urządzenie kontrolne infrastruktury przydrożnej funkcjonowały prawidłowo.Nie można natomiast tracić z pola widzenia faktu, że w dniu [...] października i [...] grudnia 2020 r. urządzenie pokładowe viaBox, znajdujące się w pojeździe o nr rej. [...], przypisane było do pojazdu o nr rej. [...] (poprzedni nr rej. pojazdu) i nie nawiązywało kontaktu z urządzeniami kontrolnymi znajdującymi się na bramownicach. Co istotne, w przypadku braku komunikacji urządzenia pokładowego z bramownicą, urządzenie to milczy, nie sygnalizując pobrania opłaty, co powinno wzbudzić u korzystającego wątpliwości odnośnie do jego działania. Tymczasem jak wynika z ustaleń organów, ostatnią zarejestrowaną czynność na urządzeniu przed dniem naruszenia odnotowano w dniu [...] sierpnia 2019 r. o godzinie [...] (odc. Węzeł [...] - Węzeł [...], a po naruszeniu w dniu [...] stycznia 2021 r. godz. [...] (odc. Węzeł [...] - Węzeł [...]. Zwrot urządzenia przypisanego do pojazdu o nr rej. [...] nastąpił natomiast w dniu [...] lutego 2021 r. i w tym też dniu pojazd o nr rej. [...] został zarejestrowany w ESPO do umowy o nr [...].Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W konsekwencji to na wykonującym przejazd spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności, aby uczynić zadość wymogom wykonywania tego przejazdu tak, aby zapewnić efektywne uiszczenie opłaty należnej za ten przejazd.Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutów naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. ani też przepisów art. 7, art. 7a, art. 77 i art., 80 k.p.a. Należy ponownie zauważyć, iż skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie dotyczących tego, że sporne przejazdy we wskazywanych dniach odbywały się pojazdem, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony oraz że skarżąca nie uiściła opłaty elektronicznej.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, iż nie można organowi przypisać wad w gromadzeniu bądź ocenie dowodów ani też w dokonywaniu ustaleń faktycznych. Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania tendencyjnie, skoro bezsprzecznie skarżąca dopuściła się czynu polegającego na nieuiszczeniu opłaty za przejazd w związku z czym winna liczyć się z konsekwencją w postaci kary pieniężnej. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że skarżąca jest właścicielem pojazdu ciężarowego, w stosunku do którego zarejestrowano przejazd bez uiszczenia obowiązkowej opłaty elektronicznej. Ustalenia te poczyniono na podstawie przeprowadzonej kontroli, danych uzyskanych z elektronicznego systemu poboru opłat oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, m.in. dowodu rejestracyjnego pojazdu i fotografii pojazdu.Konkludując należy dodać, iż analiza uzasadnienia wyroku sądu I instancji i akt sprawy prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie poprawnie ocenił ustalenia dowodowe. W ich świetle nie budzi wątpliwości brak uiszczenia opłaty przez pojazd ciężarowy o nr rej. [...]. Należy dodać, iż podnoszone przez skarżącą kasacyjnie posłużenie się urządzeniem viaBox przypisanym do poprzedniego numeru rejestracyjnego, tj. [...] było efektem działania samej skarżącej, a więc to na niej spoczywa obowiązek poprawnego prawnie wykazania uiszczenia opłaty (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 245/18; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. (sygn. akt II GSK172/07 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że Sąd I instancji dopuścił się naruszeń prawa. Z tego więc powodu zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim można je ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, należało uznać za nietrafne.Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).