Postanowienie - II SA/Gd 854/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 25 marca 2026
Teza
Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 lipca 2025 r. nr 190/XVII/25 w przedmiocie uchwalenia Audytu krajobrazowego województwa pomorskiego postanawia 1. odrzucić skarOdrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 lipca 2025 r. nr 190/XVII/25 w przedmiocie uchwalenia Audytu krajobrazowego województwa pomorskiego postanawia 1. odrzucić skar
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę
UZASADNIENIE
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Sztutowo (dalej jako: "Gmina", "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, działając w oparciu o art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 581 ze zm.; dalej jako: "u.s.w."), wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr 190/XVII/25 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 lipca 2025 r. w sprawie przyjęcia Audytu Krajobrazowego Województwa Pomorskiego (dalej jako: "Audyt", "uchwała Sejmiku") w części dotyczącej krajobrazów: Żuławy – Kobyla Kępa (kod: 22-313.54-63) oraz Żuławy – Łaszka-Grochowo Trzecie (kod: 22-313.54-54) w zakresie, w jakim postanowienia odnoszące się do wskazanych krajobrazów ograniczają lub wykluczają możliwość lokalizowania instalacji odnawialnych źródeł energii (OZE), w tym farm fotowoltaicznych i farm wiatrowych, na terenie Gminy Sztutowo. Alternatywnie wniosła o stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa.Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 1aa u.s.w. w związku z art. 14a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ("u.z.p.p.r."), art. 11 ust. 4 oraz art. 12a ust. 5 u.z.p.p.r. i uchwały nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 roku w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 roku) poprzez sprzeczność ustaleń uchwały z: 1) Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 roku); 2) Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego 2030; 3) Programem Ochrony Środowiska dla Województwa Pomorskiego 2030; 4) Strategią Rozwoju Województwa Pomorskiego 2030; 5) Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego 2030; 6) Polityką Energetyczną Polski do 2040 roku oraz Krajowym Planem na rzecz Energii i Klimatu na lata 2021-2030 (KPEiK), która to sprzeczność wyraża się uniemożliwieniem rozwoju energetyki ze źródeł odnawialnych, w szczególności wykorzystujących energię wiatru i słońca. Tym samym, zdaniem skarżącej, w zaskarżonym zakresie uchwała powoduje utrudnienia dla osiągnięcia ogólnokrajowych celów klimatycznych i wskaźnika wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, do czego Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest także na poziomie ustawodawstwa unijnego - w szczególności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.Zarzuciła ponadto naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie kompetencji organu i uregulowanie uchwałą materii, która należy do kompetencji Gminy), co w szczególności objawia się wpływem uchwały na ograniczenie władztwa planistycznego skarżącej.Zdaniem skarżącej Audyt narusza także art. 38b ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przedstawienie do konsultacji projektu audytu o treści odmiennej niż przyjęta uchwałą Sejmiku. Przedstawiony do konsultacji społecznych projekt nie zawierał w części "Infrastruktura", lit. b) obu kart krajobrazowych - Żuławy: Kobyla Kępa (kod: 22-313.54-63 oraz Żuławy: Łaszka - Grochowo Trzecie (kod: 22-313.54-54) rekomendacji nielokalizowania farm wiatrowych, co doprowadziło do istotnego naruszenia procedury uchwalania audytu krajobrazowego, o której mowa w art. 38b u.p.z.p.W uzasadnieniu skargi podstawę naruszenia interesu prawnego skarżąca wywodzi z wpływu postanowień uchwały Sejmiku, które w zaskarżonym zakresie rzutują na możliwość wykonywania przez nią kompetencji zastrzeżonych na jej rzecz przepisami prawa. W szczególności wskazała na wpływ uchwały w zaskarżonym zakresie na władztwo planistyczne oraz jej samodzielność, która podlega ochronie sądowej. W ocenie skarżącej kwestionowana uchwała istotnie ogranicza samodzielność Gminy i jej zadań własnych, do których należy m. in. obowiązek zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Dodatkowo wskazała także, że Audyt narusza jej interes prawny w aspekcie finansowym poprzez pozbawienie możliwości zwiększenia dochodów gminy. Podkreśliła także, że związek uchwały z polityką przestrzenną skarżącej wynika także z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.; dalej jako: "u.o.p.").W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Pomorskiego wniósł o jej oddalenie w całości i ustosunkował się do zarzutów skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.)Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).Z przepisów P.p.s.a. wynika, że skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., uwarunkowane jest wykazaniem, że: 1) jest to akt prawa miejscowego lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego (ich związków) podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) narusza on interes prawny skarżącego oraz, że: 3) zachowany został termin do wniesienia skargi. Powyższe wymogi muszą być spełnione kumulatywnie, co oznacza, że tylko spełnienie wszystkich warunkuje rozpoznanie merytoryczne skargi. Jednocześnie brak któregokolwiek z nich skutkuje niedopuszczalnością przeprowadzenia sądowej kontroli, co przyjmuje procesową postać odrzucenia skargi na podstawie art. 56 P.p.s.a.W przedmiotowej sprawie zaskarżeniem objęto uchwałę nr 190/XVII/25 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 lipca 2025 r. w sprawie przyjęcia Audytu Krajobrazowego Województwa Pomorskiego (dalej jako: "Audyt", "uchwała Sejmiku") w części dotyczącej krajobrazów: Żuławy – Kobyla Kępa (kod: 22-313.54-63) oraz Żuławy – Łaszka-Grochowo Trzecie (kod: 22-313.54-54) w zakresie, w jakim postanowienia odnoszące się do wskazanych krajobrazów ograniczają lub wykluczają możliwość lokalizowania instalacji odnawialnych źródeł energii (OZE), w tym farm fotowoltaicznych i farm wiatrowych, na terenie Gminy Sztutowo.W pierwszej kolejności ustalenia wymaga charakter prawny zaskarżonej uchwały, a zatem to, czy jest ona aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) czy też należy do kategorii aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).Podstawę prawną uchwalenia Audytu stanowiły przepisy u.p.z.p.. Zgodnie z art. 38a ust. 2 u.p.z.p. audyt krajobrazowy identyfikuje krajobrazy występujące na całym obszarze województwa, określa ich cechy charakterystyczne oraz dokonuje oceny ich wartości. Zakres przedmiotowy audytu krajobrazowego reguluje art. 38a ust. 3 u.p.z.p. wskazując, że w szczególności: określa on krajobrazy występujące na obszarze danego województwa (pkt 1a) i lokalizację krajobrazów priorytetowych (pkt 1b); 2) wskazuje lokalizację i granice: a) parków kulturowych, b) parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, c) obiektów znajdujących się na listach Światowego Dziedzictwa UNESCO, obszarów Sieci Rezerwatów Biosfery UNESCO (MaB) lub obszarów i obiektów proponowanych do umieszczenia na tych listach; 3) wskazuje: a) zagrożenia dla możliwości zachowania wartości krajobrazów, o których mowa w pkt 1 lit. b oraz wartości krajobrazów w obrębie obszarów lub obiektów, o których mowa w pkt 2; b) rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazów priorytetowych oraz krajobrazów w obrębie obszarów lub obiektów, o których mowa w pkt 2 tego przepisu w szczególności poprzez wskazanie obszarów, które powinny zostać objęte formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890); c) lokalne formy architektoniczne zabudowy w obrębie krajobrazów priorytetowych.Procedura sporządzania audytu krajobrazowego uregulowana jest w art. 38b u.p.z.p., który stanowi, że projekt tego aktu sporządza zarząd województwa (ust. 1). Przed przedłożeniem projektu audytu krajobrazowego do uchwalenia przez sejmik województwa zarząd województwa: 1) ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1 u.p.z.p. o przystąpieniu do sporządzania projektu audytu krajobrazowego; 2) zasięga opinii o projekcie od: a) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, b) dyrektorów parków narodowych i krajobrazowych położonych w granicach województwa, c) wojewódzkiego konserwatora zabytków, d) rad gmin położonych na terenie województwa - z zastrzeżeniem, że brak zajęcia stanowiska w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu audytu krajobrazowego uznaje się za wyrażenie pozytywnej opinii o projekcie w przedłożonym brzmieniu; 3) może wprowadzić zmiany wynikające z uzyskanych opinii; 4) ogłasza, w sposób określony w art. 8h ust. 1 ustawy, o rozpoczęciu konsultacji społecznych; 5) przeprowadza konsultacje społeczne, a następnie wprowadza do projektu audytu krajobrazowego zmiany wynikające z konsultacji społecznych i przedstawia sejmikowi województwa projekt audytu krajobrazowego (pkt 8). Na zgłoszone przed uchwaleniem audytu krajobrazowego żądanie gminy, której opinia nie została uwzględniona w projekcie audytu krajobrazowego, sejmik województwa rozstrzyga w formie uchwały o zasadności nieuwzględnienia opinii przez zarząd województwa; rozstrzygnięcie sejmiku województwa jest wiążące (art. 38a ust. 3 u.p.z.p.). Ostatnim etapem procedury jest uchwalenie audytu krajobrazowego przez sejmik województwa (art. 38a ust. 4 u.p.z.p.).U.p.z.p. nie określa charakteru prawnego tego aktu normatywnego. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażane w nauce prawa, że audyt krajobrazowy nie jest aktem prawa miejscowego albowiem nie zawiera bowiem norm powszechnie obowiązujących (por. A. Fogel [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023, s. 452; K. Buliński [w:] Buliński [w:] T. Filipowicz (red.) A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Komentarz do art. 38a, t. 6, WKP 2024, Lex/el.). Żaden też z przepisów prawa nie przewiduje takiej kwalifikacji audytu (por. art. 13a ust. 7 u.p.z.p. w odniesieniu do planu ogólnego czy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).Z przepisów regulujących treść audytu krajobrazowego można wywieść, że stanowi on rejestr występujących w przestrzeni uwarunkowań i elementów przyrodniczych lub wytworów cywilizacji będących wynikiem działania czynników naturalnych lub człowieka. Jego celem jest zidentyfikowanie krajobrazów występujących na obszarze województwa, a przede wszystkim krajobrazów priorytetowych, tj. szczególnie istotnych dla społeczności danego województwa ze względu na jego wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako takich wymagających zachowania oraz określenia zasad i warunków kształtowania przestrzeni (Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 2021, art. 38a, s. 234–235).Przewidziane w art. 38a ust. 3 pkt 3 lit. b u.p.z.p. rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazów priorytetowych oraz krajobrazów w obrębie obszarów i obiektów parków kulturowych, parków narodowych, rezerwatów przyrody i innych wymienionych w art. 38a ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. stanowią szczególnego rodzaju instrument prawny istotny dla zasad kształtowania przestrzeni przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 16 ust. 4c i art. 23 ust. 3c u.o.p. rada gminy nie może odmówić uzgodnienia projektu uchwały w sprawie utworzenia parku krajobrazowego lub powiększenia jego obszaru oraz w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, w przypadku gdy podjęcie tej uchwały jest konsekwencją rekomendacji dotyczącej utworzenia lub powiększenia obszaru parku krajobrazowego zawartej w audycie krajobrazowym. Ponadto, w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się rekomendacje i wnioski zawarte w audycie krajobrazowym (art. 39 ust. 3 u.p.z.p.), a w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, w tym krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Rekomendacje i wnioski zawarte w audycie krajobrazowym uwzględnia się także uchwale krajobrazowej (zob. art. 19 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.).Z powyższego wynika, że charakter prawny tego aktu ocenić należy jako mieszany. W przeważającej części stanowi on dokument o charakterze analityczno-ocennym, zawierający także elementy aktu prawa (kierownictwa) wewnętrznego, adresowany do podmiotów wewnętrznych (w obrębie administracji). Jedynie zatem w tym zakresie może on, pośrednio wpływać na prawa lub obowiązki podmiotów prawa (por. A. Fogel [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023, s. 452; K. Buliński [w:] Buliński [w:] T. Filipowicz (red.) A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Komentarz do art. 38a, t. 6, WKP 2024.Wobec tego, że audyt krajobrazowy nie stanowi aktu prawa miejscowego rozważyć należy dopuszczalności jego zaskarżenia jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., to jest aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej.Należy podkreślić, że P.p.s.a. nie zawiera definicji normatywnej takiego aktu. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wszelka aktywność samorządu terytorialnego jest aktywnością w ramach realizacji zadań publicznych (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93; wyrok TK z dnia 13 maja 1997 r., K 20/96, OTK z 1997 r. Nr 2, poz. 18; uchwała TK z dnia 14 maja 1997 r., W 7/96, OTK z 1997 r. Nr 2, poz. 27; wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/05, OTK-A z 2005 r. Nr 11, poz. 131; postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., I OSK 1201/10; wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r., III OSK 2121/25; M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Komentarz do art. 166 SIP Lex 2014; M. Mączyński, Pojęcie zadania publicznego a zadania samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne z 2019 r., nr 1-2, s. 105 i nast.; B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Lex 2020, teza 7 do art. 2).Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowią, że samorząd terytorialny w Polsce oparty jest na zasadzie decentralizacji władzy publicznej, zgodnie z którą stanowi on formę wykonywania (i tylko wykonywania, a nie np. kreowania) zadań publicznych w granicach określonych przez ustawodawcę. Według art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP "przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Zadania publiczne wynikają z ustaw, co oznacza, że kreuje je ustawodawca i również ustawodawca przekazuje te zadania do wykonywania samorządowi terytorialnemu. Więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe na których oparta jest konstrukcja samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 2 Konstytucji RP) zapewniają mu zdolność wykonywania zadań publicznych w sposób dostosowany do lokalnych warunków w ramach decentralizacji administracji publicznej. Wykonywanie zadań publicznych stanowi zatem istotę samorządu terytorialnego. Prowadzi to do wniosku, że skoro nie istnieje inna sfera działalności organów jednostek samorządu terytorialnego niż wyznaczona jej zadaniami publicznymi, to każda aktywność organów jednostek samorządu terytorialnego jest aktywnością zdeterminowaną kategorią zadań publicznych. Kwestia prawidłowości odczytania przez organy jednostek samorządu terytorialnego treści tych zadań oraz kwestia prawidłowości realizacji tych zadań podlega badaniu na etapie kontroli sądowoadministracyjnej legalności zaskarżonego aktu, nie może natomiast dyskwalifikować dopuszczalności tej kontroli. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, publ.: OTK 1994, nr II, poz. 46, "wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych (z art. 6 i 7 ustawy o samorządzie terytorialnym). "Zaspokojenie potrzeb mieszkańców" jako cel działalności samorządu terytorialnego (...) ma być osiągany poprzez całą tę działalność. Nie ma żadnych podstaw prawnych ku temu, by różnicować poszczególne zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego na takie, które przyczyniają się do osiągnięcia tego celu i na takie, które się nie przyczyniają, względnie na takie, które przyczyniają się w mniejszym stopniu".Powyższe uwagi bezpośrednio korespondują z kierunkiem przyjmowanej aktualnie wykładni pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, tj. kierunkiem gwarantującym w jak największym stopniu prawo do sądu, a tym samym wskazującym na potrzebę szerokiego rozumienia tego pojęcia. Obecnie nie budzi już wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie akty administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Komentarz do art. 3 P.p.s.a., teza 39; uzasadnienia uchwał NSA: z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001/2/52; z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90), ponieważ jako takie podlegają one kognicji sądów powszechnych.Należy zatem przyjąć, że uchwała w sprawie audytu krajobrazowego przyjmowana na podstawie art. 38b ust. 4 u.p.z.p. stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Oznacza to, że podlega ona kognicji sądów administracyjnych.Stwierdzenie, że dany akt (czynność) podlega kognicji sądów administracyjnych wymaga rozważenia kwestii legitymacji procesowej do jej zaskarżenia.Oznacza to, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (uchwały) sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa następuje merytoryczne rozpoznania sprawy. Innymi słowy, dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/13, www.nsa.gov.pl). Konsekwencją stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny, że w danej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej przez ustalenia audytu krajobrazowego jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r., II OSK 1467/20).Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepisy art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 u.s.w.). Z przywołanych przepisów wynika, że prawo do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa w przedmiocie uchwalenia audytu krajobrazowego uwarunkowane jest wykazaniem naruszenia interesu prawnego. Oznacza to, że skargę może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia przez postanowienia uchwały sejmiku województwa, o której mowa w art. 38b ust. 4 u.p.z.p. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2018 r., II SA/Po 428/18).Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku uchwały sejmiku województwa przyjmującej audyt krajobrazowy województwa, która nie jest aktem prawa miejscowego, skarga przysługuje, w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.; Dz. U z 2025 r., poz. 581; dalej jako: "u.s.w."). Skarga w trybie art. 91 u.s.w. może być bowiem wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego.W tym miejscu należy odnieść się do powołanego w skardze wyroku WSA w Poznaniu z 26 lutego 2020 r., II SA/Po 1042/19. Wyrok ten dotyczył legitymacji procesowej do zaskarżania uchwały sejmiku województwa w sprawie aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wydanej z zakresu administracji publicznej, ale nie będącej aktem prawa miejscowego. Przyjęto w nim, że podstawę legitymacji procesowej stanowią przepisy art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Skarżąca pominęła jednak, że skargę w sprawie rozstrzygniętej przywołanym wyrokiem wniósł podmiot (spółka prawa handlowego) prowadzący działalność w zakresie gospodarowania odpadami, a uchwała dotyczyła konkretnych obowiązków prawnych w zakresie ich magazynowania wynikających z ustawy o odpadach. W sposób oczywisty zatem uchwała w sprawie aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami naruszała interes prawny spółki. Powyższa konkluzja nie może jednak stanowić podstawy do wniosku zawartego w skardze, że kwestia legitymacji skargowej gminy w zakresie uchwał sejmiku województwa jest potwierdzona w orzecznictwie.W poddanej sądowej kontroli sprawie skargę wniosła Gmina Sztutowo wywodząc swoją legitymację do zaskarżenia w związku z naruszeniem art. 11 ust. 1aa u.s.w. w związku z art. 14a ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r., art. 11 ust. 4 oraz art. 12a ust. 5 u.z.p.p.r. i uchwały nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 roku w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 roku) poprzez sprzeczność ustaleń uchwały z: 1) Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 roku); 2) Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego 2030; 3) Programem Ochrony Środowiska dla Województwa Pomorskiego 2030; 4) Strategią Rozwoju Województwa Pomorskiego 2030; 5) Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego 2030; 6) Polityką Energetyczną Polski do 2040 roku oraz Krajowym Planem na rzecz Energii i Klimatu na lata 2021-2030 (KPEiK), która to sprzeczność wyraża się uniemożliwieniem rozwoju energetyki ze źródeł odnawialnych, w szczególności wykorzystujących energię wiatru i słońca. Tym samym, zdaniem skarżącej, w zaskarżonym zakresie uchwała powoduje utrudnienia dla osiągnięcia ogólnokrajowych celów klimatycznych i wskaźnika wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, do czego Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest także na poziomie ustawodawstwa unijnego - w szczególności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.W ocenie Sądu powołane przepisy u.z.p.p.r. nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, który mógłby być naruszony uchwałą o przyjęciu audytu krajobrazowego. Należy podkreślić, że art. 11 ust. 4 u.z.p.p.r. w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały już nie obowiązywał. Został bowiem uchylony przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 15 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. poz. 1378) z dniem 13 listopada 2020 r. nie można zatem przyjąć, że Sejmik Województwa Pomorskiego podejmując uchwałę 28 lipca 2025 r. przepis ten naruszył.Co więcej, zarówno art. 11 ust. 4 u.z.p.p.r., jak i pozostałe przywołane w skardze przepisy tej ustawy dotyczyły kwestii związanych ze strategiami rozwoju: art. 11 ust. 4 u.z.p.p.r. regulował formę przyjęcia długookresowej strategii rozwoju kraju, obowiązujące: art. 12a ust. 5 u.z.p.p.r. oraz art. 14a u.z.p.p.r. dotyczą odpowiednio: aktualizacji średniookresowej strategii kraju oraz rodzajów strategii rozwoju. Z tymi przepisami koresponduje treść art. 11 ust. 1aa u.s.w. przewidujący wymóg spójności strategii rozwoju województwa ze średniookresową strategią rozwoju kraju i krajową strategią rozwoju regionalnego, o której mowa w art. 14a ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r.Nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno przepis u.s.w., jak i żaden z przepisów u.z.p.p.r. ani także żaden z wymienionych dokumentów o charakterze planistycznym czy programowym nie mogą stanowić źródła dla uprawnień czy obowiązków Gminy Sztutowo w znaczeniu kreacji interesu prawnego, którego naruszenie warunkuje skuteczne wniesienie skargi. Dokumenty programowe (plany, założenia, strategie) stanowią jedynie projekcje zakładanych celów czy kierunków rozwoju, ale nie zawierają żadnych norm prawnych kształtujących indywidualną sytuację adresatów w znaczeniu przyznania im uprawnień czy nałożenia na nich obowiązków.Sąd nie podzielił także stanowiska strony skarżącej, że Audyt narusza art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie kompetencji Sejmiku Województwa Pomorskiego i uregulowanie materii należącej do kompetencji skarżącej (Gminy Sztutowo). Przywołany przepis stwierdza, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkami w nim określonymi (nie mającymi znaczenia w sprawie), należy do zadań własnych gmin. Jest to zatem przepis formułujący określone zadania gminy i jednocześnie lokujący je w płaszczyźnie tzw. zadań własnych. Nie kształtuje on sfery prawnej gminy rozumianej jako zespół jej uprawnień czy interesów prawnych. Nie sposób zatem przyjąć, że ta część audytu krajobrazowego, która zawiera cechy aktu kierownictwa wewnętrznego może w jakikolwiek sposób naruszać art. 3 u.p.z.p.Z uzasadnienia skargi wynika, że strona skarżąca ograniczenia swojego władztwa planistycznego upatruje w postanowieniach uchwały Sejmiku dotyczących krajobrazów Żuławy – Kobyla Kępa (kod: 22-313.54-63) oraz Żuławy – Łaszka-Grochowo Trzecie (kod: 22-313.54-54) w zakresie, w jakim ograniczają one lub wykluczają możliwość lokalizowania instalacji odnawialnych źródeł energii (OZE), w tym farm fotowoltaicznych i farm wiatrowych, na terenie Gminy Sztutowo.W tym miejscu odnieść należy się do podstawy normatywnej tych postanowień. Z art. 38a ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że audyt krajobrazowy w szczególności wskazuje rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazów priorytetowych oraz krajobrazów w obrębie obszarów parków kulturowych, parków narodowych rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu lub obiektów znajdujących się na listach Światowego Dziedzictwa UNESCO, obszarów Sieci Rezerwatów Biosfery UNESCO (MaB) lub obszarów i obiektów proponowanych do umieszczenia na tych listach, w szczególności poprzez wskazanie obszarów, które powinny zostać objęte formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 9 u.o.p.U.p.z.p. nie definiuje zwrotu "rekomendacje". Brak definicji ustawowej oznacza konieczność odkodowania znaczenia tego zwrotu w płaszczyźnie reguł języka powszechnego. Jak wskazano w Słowniku Języka Polskiego rekomendacja to inaczej pozytywna opinia o kimś, zalecenie (https://sjp.pwn.pl/slowniki/rekomendacja.htm). Prowadzi to do wniosku, że rekomendacja w znaczeniu przyjętym w art. 38a ust. 3 pkt 3 lit. b) u.p.z.p. nie kreuje żadnego uprawnienia ani nie jest też źródłem obowiązku. Nie przesądza ona o treści innych aktów planistycznych, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale wskazuje kwestie, które powinny być przedmiotem szczególnego rozważenia w trakcie ich tworzenia.Rekomendacje stanowią jedynie wskazówkę czy zalecenie pożądanego sposobu kształtowania przestrzeni danego krajobrazu priorytetowego. Przyjęcie ich w audycie krajobrazowym nie jest równoznaczne z obowiązkiem literalnego ich przeniesienia do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z żadnego z przepisów u.p.z.p. takiego rodzaju "związania" lokalnego prawodawcy treścią audytu krajobrazowego wyprowadzić nie można. Należy podkreślić, że rekomendacje, o których mowa w art. 38a ust. 3 pkt 3 lit. b u.p.z.p., stanowią jedynie pewnego rodzaju sugestię i nie są tożsame z ustaleniami właściwymi dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich istota sprowadza się do wskazania pewnych sugestii pożądanego sposobu gospodarowania przestrzenią danego krajobrazu priorytetowego. Przyjęcie rekomendacji nie wyłącza zatem możliwości lokalizowania określonych obiektów infrastruktury (w niniejszej sprawie instalacji odnawialnych źródeł energii, w tym farm fotowoltaicznych i farm wiatrowych), ale zwraca uwagę, że tego rodzaju inwestycje w danym krajobrazie nie są wskazane. Nie można jednak podzielić stanowiska strony skarżącej, że rekomendacje w jakikolwiek sposób naruszają czy ograniczają władztwo planistyczne Gminy.Podstawy do wywiedzenia interesu prawnego nie może stanowić też art. 38b ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i wskazywane istotne naruszenie procedury uchwalania audytu. Zdaniem strony skarżącej naruszeniem tym było przedstawienie do konsultacji projektu audytu objętego uchwałą w treści odmiennej niż audyt przyjęty zaskarżoną uchwałą.Jak wskazano w treści niniejszego uzasadnienia, w art. 38b ust. 1 – ust. 4 u.p.z.p. uregulowano procedurę uchwalania audytu krajobrazowego. W ocenie Sądu jest to regulacja o charakterze szczególnym. W porównaniu z innymi procedurami przewidzianymi w u.p.z.p. jest to procedura uproszczona i skrócona. Jednocześnie też żaden z przepisów tej regulacji nie zawiera nakazu ponowienia czynności związanych z uchwalaniem audytu jeżeli w trakcie procedury nastąpią zmiany w pierwotnie przedstawionym projekcie. Ponadto, skoro procedura uchwalania audytu została uregulowana samoistnie, to nie ma postaw by w drodze analogii stosować do niej rozwiązania proceduralne dotyczące tworzenia innych aktów planistycznych. Wbrew twierdzeniom skargi niezasadne jest w tym zakresie odwoływanie się do dorobku orzecznictwa NSA wypracowanego odnośnie procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Za takim wnioskiem przemawia przede wszystkim to, że obie procedury dotyczą odmiennych przedmiotowo aktów organów jednostek samorządu terytorialnego – aktów prawa miejscowego i aktów o złożonym, niejednorodnym charakterze. Dodatkowo, ustawodawca każdą z nich uregulował odrębnie, a żaden z przepisów u.p.z.p. nie przewiduje możliwości "przenoszenia" rozwiązań z jednej procedury do drugiej.Zdaniem Sądu, błędnie strona skarżąca wywodzi naruszenie art. 38b u.p.z.p. przez zaniechanie powtórzenia procesu konsultacji z powołaniem się na wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r., II OSK 2688/22. W przywołanym wyroku NSA odniósł się bowiem do konieczności powtórzenia etapu uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zmianami w projekcie planu dotyczącymi materii podlegającej uzgodnieniom. W procedurze uchwalania audytu krajobrazowego nie przewidziano etapu uzgodnień, które mają charakter wiążący w procedurze planistycznej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/12, ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części. Brak etapu uzgodnień oraz brak odpowiednika art. 28 u.p.z.p. w procedurze uchwalania audytu krajobrazowego wyklucza możliwość "przeniesienia" do niej wymogu powtarzania czynności w przypadku zmian w projekcie audytu krajobrazowego.Sąd nie podzielił także argumentu naruszenia przez uchwałę Sejmiku interesu skarżącej poprzez pozbawienie możliwości zwiększenia jej dochodów. Przede wszystkim, o czym była już mowa w niniejszym uzasadnieniu, rekomendacje nie mają charakteru wiążącego i nie przesądzają o dopuszczalności bądź nie, realizacji określonych inwestycji. Ponadto, interes prawny musi istnieć i mieć charakter bezpośredni, co oznacza, że nie można go wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych i niepewnych. Zawarte w skardze twierdzenia o ograniczeniach wynikających z Audytu, które mają pozbawić Gminę możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć, co z kolei skutkować ma znaczącym uszczupleniem dochodów, stanowią jedynie pewnego rodzaju przewidywania co do zdarzeń przyszłych i niepewnych. Takie przewidywania nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, który miałby być naruszony skarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że już samo założenie o ograniczeniach wynikających z zaskarżonej uchwały jest błędne.Sąd nie neguje związku zaskarżonego Audytu z polityką przestrzenną Gminy wynikającego m. in. z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Z powoływanego w skardze art. 23 ust. 3c tej ustawy wynika, że dotyczy on jedynie uzgodnienia projektu uchwały o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu. Przepis ten stanowi, że rada gminy nie może odmówić uzgodnienia projektu takiej właśnie uchwały, w przypadku, gdy jej podjęcie jest konsekwencją rekomendacji dotyczącej utworzenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu zawartej w audycie krajobrazowym. Gmina nie kwestionuje jednak rekomendacji dotyczącej utworzenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu zawartej w audycie krajobrazowym, ale wyłącznie jego postanowienia dotyczące ograniczenia lub wykluczenia możliwości lokalizowania odnawialnych źródeł energii (OZE). Ponadto, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, rekomendacje w zakresie nowych obszarów chronionych dotyczą jedynie granic jednostek krajobrazowych zidentyfikowanych jako tzw. krajobrazy priorytetowe. Nie są one tożsame z potencjalnym przebiegiem granic nowych form ochrony, a ich określenie może nastąpić dopiero w odrębnej procedurze tworzenia nowego obszaru chronionego.Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona uchwała nie narusza także zasady proporcjonalności albowiem rekomendacje nie mają charakteru kategorycznego, a jedynie sugestywny, co już zostało w niniejszym uzasadnieniu wyjaśnione.Podsumowując należy jeszcze raz podkreślić, że wnoszący skargę na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. musi wykazać nie tylko to, że przysługuje mu interes prawny, ale także, że uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej (w tym przypadku w sprawie audytu krajobrazowego) interes ten narusza. W ocenie Sądu podniesiona w skardze argumentacja o przysługującym Gminie interesie prawnym i jego naruszeniu nie może być uznana za trafną. Gmina Sztutowo nie wykazała, że przysługuje jej interes prawnym, a tym bardziej, że zaskarżona uchwała Sejmiku interes ten narusza.Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.Z tej przyczyny Sąd odrzucił skargę wniesioną przez Gminę Sztutowo. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https: orzeczenia.nsa.gov.pl.., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.Z tej przyczyny Sąd odrzucił skargę wniesioną przez Gminę Sztutowo. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https: orzeczenia.nsa.gov.pl.