sygn. III OSK 1714/23 25 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 1714/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wodne prawo, Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 108/23 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwoławczegoOddalono skargę kasacyjną. Wodne prawo, Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 108/23 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
biegły uczestnik postępowania apelujący / skarżący wnioskodawca uczestnik
Data orzeczenia 25 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Sławomir Pauter
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 108/23 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 108/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi B.W. (dalej także jako: "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 24 listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie drugim – zasądził od organu II instancji na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.Decyzją z dnia 24 listopada 2022 r., znak: [...], organ odwoławczy (SKO) po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej także jako: "Burmistrz Miasta", "organ I instancji"), znak: [...], z dnia 10 sierpnia 2022 r., którą orzeczono o:1. nakazaniu B.W. – przywrócenia działki ewidencyjnej nr [...] do stanu poprzedniego poprzez zasypanie wykonanego wzdłuż jej południowej granicy rowu (zagłębienia bezodpływowego) oraz likwidację wału ziemnego od północnej strony rowu;2. nakaz określony w pkt 1 należy wykonać w terminie do dnia 31 października 2022 r.;uchyliło pkt 2 powyżej opisanej decyzji i w tym zakresie orzekło, iż nakaz określony w pkt 1 decyzji należy wykonać w terminie do dnia 31 stycznia 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy powyżej opisaną decyzję organu I instancji.W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dnia 9 stycznia 2020 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek R.C. o wszczęcie postępowania w sprawie spowodowania zmiany stanu wody na działce ewidencyjnej nr [...], poprzez rozkopanie terenu i wykonanie rowu przez B.W. – właściciela ww. działki. Na dowód wystąpienia zmian stosunków wodnych wnioskodawca przedłożył płytę CD zawierającą zdjęcia stanu wody na wskazanych gruntach wykonane dnia 24 grudnia 2019 r. Fotografie przedstawiały podłużne zagłębienie, ograniczone od północnej strony równolegle usypanym wałem z ziemi. W dniu wykonania zdjęć rów był przepełniony wodą, która w zachodniej części zagłębienia przelewała się na sąsiednie grunty.Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowanie przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy.Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że przesłanki wymienione w omawianym przepisie nie zostały przez organy administracyjne zweryfikowane w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co wynika z przede wszystkim z braków opinii biegłego hydrologa, o który to dowód oparł się organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie.Sąd pierwszej instancji podniósł, że zarówno organ I jak i II instancji w najmniejszy nawet sposób nie odniósł się, nie przeanalizował i nie zbadał dokumentów i dowodów zgromadzonych w aktach postępowań karnych i administracyjnych jakie toczą się w związku z dokonaniem nadsypania skarpy, która jak stwierdza biegły [...] uległa poważnej modyfikacji, a co może mieć ważne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W aktach tych znajdują się min. również opinie biegłych sądowych, do których już organ w żaden sposób się nie odniósł, mimo że organ posiłkuje się przy rozstrzygnięciu sprawy opinią prywatną sporządzoną na zlecenie uczestnika niniejszego postępowania. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy (dość skomplikowanego w rozpatrywanym przypadku) wymagała pochylenia się nad problemem i skutkami dokonanego przez R.C. samowolnego nadsypania skarpy. Nasyp ten został uznany za samowolę budowlaną (wyrok Sądu Rejonowego w [...], II Wydział Kamy z dnia 10 października 2019 roku), stwarzającą zagrożenie spowodowania katastrofy budowlanej (wyrok Sądu Rejonowego w [...], II Wydział Kamy z dnia 19 maja 2020 roku, sygn., akt II K [...]), a ponadto wobec R.C. orzeczony został nakaz rozbiórki przedmiotowego nasypu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 roku, sygn. akt II OSK 3318/17).Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w tej sytuacji wobec istnienia ww. orzeczeń karnych i administracyjnych oraz kategorycznych wniosków wynikających ze wskazanych wyżej opinii biegłych sądowych, które co najmniej pośrednio dotyczyły również zmian stanu wody na przedmiotowym terenie – które są cytowane przez skarżącego, a które na pierwszy rzut oka są sprzeczne z opinią biegłego [...] – koniecznym wydaje się analiza wskazanych opinii pod kątem znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wymaga to albo zapoznania się i analizy wskazanych wyżej opinii przez organ, ponownej analizy opinii biegłego [...] po jej uprzednim uzupełnieniu w zakresie wcześniej opisanym, albo zlecenie kompleksowej pełnej opinii nowemu biegłemu, który w sposób pełny i rzetelny zbada wszystkie aspekty w kontekście zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 234 Prawa wodnego na przedmiotowym terenie i jednocześnie odniesie się do twierdzeń i wniosków dotychczas sporządzonych opinii, o których była mowa powyżej w niniejszym uzasadnieniu.Dodatkowego wyjaśnienia też wymaga ustalenie, czy w wyniku nawiezienia ziemi na działki [...] i [...] doszło do zasypania naturalnego odpływu wody, biegnącego w kierunku wschodnim w granicy działki [...] z [...] i następnych, położonych kilka metrów poniżej działki [...] i w efekcie ustalenia, czy przyczyną powstania zmiany stosunków wodnych było wzniesienie nasypu i nawożenie ziemi na tereny oznaczone jako działki [...] i [...], położone powyżej działki skarżącego, czy też niezależnie same działania skarżącego (wykopanie rowu i nadsypanie wału) spowodowały te zmiany.Powyższe wymaga natomiast uzupełnienia przez organ materiału dowodowego w znacznym zakresie z uwzględnieniem poczynionych wyżej wskazań.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, uczestnik postępowania R.C. zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie – nietrafną ocenę ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prawidłowości zastosowania przez Burmistrza Miasta oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze następującego uregulowania prawnego – tj. art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625, ze zm.), poprzez błędne uznanie, że nie doszło do zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek, podczas gdy prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na uznanie, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie stanowiącym działkę nr [...] położonej w [...], stanowiącej własność strony – B.W., co ujemnie wpływa na sąsiednią działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącego kasacyjnie;2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zm.; dalej jako: "k.p.a.), w szczególności poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa – [...] i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z innego biegłego specjalisty (pomimo posiadania opracowania hydrologicznego [...] o zbieżnych wnioskach końcowych opinii), w wyniku czego – w ocenie Sądu I instancji – nie zebrano całości materiału dowodowego, w sytuacji gdy organy administracji posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie prawidłowych ustaleń w przedmiocie zmiany stosunków wodnych i ewentualnego szkodliwego jej oddziaływania – w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzji ją poprzedzającej, za nie odpowiadającą prawu;– art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne zaniechanie zawarcie w treści pisemnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt; II SA/Kr 108/23 wyjaśnień, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wydania orzeczenia w trybie art. 119 p.p.s.a. (tj. trybie uproszczonym);– art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, skargi należało oddalić w całości;– art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku uwzględniającego skargę i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie informacji o dokumentach nie znajdujących się w aktach sprawy stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i przesłanych do Sądu, tj. np. wyr. Sądu Rejonowego w [...], II Wydział Karny z dnia 10.10.2019 r., wyr. Sądu Rejonowego w [...], II Wydział Karny z dnia 19.05.2020 r., sygn. akt: II K [...] i inne) – co czyni uzasadnionym twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie dokumentów innych, niż akta sprawy.Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 PostAdmU). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA).Odnosząc się do najdalej idącego podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił bezpodstawne zaniechanie zawarcia w treści pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnień, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. wydania orzeczenia w trybie art. 119 p.p.s.a. (tryb uproszczony).Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że treść art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. statuuje przesłankę nieważności postępowania (którą, zgodnie z § 1, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu), jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, przeanalizował samodzielnie ten zarzut w sposób kompleksowy.Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że z akt sądowoadministracyjnych wynika, iż zarządzeniem z dnia 13 lutego 2023 r. (k. 16) wyznaczono termin posiedzenia (rozprawa zdalna lub posiedzenie niejawne) na dzień 15 marca 2023 r., jednocześnie doręczając pełnomocnikowi strony skarżącej, pełnomocnikowi organu administracji publicznej oraz uczestnikowi postępowania pismo oraz wezwanie następującej treści:"W związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie informuje, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (rozprawa zdalna), z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (...) Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie informuje, że jeśli którakolwiek ze stron nie będzie miała możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne"."Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wzywa o podanie, czy strona wnosi o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP (jeśli strona dotychczas takiego adresu nie wskazała) – w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma – pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej".Z akt sądowoadministracyjnych wynika, że przedmiotowe pismo wraz z wezwaniem skarżący kasacyjnie odebrał w dniu 23 lutego 2023 r. (k. 29), pełnomocnik organu administracji publicznej w dniu 20 lutego 2023 r. (k. 30), zaś pełnomocnik strony skarżącej w dniu 23 lutego 2023 r. (k. 31).Dnia 28 lutego 2023 r. (data stempla pocztowego, k. 34) pełnomocnik strony skarżącej wyraził wolę udziału w rozprawie w formie zdalnej, zaś dnia 2 marca 2023 r. (data stempla pocztowego, k. 39) pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, ustanowiony wraz z przedmiotowym pismem procesowym, również wyraził wolę przeprowadzenia w sprawie rozprawy zdalnej.Pełnomocnik organu administracji publicznej nie odpowiedział na przedmiotowe wezwanie.Zarządzeniem z dnia 8 marca 2023 r. wyznaczono sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).Uwzględniając powyższe okoliczności w związku z brakiem odzewu organu administracji publicznej doszło do automatycznego skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł rozważań w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, jednak samo skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, co miało umocowanie w powołanych w zarządzeniu przepisach ustawy, nie stanowi przede wszystkim naruszenia prawa strony do obrony jej praw, jak i zasadnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., którego upatruje w uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta wynikające z błędnego przyjęcia, iż wydane zostały one z naruszeniem ww. przepisów postępowania, w sytuacji gdy organy administracji publicznej posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie prawidłowych ustaleń w przedmiocie zmiany stosunków wodnych i ewentualnego szkodliwego jej oddziaływania.Wskazać należy, że organy zobowiązane są do przestrzegania ogólnych reguł postępowania wskazanych w KPA, m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy. Powyższe przepisy zobowiązują organy by w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także by w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.W rozpoznawanej sprawie uczestnik postępowania (skarżący kasacyjnie) domagał się wszczęcia postępowania w sprawie spowodowania zmiany stanu wody na działce ewidencyjnej nr [...], poprzez rozkopanie terenu i wykonanie rowu przez B.W. – właściciela ww. działki. Innymi słowy wnioskodawca (skarżący kasacyjnie) domagał się wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20, CBOSA). Wskazać należy, że dowodu z opinii biegłego nie należy traktować jako dowodu wyłącznego, bowiem jest jednym z możliwych do przeprowadzenia środków dowodowych za pomocą, których właściwy organ będzie wykonywał swój obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Organ nie jest związany opinią biegłego, gdyż to od jego woli zależy ostateczny kształt decyzji. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Z opinii powinno wynikać, czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał. Organ administracji swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad, wiedzy i doświadczenia życiowego. Trzeba bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej jest powołany do załatwienia danej sprawy, a zatem jest władny do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego - w tym wypadku opinii biegłych (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4528/21, CBOSA).Wprawdzie taki dowód został w sprawie przeprowadzony, jednak, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, jakkolwiek opinia biegłego poprzedzona została oględzinami, stosownymi badaniami przy użyciu specjalistycznych urządzeń, jak również analizą dostępnej dokumentacji geodezyjnej nie odpowiada w sposób wyczerpujący na wszystkie istotne z punktu widzenia treści art. 234 Prawa wodnego i tym samym istotne dla sprawy zagadnienia. W art. 234 Prawa wodnego mowa jest bowiem o "kierunku i natężeniu odpływu wód", tymczasem o ile w opinii biegłego jest mowa o kierunku spływu wód, o ilości wód – to brak jest jakiejkolwiek analizy w przedmiocie natężenia odpływu/spływu wód. Dotyczy to zarówno zmian dokonanych na przedmiotowym terenie przez stronę skarżącą, jak i zmian dokonanych przez skarżącego kasacyjnie, do oceny których biegły był również zobowiązany. Tymczasem zagadnienie natężenia odpływu/ spływu wód w przedmiotowej sprawie ma zasadnicze znaczenie. Bazując tylko na zasadach doświadczenia życiowego, nie wymaga wiadomości specjalnych poczynienie spostrzeżenia , że zwiększenie kąta nachylenia skarpy powoduje znaczne zwiększenie natężenia spływu wód, które przy tej samej ilości wody wywołuje zupełnie odmienne skutki, niż woda spływająca łagodnie po stoku/skarpie. Po pierwsze przy łagodniejszych nachyleniu skarpy (takim jakie istniało przed jej nadsypaniem i modyfikacją przez skarżącego kasacyjnie) co najmniej cześć wód ulega wsiąknięciu w grunt "po drodze" zmniejszając finalną ilość wody, jaka dociera do podnóża skarpy. Po drugie nawet przy założeniu, że do podnóża skarpy dociera ta sama ilość wody to natężenie jej spływu (siła z jaką woda spływa) ma zasadnicze znaczenie dla skutków, jakie ten spływ/odpływ wywołuje (woda gwałtownie spływająca wywołuje znacznie bardziej dotkliwe i różnorodne skutki, niż woda wolno płynąca). Ponadto kwestia nadsypania i modyfikacji skarpy spowodowała w sposób naturalny zmniejszenie ilości terenu wypłaszczonego u podnóża skarpy, a znajdującego się jeszcze na nadsypanej działce (nr [...]), co wobec faktu wsiąkania wody w wypłaszczony grunt w sposób naturalny powoduje mniejszą ilość wody docierającej do działki skarżącego. Biegły powyższą kwestią w swojej opinii właściwie nie zajmuje się wcale. Opinia nie zawiera również jakichkolwiek wyliczeń ilości wody spływającej ze skarpy w przedmiotowym terenie – tak aktualnie jak i przed zmianami związanymi z nadsypaniem skarpy. Wobec powyższego trudno w tej sytuacji odnieść się do poprawności wniosków zawartych w opinii biegłego, w oparciu o którą organ wydał swoje rozstrzygnięcie.Wprawdzie organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jednakże jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, innymi słowy, przeprowadzenie oceny wartości opinii jako dowodu w sprawie, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania takiej opinii, która jest dowodem i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 KPA podlega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, CBOSA).W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte w zasadzie na opinii sporządzonej, na zlecenie organu. Dokonując zatem kontroli tych decyzji Sąd pierwszej instancji miał prawo, a nawet obowiązek sprawdzić, czy ww. opinia jest wyczerpująca, spójna i logiczna oraz czy organ prawidłowo ocenił ten dowód w powiązaniu z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a także czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie zostały wydane w oparciu o prawidłowo i kompletnie ustalony stan faktyczny sprawy, bowiem zarówno organ I jak i II instancji w najmniejszy nawet sposób nie odniósł się, nie przeanalizował i nie zbadał dokumentów i dowodów zgromadzonych w aktach postępowań karnych i administracyjnych jakie toczą się w związku z dokonaniem nadsypania skarpy, która jak stwierdza biegły uległa poważnej modyfikacji, a co może mieć ważne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W aktach tych znajdują się m.in. również opinie biegłych sądowych, do których już organ w żaden sposób się nie odniósł, mimo że organ posiłkuje się przy rozstrzygnięciu sprawy opinią prywatną.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie zauważył, że w tej sytuacji wobec istnienia orzeczeń karnych i administracyjnych oraz kategorycznych wniosków wynikających ze opinii biegłych sądowych, które co najmniej pośrednio dotyczyły również zmian stanu wody na przedmiotowym terenie, które na pierwszy rzut oka są sprzeczne z opinią biegłego – koniecznym wydaje się analiza wskazanych opinii pod kątem znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wymaga to albo zapoznania się i analizy wskazanych wyżej opinii przez organ, ponownej analizy opinii biegłego, która powstała na zlecenie organu, po jej uprzednim uzupełnieniu albo zlecenie kompleksowej pełnej opinii nowemu biegłemu, który w sposób pełny i rzetelny zbada wszystkie aspekty w kontekście zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 234 Prawa wodnego na przedmiotowym terenie i jednocześnie odniesie się do twierdzeń i wniosków dotychczas sporządzonych opinii.Jak już wyżej wskazano opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów, który winien przeprowadzić organ wydając decyzję, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Skoro priorytetem w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, należy wykorzystać do tego celu wszelkie środki zgodne z prawem.W tym stanie rzeczy bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia tych przepisów i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Dalej, w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji – oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona.Odnosząc się do ostatniego omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dyspozycji art. 151 p.p.s.a., którego upatruje w uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta.Analizowany pod tym kątem zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na jego istotną wadliwość wykluczającą możliwość jego rozpoznania. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Innymi słowy, przepis art. 151 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga podlega oddaleniu. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny. Tego przepisu jednak Sąd I instancji też nie stosował. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 234 ustawy Prawo wodne. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 234 Prawa wodnego, jednocześnie całkowicie pomijając, że przedmiotowy przepis dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, tj. ustępy (ust. 1 – ust. 5), zaś ust. 1 na jeszcze mniejszą jednostkę redakcyjną, tj. punkty (pkt 1 i pkt 2). Wskazać należy, że w sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, CBOSA; postanowienie NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, CBOSA).Niezależnie od powyższego nadmienić należy, że istotne znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązków prawnych właściciela gruntu i konsekwencji ich naruszenia, ma bowiem ochrona stanu wody na gruncie. Podstawową funkcją art. 234 ustawy Prawo wodne jest ochrona stanu wody na gruncie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na gruncie ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) zachowującym swą aktualność w odniesieniu do art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne można wyodrębnić dwie grupy poglądów.Pierwszy dominujący pogląd, z którym należy się w pełni zgodzić, opiera się na założeniu, według którego stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zurbanizowania terenu (legalnej wzniesionej zabudowy), podlega ochronie. W ramach tej grupy poglądów NSA stwierdził, że "Przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 p.w., należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1 p.w. Ochronie przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. podlega wyłącznie stan wody na gruncie istniejący legalnie" (wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 799/11, LEX nr 1252189).Druga grupa poglądów reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zachowująca nadal swą aktualność wyrażana jest w oderwaniu od tego, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem i wskazuje, że zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w. ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 523/14 LEX nr 1598483; wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 21/14, LEX nr 1470109).Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie są związane z określonymi sankcjami. Sankcją może być przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tak rozumiana sankcja jest konsekwencją tego, że właściciel gruntu postępuje sprzecznie z obowiązującą zasadą ochrony stanu wody na gruncie wyrażoną w art. 234 ustawy Prawo wodne (narusza zakazy i nakazy kierowane bezpośrednio do niego).Z brzmienia art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne wynika nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zdaniem M. Górskiego, "nakaz i zakaz to dwie zasadnicze postaci obowiązku – nakaz jest obowiązkiem o charakterze czynnym (należy coś w określony sposób zrobić, tak a nie inaczej się zachować, podjąć wskazane działanie), z kolei zakaz to obowiązek o charakterze biernym (nie wolno czegoś zrobić, nie wolno zachować się we wskazany sposób, nie wolno podjąć określonego działania, należy się powstrzymać)" (patrz: M. Górski, § 22. Nakaz i zakaz jako obowiązki administracyjnoprawne, (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawo administracyjne materialne, tom 7, Warszawa 2012, s. 221). Nakazy i zakazy należą do modelowych instrumentów regulacji bezpośredniej. Nakazy "zmuszają" podmioty, do których są skierowane, do określonych zachowań. Zakazy natomiast określają, jakich rozwiązań nie można stosować lub jakiej działalności nie można podejmować.Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody z punktu widzenia treści art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody mogą spowodować, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne wyrażają także metodę prewencyjnej ochrony gruntów sąsiednich przed działaniami właściciela gruntu korzystającego z wód w sposób szkodliwie wpływający na te grunty (więcej: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r., III OSK 4999/21, Legalis).Dodać ponadto należy, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 234 ustawy Prawo wodne skarżący kasacyjnie faktycznie podjął próbę zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, w odniesieniu do ustaleń związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Zgodnie zaś z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11).Dalej, w skardze kasacyjnej nie wykazano, jak powinien być rozumiany art. 234 ustawy Prawo wodne, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a..