Wyrok - II OSK 966/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Zagospodarowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/24 w sprawie ze skargi A.F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 lutego 2024 r., znak DOAOddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Zagospodarowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/24 w sprawie ze skargi A.F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 lutego 2024 r., znak DOA
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej: "Generalnym Dyrektorem") z dnia 14 lutego 2024 r., znak DOA-WPPOH.612.444.2022.AG, utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (zwanego dalej: "Regionalnym Dyrektorem") z dnia 17 sierpnia 2022 r., znak WSTS.612.578.2022.MC, o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce o nr [...] w miejscowości W., gmina C..Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.F., zarzucając naruszenie:1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") przez oddalenie skargi na postanowienie, które zostało wydane z naruszeniem wymienionych niżej przepisów;2. art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm., dalej: "u.o.p.") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie doszło do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w sytuacji, gdy ostateczną i prawomocną decyzją rozstrzygnięto o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;3. art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") poprzez nierespektowanie ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza Gminy C.;4. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierespektowanie wyrażonych tam zasad, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.Wskazując na powyższe, A.F. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku letniskowego na działce znajdującej się na obszarze chronionego krajobrazu, stanowiąca przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś.") może podlegać wyłączeniu określonemu w art. 24 ust. 3 u.o.p. ze względu na dysponowanie przez inwestorkę ostateczną i prawomocną decyzją Burmistrza Gminy C. (zwanego dalej: "Burmistrzem") z dnia 6 maja 2022 r., nr IZP.6220.1.2022, o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznali, że wyłączenie to dotyczy tylko tych zamierzeń, dla których łącznie: przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko oraz wykazano brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, a nie, jak w przypadku twierdzenia skarżącej, uzyskano decyzję Burmistrza o braku potrzeby przeprowadzania takiej oceny. Z zarzutów i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej wybrzmiewa przekonanie inwestorki, że postępowanie administracyjne wszczęte przez nią w celu dokonania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, zakończone decyzją Burmistrza o braku potrzeby przeprowadzania takiej oceny, wypełnia warunki art. 24 ust. 3 u.o.p. w zakresie braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę obszaru chronionego krajobrazu, a w konsekwencji umożliwia uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.Przed przystąpieniem do dalszego merytorycznego wywodu niniejszego uzasadnienia należy zwrócić uwagę na zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1890). Art. 1 tej ustawy wprowadził w u.u.i.ś. szereg zmian dotyczących usprawnienia procedur inwestycyjnych, w tym w szczególności wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przygotowania i realizacji inwestycji. Według art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) podstawę nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko mógł stanowić wyłącznie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., zgodnie z którym obowiązek ten stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku wprowadzonych zmian, art. 59 w ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. uzupełniono o możliwość wystąpienia o przeprowadzenie takiej oceny również przez podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, w tym na obszarze chronionego krajobrazu. Na gruncie obowiązujących aktualnie przepisów, inwestor planujący realizację przedsięwzięcia w warunkach art. 24 ust. 3 u.o.p. może więc "wyprzedzająco" żądać takiej oceny i w ten sposób sprostać wymogom wynikającym z ustawy o ochronie przyrody.Wracając do realiów niniejszej sprawy, podkreślić należy, że wspomniana wyżej nowelizacja z dnia 13 lipca 2023 r. weszła w życie w dniu 16 października 2023 r., a zgodnie z przepisami przejściowymi, zawartymi w art. 15 ust. 1 tej ustawy, do spraw prowadzonych na podstawie u.u.i.ś. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się (z uwzględnieniem wskazanych w przepisie wyjątków) przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Niniejszą sprawę – jako wszczętą (i niezakończoną) przed dniem 16 października 2023 r., ze względu na zaskarżenie postanowienia Regionalnego Dyrektora z dnia 17 sierpnia 2022 r. i utrzymanie go w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora z dnia 14 lutego 2024 r. – odnosić należy do reżimu prawnego sprzed nowelizacji. Dalsze rozważania muszą więc uwzględniać to, że skarżąca, jako inwestorka, działała w warunkach braku uprzednio dostępnych narzędzi do żądania od organu (wymuszenia na organie) przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To musi być też brane pod uwagę, gdy chodzi o analizę zagadnienia dotyczącego egzekwowania przez inwestora wymogów z art. 24 ust. 3 u.o.p.W konsekwencji, kluczową kwestią konieczną do rozważenia w niniejszej sprawie stała się możliwość zrównania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z sytuacją, w której przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.Problem relacji art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. (stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) i art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. (stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) do art. 24 ust. 3 u.o.p. pojawił się w orzecznictwie. Zidentyfikować można judykaty, które z pozoru odpowiadają tezom skarżącej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2021 r., sygn. III OSK 2992/21, uznano możliwość zrównania stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 1, art. 84 ust. 1 u.u.i.ś.) ze stwierdzeniem braku negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu (art. 24 ust. 3 u.o.p.). Wskazano, że skoro "możliwe jest odstępstwo od omawianego zakazu, jeżeli na skutek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko właściwy organ stwierdzi brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, to tym bardziej jest możliwe odstępstwo od tego rodzaju zakazu, jeżeli z tych samych powodów właściwy organ odstąpi od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko".Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy i oceniając je indywidualnie, takie odpowiednie zastosowanie art. 24 ust. 3 u.o.p. do sytuacji, w której nie nakłada się na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie może mieć miejsca. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, a zdaje się to pomijać skarżąca: w aktach sprawy znajduje się postanowienie Regionalnego Dyrektora z dnia 16 marca 2022 r., w którym organ ten jednoznacznie wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Podkreślił, że inwestycja wiązać się będzie ze zmianą fragmentu lasu poprzez częściowe wylesienie, a zatem zmianą sposobu użytkowania terenu znajdującego się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. W przekonaniu organu środowiskowego zastosowanie odstępstwa zawartego w art. 24 ust. 3 u.o.p. możliwe będzie jedynie po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, która wprost wykaże brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Tym samym, uwzględniając łącznie uwarunkowania przedstawione w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., Regionalny Dyrektor zalecił zbadanie wpływu planowanego przedsięwzięcia na przyrodę i krajobraz, przeprowadzenie inwentaryzacji przyrodniczej analizowanego terenu, a także zbadanie wpływu inwestycji na lokalne szlaki migracji zwierząt wraz z propozycją działań minimalizujących oraz rozwiązań inwestycyjnych, dzięki którym realizacja przedsięwzięcia nie będzie negatywnie wpływała na środowisko przyrodnicze. Postanowienie to, jako wydane przez organ specjalistyczny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, należało uznać za kluczowe dla rozstrzygnięcia istoty sporu zaistniałego w sprawie. Do odmiennego spojrzenia nie skłania decyzja Burmistrza, na którą powoływała się inwestorka w toku postępowania. Wprawdzie stwierdza ona brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na zasadzie art. 84 ust. 1 u.u.i.ś., lecz okoliczności jej wydania, w tym zwłaszcza wypowiedź Regionalnego Dyrektora, nie pozwalają na zasadzie analogii przypisać jej skutków prawnych równoważnych z sytuacją wymaganą przez art. 24 ust. 3 u.o.p., a więc z przypadkiem, gdy "przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu". Opinia Regionalnego Dyrektora wskazuje wręcz na coś przeciwnego – że istnieje prawdopodobieństwo negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, bądź co najmniej kwestia ta wymaga badania w procedurze oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie zakończone decyzją na podstawie art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. – w tym konkretnym przypadku – nie "wykazało" więc "braku negatywnego wpływu" przedsięwzięcia w sposób równoważny z wymaganiem z art. 24 ust. 3 u.o.p.Choć zatem w orzecznictwie wybrzmiewa stanowisko, zgodnie z którym w ramach wykładni systemowej możliwe jest zrównanie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z "wykazaniem braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu", to jednak dla zastosowania wyłączenia określonego w art. 24 ust. 3 u.o.p. kluczowe pozostaje, aby odstąpienie to było wyraźnie tym właśnie podyktowane.Podsumowując, odpowiednie zastosowanie art. 24 ust. 3 u.o.p. do przypadku z art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. jawi się jako hipotetycznie możliwe w wyjątkowych przypadkach. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż postępowanie zakończone decyzją środowiskową nie "wykazało braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu". Tym samym wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 u.o.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.W konsekwencji za nieusprawiedliwione uznać należało zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, to jest art. 16 K.p.a. poprzez nierespektowanie ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza oraz zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 K.p.a., a tym samym art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Decyzja Burmistrza, choć prawomocna i ostateczna, nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia zaistnienia wyjątku od zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się bowiem postanowienie Regionalnego Dyrektora z dnia 16 marca 2022 r. o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które w świetle dokonanych powyżej rozważań należało potraktować jako kluczowe dla odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego na obszarze chronionego krajobrazu.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a..