Wyrok - II SA/Rz 1274/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - z dnia 25 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Administracyjne postępowanie, Zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2025 r. nr SKO.415/86/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium OUchylono zaskarżoną decyzję. Administracyjne postępowanie, Zagospodarowanie przestrzenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2025 r. nr SKO.415/86/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium O
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Przewodniczący
Jolanta Kłoda-Szeliga
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 11 czerwca 2025 r. nr SKO.415/86/2025 wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku P Sp. z o.o. z/s w [...] z 23 maja 2024 r. (data wpływu), decyzją z [...] stycznia 2024 r. (uwaga Sądu: powinno być "2025 r.") nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową wraz z garażami podziemnymi na terenie obejmującym działki nr [...]".Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami.Odwołanie od tej decyzji złożyli [...].Odwołujący wyjaśnili, że aktualnie opracowywany jest projekt planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Nie zgodzili się na uwarunkowania zawarte zarówno w opracowywanym planie, jak i w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Podali, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...], przed rokiem 2023, zawierała oznaczenie symbolem MN-UE-UA. W roku 2023 została przekształcona na 2MW-UH-UG. Plan zagospodarowania nie uzyskał zatwierdzenia przez Wojewodę Podkarpackiego. W związku z tym, zdaniem Skarżących, powinny być utrzymane poprzednie symbole, które dostosowywały do pozostałej zabudowy.Natomiast działki nr [...] w projekcie planu z 2023 r. uzyskały symbol 4MN-UE-UA, który został bezpodstawnie zmieniony na symbol 3MW-UH-UG. Wyjaśnili, że teren inwestycji to dzielnica starej, willowej, zabytkowej części miasta. Wysoka zabudowa do 20 m będzie kolidować z niskim budownictwem. Skutkować będzie pozbawieniem prywatności, intymności zamieszkania dla właścicieli nieruchomości z niską zabudową oraz znacznym zacienieniem od strony południowej i południowo - zachodniej. Planowana zabudowa nie będzie spełniać zasady "dobrego sąsiedztwa". Jej wysokość, liczba kondygnacji i szerokość elewacji przekracza dominujące w okolicy wartości. Inwestycja wpłynie negatywnie na komfort życia sąsiadów poprzez zacienienie, hałas, zwiększony ruch. Wyjaśnili, że mieszkańcy nie zgadzają się na zabudowę wielorodzinną, gdyż zmieni się ich status. Wynikająca z analizy średnia wysokość 17m, nie nawiązuje charakterem do niższych budynków, które znajdują się w najbliższym sąsiedztwie. Dodatkowo ul. [...] położona jest w obszarze konserwatorskim.Wskazali na brak przystosowania starej instalacji sieci gazowej i wodno – kanalizacyjnej, brak należytego rozwiązania w zakresie zrzutu wody deszczowej z połaci dachu, brak operatu wodno-prawnego, nieprawidłową ilość projektowanych miejsc parkingowych, brak opinii zarządcy drogi powiatowej i wojewódzkiej. Wskazali na brak zgody mieszkańców miasta [...] na budowę kolejnych, ogromnych budynków mieszkalnych w centrum miasta. Odwołujący sprzeciwili się planowanym zamierzeniom inwestycyjnym dla rejonu ul. [...].Wskazaną na wstępie decyzją z 11 czerwca 2025 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.Kolegium powołując się na unormowania zawarte w art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"), podało, że zarówno sporządzona analiza urbanistyczna jak i kwestionowana decyzja spełnia wymogi wynikające z ww. regulacji.Organ przy ustalaniu parametrów planowanej inwestycji, takich jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki, kąt nachylenia dachu, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, wskaźnika wielkości powierzchni planowanej rozbudowy, wskazał jakie działki i parametry zabudowy były brane pod uwagę. W analizie urbanistycznej wskazano jakie działki wzięto pod uwagę przy określeniu funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W konsekwencji istnieją dane o działkach sąsiednich, które są źródłem wykazania, jakie funkcje, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną posiadają obiekty budowlane stanowiące wyznacznik dla przyjęcia twierdzeń co do kontynuacji lub braku kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy.W ocenie Kolegium sporządzona analiza urbanistyczna nie jest obarczona brakami, jest pełna. Żaden z przepisów prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu. Organ zobligowany był do wydania decyzji pozytywnej. Zapewniono udział stron postępowania na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.Jako niezasadne SKO oceniło zarzuty odwołania. Wyjaśniło, że na tym etapie postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Wskazało także na brak możliwości rozstrzygnięcia zapytań w zakresie zmiany symboli dla podanych działek.We wspólnej skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na powyżej opisaną decyzję [...] wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:1. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie decyzji, która nie wykazuje, że planowana inwestycja odpowiada cechom zabudowy i zagospodarowania terenu działek sąsiednich oraz nie pozostaje w zgodności z ustaleniami Studium. Z mapki i studium jasno wynika, że w strefie K1 (w której znajduje się obszar planowanego blokowiska) wysokość zabudowy to max 2,5 kondygnacji i nie więcej niż 13,5m wysokości, a nie jak ustalono przez Burmistrza i Starostę 17 czy 18m. Dodatkowo inwestycja deweloperska mieści się w strefie A1, co oznacza, że jest to obszar o najwyższych wartościach zachowanej struktury przestrzennej.2. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że brak stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest równoznaczny z uzgodnieniem,3. art. 107 § 1 i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej niejasne i niepełne uzasadnienie faktyczne oraz błędy redakcyjne, co narusza zasadę pogłębionej motywacji rozstrzygnięcia oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.4. W przypadku naruszenia prawa materialnego w identycznej sytuacji, ten sam organ słusznie stwierdził zastosowanie niewłaściwych przepisów, to jest wymieszanie brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i towarzyszącego jej rozporządzenia, podczas gdy zastosowanie winna znaleźć tylko jedna ich redakcja, ta która obowiązuje w sytuacji, kiedy na danym terenie nie ma jeszcze planu ogólnego. Ponadto SKO nie wyjaśniło, dlaczego ten zarzut jest niesłuszny, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.5. art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą ocenę okoliczności, w których decyzja ustalająca warunki zabudowy może naruszać w sposób rażący przepisy u.p.z.p. oraz towarzyszących jej rozporządzeń wykonawczych.6. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego zdaniem Kolegium kwestionowane ustalenia spełniają zasadę dobrego sąsiedztwa.7. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak zrozumiałego odniesienia się do zarzutu dotyczącego nazwania części analizy urbanistycznej częścią opisową, mimo że zawartość tego dokumentu takiego kryterium nie spełnia a zatem należy przyjąć że dokument jest pozbawiony tej części.8. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia poprzez brak wyjaśnienia dlaczego ustalenie dla nowej zabudowy dowolnych parametrów, które ani nie wynikają z analizy urbanistycznej ani nie korespondują z istniejącą zabudową, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa;9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów Skarżących i wyjaśnienia dlaczego są one zdaniem organu niesłuszne i nie mogą przesądzać o konieczności uchylenia decyzji.10 art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierówne potraktowanie podmiotów posiadających w sprawach zbliżony status prawny (podobnie jak w sprawie dotyczącej okolicznej zabudowy wyłącznie jednorodzinnej z zielonymi ogrodami);11. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez ten sam organ całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia, w sytuacji kiedy istniała już ostateczna i prawomocna decyzja SKO uchylająca decyzję Burmistrza, zawierającą podobne błędy, nadto skarżący wprost wskazali organowi jej istnienie;12. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania a także całkowite zbagatelizowanie tej kwestii w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, choć z racji uchwalonej w trakcie trwania postępowania nowelizacji k.p.a. mogło mieć to decydujący wpływ na wydanie niekorzystnej dla skarżących decyzji.W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.Postanowieniem z 11 grudnia 2025 r., sygn. II SA/Rz 1274/25 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę [...].W piśmie procesowym złożonym do tutejszego sadu w dniu 11 marca 2026 r. pełnomocnik uczestnika postępowania P sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi LH ze względu na brak interesu prawnego do wniesienia skargi.Na rozprawie Skarżący odnosząc się do zarzutów uczestnika postępowania dotyczących po jego stronie braku interesu prawnego wskazał, że jest właścicielem działki [...], na którą planowana inwestycja będzie odżałować nie tylko faktycznie ale prawnie ograniczając prawo zabudowy.Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ww. ustawy).Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu.Z akt sprawy wynika, że decyzja Organu I instancji została doręczona wymienionym w rozdzielniku podmiotom, którym Organ I instancji przyznał status strony postępowania.Odwołanie od decyzji zostało złożone przez mieszańców ulic: [...].Wśród podpisanych były osoby, którym nie doręczono decyzji Organu I instancji.Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że została ona wydana po rozpoznaniu odwołania [...].Podstawową zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 138 § 1k.p.a. jest rozpoznanie wszystkich odwołań. Rozpoznanie odwołania definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" odwołania pochodzącego od innej strony tego postępowania (tak NSA w wyrokach z dnia 7 stycznia 2012 r. II OSK 2146/11 oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r. II OSK 1198/08, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).Wobec powyższego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prowadzi bowiem do przedwczesnego zakończenia postępowania odwoławczego oraz związanej z tym niemożności rozpoznania odwołania wniesionego przez inne podmioty. Powyższe przesądza zatem o ewidentnej wadliwości zaskarżonej decyzji, wydanej na wskutek rozpoznania tylko niektórych odwołań.W sprawie Organ z niewiadomych przyczyn rozpoznał odwołanie wyłącznie trzech osób podczas gdy wynikało z niego, że zostało wniesione przez grupę mieszkańców, podpisanych na 10 listach.Wobec powyższego zadaniem Organu II instancji było w pierwszej kolejności ustalenie interesu prawnego tych osób we wniesieniu odwołania, zwłaszcza w stosunku do tych, które nie były stronami przed Organem I instancji.Bez wyjaśnienia tych kwestii, Organ nie mógł rozpoznać odwołania wyłącznie [...].Zwrócić przy tym należy uwagę, że osoby te w odwołaniu zostały wymienione wyłącznie jako podmioty, do których należy kierować korespondencję, choć i tak w aktach brak jest odpowiedniego pełnomocnictwa do doręczeń.W świetle powyższego podnoszona przez pełnomocnika uczestnika postępowania, kwestia przymiotu strony po stronie LH, nie może być rozstrzygnięta przed Sądem Administracyjnym. W sytuacji gdy Organ II instancji metodą faktów dokonanych przyznał danej osobie, która nie była stroną w postępowaniu przed Organem I instancji, legitymację czynną, a okoliczność ta jest kwestionowana przed Sądem, to Sąd nie może wyręczać Organu w zakresie tych ustaleń.Stwierdzone naruszenie prawa ma taki charakter, że odnoszenie się do zarzutów merytorycznych jest przedwczesne.Z tych powodów Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.