Wyrok - III SA/Gl 800/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Inne sprawy dotyczące dróg publicznych6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie .... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi I. sp. j. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 czerwca 2021 r. nr XLIV/607/21 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania i wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefieOddalono skargę. Inne sprawy dotyczące dróg publicznych6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie .... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi I. sp. j. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 czerwca 2021 r. nr XLIV/607/21 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania i wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Adam Gołuch
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Pismem z 23 lipca 2025r. skarżąca I. Spółka Jawna wniosła skargę na uchwałę Nr XLIV/607/21 Rady Miejskiej w Bytomiu z 21 czerwca 2021r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania oraz określenia sposobu pobierania opłat.Zarzuciła, że uchwała ta jest niezgodna z prawem, gdyż:• wprowadza Strefę Płatnego Parkowania, nie przewidując jednocześnie obowiązku zapewnienia technicznej możliwości dokonywania opłaty przy użyciu prawnego środka płatniczego, tj. banknotów i monet emitowanych przez Narodowy Bank Polski,• ogranicza w sposób nieproporcjonalny prawa i wolności obywatelskie, w tym wolność poruszania się obywateli (art. 52 Konstytucji RP) i zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji),• narusza art. 227, 31 i 32 Konstytucji RP oraz ustawę o Narodowym Banku Polskim, poprzez faktyczne uniemożliwienie realizacji płatności gotówkowych oraz• stanowi przekroczenie kompetencji Rady Miejskiej, gdyż Rada nie ma uprawnień do kształtowania polityki pieniężnej ani ograniczania prawnego środka płatniczego.W oparciu o ww. zarzuty, Spółka wniosła o:1. Stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLIV/607/21 Rady Miejskiej w całości lub w części dotyczącej poboru opłat w sposób sprzeczny z przepisami o środkach płatniczych.2. Zobowiązanie miasta do zapewnienia urządzeń do poboru opłat umożliwiających płatność monetami i banknotami.3. Zawiadomienie organu nadzoru (Wojewody Śląskiego) o stwierdzonym naruszeniu prawa.W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że art. 227 Konstytucji wskazuje, że wyłączne prawo emisji pieniądza przysługuje Narodowemu Bankowi Polskiemu, zaś z art. 32 ustawy o NBP wynika, że banknoty i monety emitowane przez NBP są prawnym środkiem płatniczym na terytorium RP.Tymczasem parkomaty stosowane na terenie miasta - zgodnie z treścią uchwały i jej wykonaniem - nie dają możliwości dokonania płatności gotówką (zarówno banknotami, jak i monetami). Oznacza to, że mieszkaniec lub gość miasta, który nie posiada karty płatniczej, aplikacji mobilnej lub telefonu z dostępem do Internetu, nie ma możliwości skorzystania z legalnej opcji płatności. Zdaniem skarżącej, taka praktyka jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, bo nie można zmuszać obywatela do korzystania z wybranych form płatności bez zapewnienia możliwości zapłaty za pomocą prawnych środków płatniczych.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.Powołał się na art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) określa wysokość stawek opłat za parkowanie, może wprowadzić opłaty stałe i abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników dróg, a także określa sposób pobierania opłat za parkowanie. Zatem Rada została upoważniona do określenia trybu postępowania pozwalającego na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie.Sposób pobierania opłaty określony został w załączniku nr 4 do uchwały - Regulaminie funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania (SPP). Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 Regulaminu wprowadzono sześć alternatywnych sposobów uiszczania opłat za postój w SPP, przewidując możliwość uiszczenia opłat w parkomacie lub przy pomocy telefonu komórkowego. Zdaniem organu, nie sposób zgodzić się z naruszeniem przepisów Konstytucji RP, gdyż Uchwała w żaden sposób nie ingeruje w gwarancje dotyczące wolności poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania, w żaden sposób nie różnicuje sytuacji obywateli w zależności od wybranego sposobu poniesienia opłaty, której można dokonać w ogólnodostępnym parkomacie lub przy użyciu telefonu komórkowego - wybór w tym zakresie zależał od użytkownika, nie był obwarowany żadnymi ograniczeniami czy nie różnicował sytuacji obywateli. Rada nie ograniczyła również rodzajów aplikacji, które mogły być instalowane i wykorzystywane przy dokonywaniu płatności, a te same stawki obowiązywały przy dokonywaniu płatności przy użyciu którejkolwiek aplikacji/któregokolwiek sposobu płatności. Organ nie zgodził się też z zarzutem godzenia w ustrój gospodarczy czy pieniężny ani pozycję banku centralnego. Płatności realizowane w parkomacie lub przy pomocy telefonu komórkowego nie posługują się bowiem innym miernikiem wartości niż złoty polski. W ocenie organu poprzez wprowadzenie szeregu alternatywnych sposobów uiszczenia opłaty za postój nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP.W piśmie procesowym z 25 września 2025r. skarżąca oświadczyła, że uchwała narusza jej interes prawny jako użytkowniczki dróg publicznych, korzystających ze Strefy PP, a której pracownicy parkują samochody służbowe na terenie miasta i mają prawo posługiwać się gotówką jako prawnym środkiem płatniczym. Powołała się na odpowiedź Ministerstwa Infrastruktury z 18 lipca 2025. udzieloną na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich, odnośnie zasad korzystania ze Stref PP w kontekście uiszczania opłat, z którego wynika, że – zdaniem Ministra Infrastruktury – zasadnym jest zapewnienie przez samorząd faktycznej możliwości uiszczenia opłaty za postój w Strefie w formie gotówkowej każdemu, kto zechce skorzystać z możliwości postoju.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga nie jest zasadna.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.W świetle art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej dalej ppsa) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 1153) – dalej powoływana jako u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.Z akt spawy wynika, że przy piśmie z 22 czerwca 2021r. przedmiotowa uchwała wraz z innymi podjętymi na sesji Rady Miejskiej 21 czerwca 2021r. została przedłożona Wojewodzie Śląskiemu jako organowi nadzoru prawnego, który jednak nie stwierdził nieważności tej uchwały.Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.Z powyższego wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie istnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają.W ocenie Sądu skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż wkracza ona w sferę praw strony poprzez faktyczne wyeliminowanie możliwości gotówkowej zapłaty za usługę parkowania, a więc oddziałuje na sferę jej uprawnień do dokonywania płatności gotówkowych, które wynikają z ustawy o NBP.Zatem Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy, jednak w tych ramach stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona.Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 470):4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania:1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać:a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564),b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a;2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.Wg Słownika języka polskiego, "sposób" to tyle, co "metoda postępowania lub osiągnięcia celu". Z powyższego wynika więc, że Rada Gminy została ustawowo upoważniona do określenia metody postępowania prowadzącej do osiągnięcia celu w postaci uiszczenia opłaty za parkowanie; z drugiej strony, cytowany przepis nie zawiera ograniczeń co do owego sposobu, które Rada Gminy winna wziąć pod uwagę, co prowadzi do wniosku, że u.d.p. nie narzuciła organom stanowiącym gmin sposobu poboru opłaty, pozostawiając im dokonanie wyboru formy (metody), w jakiej będzie ona uiszczana, zatem w tym względzie Radzie przysługuje dowolność.W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie nie narusza art. 31 i 32 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o Narodowym Banku Polskim, które stanowią odpowiednio:Art. 31. Znakami pieniężnymi Rzeczypospolitej Polskiej są banknoty i monety opiewające na złote i grosze.Art. 32. Znaki pieniężne emitowane przez NBP są prawnymi środkami płatniczymi na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.Do tego wniosku prowadzi fakt, że opłata za parkowanie w myśl przepisu zaskarżonej uchwały określana jest właśnie w złotych, a więc w znakach pieniężnych emitowanych przez NBP.Kolejnymi przepisami, które znajdują zastosowanie przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały są regulacje ustawy z 19 sierpnia 2011r. o usługach płatniczych (t.j. Dz.U. z 2025r. poz. 611).Stosownie do jej art. 59ea ust. 1 i ust. 2 pkt 2, akceptant nie może uzależniać zawarcia z konsumentem umowy o świadczenie usługi lub umowy sprzedaży towaru od dokonania zapłaty w formie bezgotówkowej ani odmówić przyjęcia zapłaty od konsumenta znakami pieniężnymi emitowanymi przez NBP.Jednak stosownie do ust. 2 pkt 2 ww. artykułu, przepisu ust. 1 nie stosuje się w miejscu prowadzenia działalności bez obecności personelu.Przy czym, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 1a ustawy o usługach płatniczych, termin "agent rozliczeniowy" oznacza "dostawcę prowadzącego działalność w zakresie świadczenia usługi płatniczej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5, w tym agenta rozliczeniowego w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/751 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie opłat interchange w odniesieniu do transakcji płatniczych realizowanych w oparciu o kartę (Dz. Urz. UE L 123 z 19.05.2015, str. 1)".Z powyższego wynika, że ustawodawca przewiduje i dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w płatnościach gotówkowych w sytuacji, gdy transakcja odbywa się w miejscu, gdzie personel sprzedającego albo usługodawcy nie jest obecny. Tak właśnie dzieje się w przypadku parkomatów, gdzie pobór opłat – niezależnie od formy, w jakiej następuje zapłata - jest w pełni zautomatyzowany i odbywa się bez obecności osób obsługujących Strefę PP.Skarżący w skardze powołał się także na zasadę proporcjonalności twierdząc, że doszło do jej naruszenia poprzez ograniczenie wolności poruszania się obywateli (art. 52 Konstytucji RP).Z tym argumentem Sąd orzekający także się nie zgadza.Nie sposób podzielić stanowiska strony, że wprowadzenie jedynie bezgotówkowych form płatności narusza jej prawo do swobodnego przemieszczania się. Przecież uchwała w żaden sposób nie reguluje dopuszczalności poruszania się, lecz opłaty za postój pojazdów i to tylko w określonych miejscach. Każdy podmiot czy to osoba fizyczna czy prawna nadal ma zachowaną możliwość decydowania czy w ogóle i ewentualnie dokąd chce się udać i o miejscu, w którym chce pozostawić pojazd. Tyle tylko, że jeśli pozostawi go SPP, to musi liczyć się z koniecznością opłaty tyle tylko, że wniesionej w formie elektronicznej. Nie jest to trudność nadmierna, jeśli zważyć jak szybko i szeroko usługi elektroniczne wchodzą do powszechnego użycia nie tylko w stosunkach prywatnych, ale także publicznych.Odnośnie zaś zasady proporcjonalności przypomnieć należy, że jest ona wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do wskazanego przepisu, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się protokół nr XLIV/21 sesji Rady Miejskiej z 21 czerwca 2021r. Załącznikiem nr 40 do protokołu jest kilka slajdów dotyczących uzasadnienia zmian w Strefie Płatnego Parkowania. Jeden z nich dotyczy wyłączenia obsługi płatności bilonem w parkomatach, a ściślej zestawienia kosztów związanych z obsługą gotówki. Wynika z niego, że uiszczanie opłat gotówkowych generowało dla miasta znaczne koszty. Przykładowo koszt przeliczania monet wynosił średniomiesięcznie 10 000 zł, koszty napraw 150 000 zł w ciągu ostatnich dwóch lat, a szkoda spowodowana kradzieżą – 5018 zł i nie były to koszty jedyne.Z tego względu Sąd stwierdził, że to właśnie zasada proporcjonalności – niezależnie od wyżej omówionych innych argumentów natury prawnej, wynikających w ustaw udp oraz o usługach płatniczych - przemawia za dopuszczeniem płatności wyłącznie bezgotówkowych jako tańszych dla podmiotów publicznych zobowiązanych przecież do szczególnej dbałości w wydatkowaniu środków finansowych, którymi dysponują, jak i bardziej bezpiecznych dla środków publicznych, gdyż nie narażonych na ich utratę w wyniku kradzieży.Analogiczne stanowisko co do prawnej dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń w zakresie płatności za parkowanie pojazdów, z tym, że obejmujących jedynie określone nominały środków płatniczych, wyraził WSA w Szczecinie w wyroku II SA/Sz 1002/10, a stanowisko to zostało utrzymane w mocy wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1276/11.Podsumowując, Sąd uznał, że wskazana w skardze Uchwała Rady Miasta nie narusza interesu prawnego skarżącego, jego konstytucyjnych praw i wolności, ani też przywoływanych w skardze przepisów ustawy o Narodowym Banku Polskim.W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.