Wyrok - I GSK 925/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 244/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w R. W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dniaOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 244/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w R. W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Kwota główna
1 802 626,85 zł · kwota żądania
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
art. 84
kpa
art. 174
ppsa
art. 141
ppsa
art. 106
ppsa
art. 176
ppsa
art. 183
ppsa
art. 145
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 244/22 oddalił skargę G. Sp. z o.o. w R. W. (dalej: skarżąca Spółka, beneficjent) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: MFiPR, Minister) z dnia 12 listopada 2021 r. nr DPP-III.6643.3.2021.WK.5 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.W dniu 30 maja 2016 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) a P. G., prowadzącym działalność gospodarczą przekształconą następnie w G. Sp. z o.o. została zawarta umowa o dofinansowanie nr [...], której przedmiotem było dofinansowanie projektu pn. "Zarządzanie procesami automatyzacji systemów przeciwpożarowych poprzez wdrożenie Zintegrowanego, inteligentnego systemu przeciwpożarowego o zwiększonej niezawodności". Umowa została zmieniona czterema aneksami.Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do umowy, celem projektu był wzrost konkurencyjności beneficjenta poprzez wdrożenie innowacyjnej w skali europejskiej technologii zintegrowanego inteligentnego systemu przeciwpożarowego o zwiększonej niezawodności, pozwalającej na zarządzanie procesami automatyzacji systemów przeciwpożarowych.We wniosku o dofinansowanie, w punkcie IX. Harmonogram rzeczowo-finansowy beneficjent przewidział w ramach projektu realizację następujących zadań: prace remontowo-adaptacyjne, zakup maszyn i urządzeń, zakup systemu informatycznego zarządzanie produkcją.W wyniku kontroli uznano za niekwalifikowane wydatki w łącznej wysokości 1 766 778,00 zł, a ustalenia z kontroli przekazane w ostatecznej informacji pokontrolnej wskazują na istnienie podstaw do rozwiązania umowy o dofinansowanie.Pismem z dnia 20 maja 2020 r. PARP rozwiązała umowę ze skutkiem natychmiastowym oraz wezwała beneficjenta do zwrotu kwoty 1 802 626,85 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.Decyzją z dnia 20 maja 2021 r. nr 5DK/85/2021 PARP, powołując się na art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9 pkt 1, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), określiła do zwrotu przez skarżącą spółkę kwotę 1802 626,85 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji odniósł się szczegółowo do nieprawidłowości, które były podstawą do rozstrzygnięcia zwrotu dofinansowania. Odniósł się także do wszystkich obszernych pism skarżącej spółki składanych w trakcie postępowania administracyjnego jak i dotyczących kontroli.Decyzją z dnia 12 listopada 2021 r. nr DPP-III.6643.3.2021.WK.5 Minister Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że beneficjent wykorzystał środki niezgodnie z postanowieniami umowy, na skutek wystąpienia w projekcie nieprawidłowości w zakresie realizacji zawartego w harmonogramie rzeczowo-finansowym zadania nr 2 - Zakup maszyn i urządzeń:a) nie okazał obu maszyn zakupionych w ramach umowy zawartej z wykonawcą M., tj. Wiertarek słupowych firmy C.b) nie okazał podczas kontroli suwnicy do transportu butli, zakupionej w ramach umowy zawartej z wykonawcą M..c) nie okazał podczas kontroli dwóch pił taśmowych prezentując dwie piły szablaste firmy B. jako urządzenia zakupione w ramach umowy zawartej z wykonawcą M.d) nie okazał niektórych elementów systemu napełniania gazów obojętnych (1 szt.) wykazanych w zestawieniu środków trwałych na potrzeby kontroli.e) beneficjent w trakcie kontroli okazał 3 szt. zbiorników, dla których tabliczki znamionowe wskazywały jako rok budowy lata: 2013, 2014 i 2016. Tymczasem przedmiotem zamówienia, na co wskazuje również treść protokołu odbioru był zakup zbiorników fabrycznie nowych. Ponadto w trakcie kontroli nie potwierdzono, że zakupione zbiorniki na gaz są zbiornikami mobilnymi, zgodnie z zapisami umowy o dofinasowanie.Organ odwoławczy stwierdził również, że beneficjent nie zrealizował zawartego w harmonogramie rzeczowo-finansowym zadania nr 3 - Zakup usług doradczych związanych z certyfikacją "Zintegrowanego, inteligentnego systemu przeciwpożarowego o zwiększonej niezawodności". Zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązał się, że w ramach ww. zadania zostaną zrealizowane następujące działania:a) opracowanie wzoru zaworów dla poszczególnych środków gaśniczych.b) przygotowanie aprobat technicznych dla poszczególnych środków gaśniczych.c) certyfikacja systemu w Centrum Naukowo-Badawczym Ochrony Przeciwpożarowej (CNBOP) dla poszczególnych środków gaśniczych oraz certyfikacja systemu w V. dla środków gaśniczych.Ponadto Minister ustalił, że beneficjent nie okazał potwierdzeń płatności za faktury z dnia 6 sierpnia 2019 r. dotyczące: dostawy zbiorników, wystawionej przez E. oraz za opracowanie dokumentacji technicznej dla potrzeb certyfikacji V., wystawionej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych Ł. S. W trakcie kontroli beneficjent potwierdził, że do dnia kontroli nie dokonał płatności wynikających z tych faktur.Organ odwoławczy ustalił również, że w projekcie nie został zrealizowany wskaźnik produktu w postaci: Liczba zakupionych środków trwałych w ramach projektu oraz liczba wprowadzonych innowacji produktowych - 1 szt.Na dzień zakończenia realizacji projektu nie osiągnięto następujących wskaźników produktu - Liczba zakupionych środków trwałych w ramach projektu - wartość docelowa 60 sztuk. Na podstawie zapisów w ewidencji środków trwałych ustalono zakup 41 sztuk środków trwałych.Na dzień kontroli zespół kontrolujący nie potwierdził osiągnięcia następujących wskaźników informacyjnych, które zostały zaplanowane do realizacji w 2019 r.:- Liczba wprowadzonych innowacji - wartość docelowa 1 szt.;- Liczba wprowadzonych innowacji produktowych [szt.] - wartość docelowa 1 szt.Na dzień zakończenia realizacji projektu na stronie internetowej beneficjenta nie udostępniono oferty sprzedaży innowacyjnego produktu/świadczenia innowacyjnej usługi.Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.WSA w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę skarżącej spółki.Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z umową okres kwalifikowalności wydatków projektu rozpoczął się 25 lutego 2017 r. i zakończył 24 sierpnia 2019 r. Beneficjent przystępując do umowy zaakceptował warunki na jakich zostanie przyznane dofinansowanie wydatków. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów, że umowa o dofinansowanie łącząca beneficjenta i PARP jest umową o udzielenie pomocy publicznej. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale umową celową. Zatem za osiągnięcie celu, w tym realizację projektu zgodnie z przyjętymi założeniami, całkowitą odpowiedzialność ponosi beneficjent. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że beneficjent wykorzystał środki niezgodnie z postanowieniami umowy, na skutek wystąpienia w projekcie wskazanych przez organ nieprawidłowości. Sąd podzielił stanowisko organów, że w projekcie wystąpiły rozbieżności pomiędzy rzeczywiście zakupionymi środkami a okazanymi podczas obu kontroli PARP oraz zapisami umowy.Sąd I instancji wskazał, że zarówno w decyzji I instancji jak i II instancji organy w bardzo obszerny sposób odniosły się do argumentacji skarżącej, podnoszonej w licznych pismach oraz w odwołaniu od decyzji I instancji. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest szczegółowe i w sposób wyczerpujący i w pełni zasługujący na aprobatę odnosi się do stanowiska skarżącej spółki. Sąd podzielił także stanowisko Ministra, że bezpodstawny jest zarzut wadliwych działań PARP podczas kontroliZa niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut nie poczynienia przez PARP żadnych kroków celem wyjaśnienia z beneficjentem ewentualnych nieprawidłowości oraz dotyczący "braku lojalnej współpracy" ze strony PARP. W ocenie Sądu prawidłowo ustalono, że strona nie przedstawiła niezbędnej dokumentacji potwierdzającej prawidłową realizację projektu. Pomimo złożonych uzupełnień przez beneficjenta, nadal nie udokumentowano posiadania i wykorzystywania do realizacji projektu wszystkich urządzeń, realizacji usług doradczych, tj. rzeczywistej pełnej realizacji zadania nr 2 i 3 projektu oraz osiągnięcia wskaźnika rezultatu i wskaźników produktu.W ocenie Sądu prawidłowo organy ustaliły, że występują w sprawie przesłanki wykorzystania przez beneficjenta otrzymanego dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. z naruszeniem art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., co uzasadnia dochodzenie zwrotu dofinansowania. Beneficjent naruszył bowiem postanowienia § 2 ust. 2 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz § 7 ust. 2 i 3 umowy. Ponadto, wykazywanie we wnioskach o płatność wydatków związanych z nabyciem urządzeń, które następnie nie były wykorzystywane do celów projektu (zadanie nr 2 w projekcie), bądź z zakupem usług (zadanie nr 3 w projekcie), których realizacja nie mogła się przyczynić do uzyskania wymaganych efektów ,stanowi naruszenie postanowień § 8 rozporządzenia ogólnego, bowiem wyłącznie wydatki niezbędne do realizacji projektu i adekwatne do zaplanowanych działań i celów projektu mogą stanowić wydatki kwalifikowalne, objęte pomocą publiczną w ramach umowy. Sąd podzielił stanowisko organu, że beneficjent nie osiągnął kluczowego celu projektu w postaci opisanej we wniosku o dofinansowanie.W świetle tych ustaleń, bezsprzeczne jest zaistnienie w sprawie przesłanki wykorzystania przez beneficjenta otrzymanego dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem (tzn. wypłacone beneficjentowi środki publiczne nie przyczyniły się ostatecznie do osiągnięcia przez beneficjenta celu projektu, a zatem doszło do wykorzystania dofinansowania niezgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż środki te byty przyznane beneficjentowi na konkretny cel) czym beneficjent naruszył art. 207 ust. 1 pkt. 1 u.f.p.Odnosząc się do kwestii powołania biegłego, Sąd w pełni podzielił stanowisko Ministra. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Sąd I instancji uznał za organem, że okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia naruszeń umowy nie wymagają wiedzy specjalistycznej.Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wniosła skarżąca Spółka zaskarżając je w całości.I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:A. Naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9, art. 184 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 u.f.p. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r. ze zm. dalej: rozporządzenia ogólne) w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 1 lit. E oraz § 7 ust. 2 i 3 umowy poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zasadnie określiła skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę środków, a tym samym zaistnieniem przesłanki zwrotu kwoty dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., podczas gdy Sąd I Instancji kontrolując prawidłowość obowiązku zwrotu środków, nie uwzględnił, że:i. przedstawione przez organy twierdzenia są bezpodstawne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym oraz stanowiły przedmiot szczegółowych, kilkukrotnych wyjaśnień spółki, co MFiPR, a wcześniej PARP konsekwentnie pomija;ii. w sprawie organy nie wykazały, by środki przyznane na realizację projektu zostały wykorzystane niezgodnie z ich przeznaczeniem oraz naruszeniem umowy czy innych obowiązujących beneficjenta procedur;iii. beneficjent zrealizował przedmiot projektu zgodnie z umową, a tym samym wydatkował fundusze zgodnie z ich przeznaczeniem, a ewentualne uchybienia przy realizacji projektu (nie mające jednak znamion nieprawidłowości) były wyłącznie skutkiem działań ze strony PARP,co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że doszło do naruszenia ww. postanowień umowy jak również przepisów prawa powszechnie obowiązującego.B. Naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 w zw. z art. 206 ust. 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 1 lit. E oraz § 7 ust. 2 i 3 umowy poprzez błędną wykładnię pojęć umowy o dofinansowanie oraz celu projektu polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że umowa o dofinansowanie (i) jest umową celową (a nie jest umową starannego działania); (ii) jest umową o udzielenie pomocy publicznej, w wyniku której beneficjent staje się uprzywilejowany względem swojej konkurencji; (iii) a celem przekazania pomocy ze źródeł publicznych na rzecz beneficjenta jest jedynie uzyskanie przez niego korzyści finansowej na zrealizowanie określonego projektu, a w konsekwencji uznanie przez WSA w Warszawie, że beneficjent wykorzystał środki finansowe niezgodnie z postanowieniem umowy oraz zaszły okoliczności warunkujące konieczność zwrotu całego dofinansowania, podczas gdy umowa (i) jest formą przyznania bezzwrotnego wsparcia finansowego ze środków unijnych mająca na celu wsparcie przedsiębiorców działających na konkretnym obszarze w sposób przewidziany we wniosku o dofinansowanie; (ii) zobowiązuje beneficjenta do realizacji projektu z należytą starannością (§ 2 ust. 2 pkt. 2 umowy), a więc Sąd I instancji nie może jednoznacznie stwierdzić, że umowa nie jest umową starannego działania; (iii) celem przekazania pomocy publicznej na rzecz beneficjenta nie jest wyłącznie uzyskanie przez niego korzyści finansowej w realizacji projektu oraz uprzywilejowanie beneficjenta pod kątem jego konkurencyjności, ale de facto pomoc całemu makroregionowi Polski Wschodniej poprzez przyczynienie się do poprawy jego spójności gospodarczo-społecznej i terytorialnej,co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni umowy i celu projektu (wraz z celem udzielenia wsparcia), przez co WSA w Warszawie błędnie przyjął, że organy prawidłowo określiły kwotę przypadającą do zwrotu;C. Naruszenie art. 184 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 5 ust. 4 TUE poprzez błędne niezastosowanie polegające na odstąpieniu przez Sąd I instancji zbadania czy w sprawie IZ (i) stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości oraz (ii) przeprowadziła zgodnie z zasadą proporcjonalności proces miarkowania kwoty przypadającej do zwrotu, podczas gdy Sąd I instancji uznał za prawidłowe odstąpienie przez organy przeprowadzenia wyżej wskazanych czynności poprzedzających wezwanie do zwrotu środków, a w efekcie również Sąd I instancji błędnie utożsamił (scalił) zawarte w Ostatecznej Informacji Pokontrolnej rzekome uchybienia z pojęciem nieprawidłowości, a w konsekwencji zostały naruszone zasady zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów związanych z realizacją środków europejskich, tj. potwierdzenie istnienia zobowiązania beneficjenta do zwrotu środków pomimo braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wykazania przez PARP oraz IZ wystąpienia nieprawidłowości, w szczególności niewykazania wystąpienia konstytutywnych przesłanek składających się na pojęcie nieprawidłowości w postaci (i) działania lub zaniechania beneficjenta (ii) stanowiącego naruszenie prawa, (iii) powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, poprzez obciążenie budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem, uzasadniające możliwość nałożenia korekty, podczas gdy nie każde potencjalne naruszenie automatycznie prowadzi do powstania szkody rzeczywistej lub potencjalnej w budżecie UE,co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji zaniechał kontroli kluczowych etapów poprzedzających możliwość żądania zwrotu dofinansowania tj. zbadania czy w sprawie została stwierdzona nieprawidłowość (a jeśli tak, to czy organy poprawnie określiły wszystkie składające się przesłanki), a także określenia kwoty przypadającej do zwrotu z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (przeprowadzenia miarkowania);II. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:D. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i powierzchowne, pomimo swojej pozornej obszerności uzasadnienie przez WSA w Warszawie zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu poprzez:(i) brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich pozostałych zarzutów skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty skargi, w szczególności pominięcie zarzutu naruszenia art. 184 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 5 ust. 4 TUE polegającego na naruszeniu zasad środków przeznaczonych na realizację programów,(ii) brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy i niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. w sytuacji w której w celu wyjaśnienia zasadności żądania zwrotu dofinansowania i wypowiedzenia umowy konieczne jest przeprowadzenie dowodów uzupełniających, w tym dowodu z opinii biegłego, a Sąd I instancji sam przyznał, że PARP posiłkowo korzystał z wiedzy eksperckiej pozyskanej z UDT.co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny sprawy oraz bezpodstawnie odstąpił od zbadania czy organy stwierdziły nieprawidłowość w realizacji projektu, a tym samym nie mógł właściwie rozpoznać istoty skargi.Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.Postawione przez skarżącą kasacyjnie spółkę zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zatem o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt I GSK 749/23, LEX nr 4034179).Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.Przechodząc do rozpoznania zarzutów procesowych zawartych w punkcie II. D petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy.Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Oznacza to obowiązek podania przez autora skargi kasacyjnej wywodu, z którego winno wynikać, że gdyby nie to naruszenie, to wyrok WSA byłby inny, zaskarżona decyzja miałaby inną treść. Tym samym między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.W zarzucie procesowym skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i powierzchowne, mimo swojej pozornej obszerności uzasadnienie, które stanowi powtórzenie błędnych tez organów, a konkretnie brak odniesienia się do wszystkich pozostałych zarzutów skarżącej, nierozpoznanie istoty skargi, naruszenia procedur, brak ustaleń co do wystąpienia nieprawidłowości, rozważań w przedmiocie szkody, korekty, zasady proporcjonalności.W zakresie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Spółka podniosła brak samodzielności oceny całokształtu sprawy. Wskazała, że w celu wyjaśnienia zasadności zwrotu i wypowiedzenia umowy konieczne jest przeprowadzenie dowodów uzupełniających, w tym dowodu z opinii biegłego ze względu na wystąpienie okoliczności faktycznych wymagających wiadomości specjalnych. WSA uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny sprawy oraz bezpodstawnie odstąpił od zbadania czy organ I i II instancji stwierdziły nieprawidłowości w realizacji projektu.Wobec tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do podważania ustaleń i ocen prawnych. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów skargi i argumentów strony a jedynie do tych, które mogą mieć wpływ na ocenę czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Wystarczy, że odniesie się do istotnych dla sprawy zarzutów i argumentów.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, lecz może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16, dostępne w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).Tak właśnie stało się w tej sprawie, WSA odniósł się do istoty sprawy i to w sposób wszechstronny. Uzasadnił orzeczenie w sposób pozwalający na jego kontrolę. To, że skarżąca kasacyjnie z pewnymi twierdzeniami Sądu I instancji się nie zgadza nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć w sprawie należy, że WSA w swych rozważaniach uzasadnił w sposób bardzo obszerny naruszenia procedur, przede wszystkim postanowień umowy o dofinansowaniu, powstałych nieprawidłowości, jak i szkody. Wskazał, że do zwrotu jest całe dofinansowanie. Nie można zatem mówić o korekcie, naruszeniu zasady proporcjonalności, czy szkodzie potencjalnej, zachodzi bowiem w sprawie szkoda rzeczywista.W zakresie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten nie służy do kwestionowania postępowania przeprowadzonego przez organy, wyjaśnienia zasadności zwrotu, wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, przeprowadzenia dowodów, w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ustaleń stanu faktycznego. To jest przepis, na podstawie którego w przypadku zaistnienia istotnych wątpliwości w sprawie można przeprowadzić dowód z dokumentu.W niniejszej sprawie nie zachodzi taka potrzeba, strona nie złożyła takiego wniosku, a WSA z urzędu nie dostrzegł takich dokumentów, z których należałoby przeprowadzić dowód w sprawie.Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.W związku z tym, że to były jedyne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o postepowaniu należy przyjąć, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez WSA nie został podważony i jest wiążący podczas oceny naruszenia przepisów prawa materialnego.Stwierdzić zatem należy, że beneficjent w zakresie realizacji zawartego w harmonogramie rzeczowo-finansowym zadania nr 2 - zakup maszyn i urządzeń nie okazał wszystkich urządzeń które powinny być w jego posiadaniu lub okazał odmienne urządzenia. Nie dokonał zakupu usług doradczych związanych z certyfikacją "Zintegrowanego inteligentnego systemu przeciwpożarowego o zwiększonej niezawodności". Beneficjent nie okazał potwierdzeń płatności za fakturę dotyczącą dostawy zbiornika na gaz A. z osprzętem, wystawionej przez E., a także za fakturę dotyczącą opracowania dokumentacji technicznej dla potrzeb certyfikacji V. wystawionej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych Ł. S.Należy również wskazać, że nie osiągnięto wskaźnika produktu. Na podstawie zapisów w ewidencji środków trwałych ustalono zakup 41 sztuk środków trwałych z planowanych 60.Na dzień kontroli zespół kontrolujący nie potwierdził osiągnięcia wskaźników informacyjnych, które zostały zaplanowane do realizacji w 2019 r.:- Liczba wprowadzonych innowacji - wartość docelowa 1 szt.;- Liczba wprowadzonych innowacji produktowych - wartość docelowa 1 szt.Na dzień zakończenia realizacji projektu na stronie internetowej beneficjenta nie udostępniono oferty sprzedaży innowacyjnego produktu/świadczenia innowacyjnej usługi.Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać trzeba, że rację ma organ podnosząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zarzut pierwszy skargi kasacyjnej (punkt I. A) w istocie stanowi próbę zwalczania ustaleń faktycznych za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, co czyni go nieprawidłowym i przez to nieskutecznym. Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych należy uznać za niedopuszczalne. Za nieskuteczny należy uznać zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdy w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wadliwie według skarżącego zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego.Twierdzenia dotyczące kwestionowania naruszenia procedur, tego, że projekt został zrealizowany w sposób sprzeczny z umową, nieosiągnięcia celów i rezultatów, zaistnienia przesłanki do zwrotu kwoty dofinansowania należą do sfery ustaleń faktycznych i aby skutecznie je zakwestionować należało postawić w tym zakresie zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu, a nie przepisów prawa materialnego.Dlatego też zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.Także zarzut wskazany w punkcie I. B petitum skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony.Sąd I instancji słusznie przyjął, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale umową celową. Skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu, w tym wypadku był to wzrost konkurencyjności beneficjenta poprzez wdrożenie innowacyjnej w skali europejskiej technologii zintegrowanego inteligentnego systemu przeciwpożarowego o zwiększonej niezawodności, pozwalającej na zarządzanie procesami automatyzacji systemów przeciwpożarowych. Zatem za osiągnięcie celu, w tym realizację projektu zgodnie z przyjętymi założeniami, całkowitą odpowiedzialność ponosi beneficjent.Umowa o dofinansowanie łącząca beneficjenta i PARP była umową o udzielenie pomocy publicznej. Istota tej umowy polegała na przekazaniu pomocy ze źródeł publicznych na rzecz wybranego w drodze konkursu przedsiębiorcy, w celu uzyskania przez niego korzyści finansowej z przeznaczeniem na zrealizowanie określonego projektu. Przyznanie pomocy odnosi skutek w postaci przysporzenia korzyści beneficjentowi, który staje się uprzywilejowany względem swojej konkurencji, która takiej pomocy nie otrzymała.Pomoc przyznana w ramach umowy o dofinansowanie podpisanej przez PARP z beneficjentem dotyczyła dofinansowania projektu pod warunkiem zrealizowania całości zadań przez beneficjenta oraz osiągnięcia założonych wskaźników, wypełnienia przez niego wszelkich obowiązków.Należy wskazać, że przystąpienie od realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny.Sytuacja, w której pomoc publiczna została uruchomiona (wpłacono środki w całości lub w części), ale celu umowy nie zrealizowano, jest równoznaczna z wykorzystaniem środków z naruszeniem prawa, a to nakłada na właściwą instytucję obowiązek "odzyskania" wszystkich korzyści, jakie odniósł beneficjent takiej pomocy. Uznać zatem należy, że jest to swoistego rodzaju zabezpieczenie przed ewentualnymi nadużyciami w zakresie korzystania z pomocowych środków publicznych.Zasadnie Minister twierdził, że skarżąca Spółka ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i w zasadzie w pełni sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie ponosi całkowitą odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu zgodnie z przyjętymi przez siebie założeniami, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.Dlatego też także i ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w punkcie I. C stwierdzić należy, że słusznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister zauważa, że jest to zarzut, którym w istocie strona próbuje podważyć ustalenia faktyczne.Próba zwalczania ustaleń faktycznych za pomocą zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – jak to już wcześniej zauważono – jest nieskuteczna.W zakresie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17).Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 817/18). Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu.Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w rozporządzeniu nr 1303/2013 i z których wynika obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego aktu (por: wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16).W zakresie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, przesłanek ją cechujących Minister wypowiedział się w wydanej decyzji. Słusznie wskazał na naruszenie przepisów działania i zaniechania podmiotu gospodarczego i szkody. W decyzji znajduje się także odniesienie do miarkowania wagi i charakteru nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent naruszając postanowienia umowy o dofinansowanie (tj. w wyniku których środki przeznaczone na realizację projektu nie przyczyniły się do osiągnięcia zakładanego celu w umowie).Także i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 118), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu (który reprezentował organ przed WSA) za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 118), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu (który reprezentował organ przed WSA) za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.