sygn. II OSK 2489/25 25 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 2489/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 365/25 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego InOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 365/25 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego In
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy nieustalone
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 25 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Andrzej Jurkiewicz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 365/25 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.172.2021.ASt w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 365/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 15 grudnia 2021 r., nr WOA.7722.172.2021.ASt, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") z dnia 4 października 2021 r., nr 78/2021, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.Drugim z wymienionych wyżej postanowień odmówiono skarżącej wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr PINB.5160.30.2021.IP, adresowanym do Firmy Usługowo-Handlowej [...] s.c., o wstrzymaniu budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego na działce nr [...], obręb D., gmina B., realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.W., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a."), polegające na ich błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że Wojewódzki Inspektor, uznając zażalenie skarżącej na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania za zasadne i stwierdzając przy tym, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia żądanego postępowania, nie może orzec reformacyjnie: uchylić zaskarżonego zażaleniem postanowienia i wznowić postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 20 sierpnia 2021 r.Wskazując na powyższe, A.W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).Na wstępie należy uporządkować zakres obecnie rozpoznawanej sprawy. Nie można pominąć, że w sprawie zapadł wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1828/22. Wyrokiem tym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazano sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że możliwe jest wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem wydanym w toku postępowania legalizacyjnego o wstrzymaniu budowy. Postanowienie takie, choć nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie i determinuje dalszy tok postępowania legalizacyjnego.To stanowisko wiązało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 190 P.p.s.a. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie było już przedmiotem sporu to, czy art. 126 K.p.a. pozwala odpowiednio stosować przepisy o wznowieniu postępowania do postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 20 sierpnia 2021 r. o wstrzymaniu budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego. Kwestia ta została rozstrzygnięta wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie istotne było wyłącznie to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 15 grudnia 2021 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora o odmowie wznowienia postępowania i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.W tym właśnie zakresie skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i art. 149 § 1 K.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że skoro Wojewódzki Inspektor uznał zażalenie A.W. za zasadne i stwierdził, że spełniła ona przesłanki formalne do wznowienia postępowania, to nie powinien był wydawać rozstrzygnięcia kasacyjnego. Według skarżącej organ ten powinien uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora o odmowie wznowienia postępowania i orzec reformatoryjnie o wznowieniu postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2021 r.Zarzut ten nie jest zasadny.Punktem wyjścia musi być charakter postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji (postanowienia) ostatecznej. Postępowanie to ma wyraźnie wyodrębnione etapy. Na etapie wstępnym organ bada, czy podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu uprawnionego, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu oraz czy wskazuje jedną z ustawowych podstaw wznowienia. Nie rozstrzyga natomiast, czy podstawa ta rzeczywiście wystąpiła. Badanie zasadności przyczyny wznowienia następuje dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 149 § 2 K.p.a.Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że Powiatowy Inspektor naruszył tę sekwencję. Odmawiając wznowienia postępowania, organ ten wypowiedział się co do zasadności przesłanki wskazanej przez skarżącą, to jest przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powiatowy Inspektor uznał bowiem, że A.W. brała udział w postępowaniu, ponieważ doręczono jej postanowienie z dnia 20 sierpnia 2021 r. Taka ocena nie mieściła się w granicach wstępnego badania podania o wznowienie. Dotyczyła już tego, czy skarżąca rzeczywiście bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a więc kwestii, która mogła być badana dopiero po wznowieniu postępowania.Nie oznacza to jednak, że Wojewódzki Inspektor miał obowiązek orzec reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. i sam wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Skarżąca pomija w tym zakresie znaczenie art. 150 § 1 K.p.a. Przepis ten określa organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. Jest nim organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W realiach tej sprawy, przy odpowiednim stosowaniu tych przepisów do postanowień na podstawie art. 126 K.p.a., organem tym był Powiatowy Inspektor, ponieważ to on wydał postanowienie z dnia 20 sierpnia 2021 r.Art. 149 § 1 K.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Nie określa jednak samodzielnie organu właściwego do wydania tego postanowienia. Kwestia ta została rozstrzygnięta w art. 150 § 1 K.p.a. Dlatego art. 149 § 1 K.p.a. nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 150 § 1 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest czynnością neutralną proceduralnie ani wyłącznie techniczną. Stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Właśnie dlatego ustawodawca powiązał je z organem właściwym w sprawie wznowienia.Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Przepisy te regulują sposób rozpoznania środka zaskarżenia od postanowienia, ale nie uchylają szczególnej regulacji dotyczącej właściwości organu w postępowaniu wznowieniowym. Organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie, działa w granicach wyznaczonych przez przepisy o postępowaniu zażaleniowym. Nie może jednak przez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przejąć kompetencji, którą art. 150 § 1 K.p.a. przyznaje organowi właściwemu w sprawach wznowienia. W tym sensie reformatoryjne uprawnienia organu odwoławczego nie mają charakteru absolutnego.Taki kierunek wykładni znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 15 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2373/14, wskazano, że nie można przenosić kompetencji określonych w art. 150 § 1 K.p.a. na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy. Skoro ustawa szczególna dla trybu wznowieniowego wskazuje organ właściwy do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 K.p.a., to kompetencja ta nie powinna być rekonstruowana wyłącznie z ogólnych przepisów o rozpoznaniu zażalenia.Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zagadnienie to bywa różnie oceniane w piśmiennictwie i orzecznictwie. Skarżąca powołała się na pogląd wyrażony w komentarzu do art. 149 K.p.a. pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego (Warszawa 2021), zgodnie z którym organ odwoławczy, uwzględniając zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, może uchylić to postanowienie i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Podobne zapatrywanie można odnaleźć także w orzecznictwie, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1259/11.Przywołane stanowisko nie przesądza jednak zasadności skargi kasacyjnej. Po pierwsze, nawet w tym ujęciu mowa jest co najwyżej o dopuszczalności takiego działania organu odwoławczego, a nie o jego bezwzględnym obowiązku (przykładowo w wyroku o sygn. akt II OSK 1259/11, Naczelny Sąd Administracyjny w istocie weryfikował, czy mogło toczyć się postępowanie wznowieniowe po tym, jak wznowił je organ drugiej instancji, co jest kwestią nieco inną niż rozpatrywana w niniejszej sprawie). Po drugie, ocena skutków ewentualnego wydania przez organ odwoławczy postanowienia o wznowieniu postępowania nie jest tym samym, co stwierdzenie, że organ odwoławczy musi zastosować taki sposób rozstrzygnięcia pod rygorem wadliwości swojego postanowienia. Po trzecie, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora nie zamknęło skarżącej drogi do postępowania wznowieniowego. Przeciwnie, uchyliło wadliwe postanowienie Powiatowego Inspektora i przywróciło sprawę do etapu, na którym organ właściwy powinien podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające art. 149 K.p.a.Nie zmienia tej oceny argument skarżącej, że art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a wykładnia tego przepisu nie może być rozszerzająca. Pogląd taki, wyrażony między innymi w powołanym przez A.W. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, pozostaje trafny co do zasady. Nie prowadzi jednak do wniosku, że w tej sprawie Wojewódzki Inspektor musiał wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Szczególna konstrukcja postępowania wznowieniowego oraz regulacja właściwości z art. 150 § 1 K.p.a. uzasadniały uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora i przekazanie sprawy organowi właściwemu do ponownego rozpatrzenia.Skarżąca twierdziła, że skoro Wojewódzki Inspektor sam wskazał, iż spełnione zostały warunki formalne wznowienia postępowania, to nie było żadnego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia przez Powiatowego Inspektora. Argument ten nie uwzględnia jednak tego, że przekazanie sprawy nie służyło w tej sytuacji prostemu uzupełnieniu ustaleń faktycznych dotyczących terminu, legitymacji lub wskazania podstawy wznowienia. Służyło przywróceniu prawidłowego toku postępowania przed organem właściwym w sprawie wznowienia. Powiatowy Inspektor, zamiast ograniczyć się do kontroli formalnej, dokonał oceny zasadności przyczyny wznowienia. W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor mógł usunąć wadliwe postanowienie i skierować sprawę do organu, który wydał postanowienie objęte żądaniem wznowienia.Skarżąca podnosiła również, że nie domagała się od Wojewódzkiego Inspektora oceny zasadności przesłanki wznowienia ani uchylenia postanowienia o wstrzymaniu budowy już na etapie formalnym. Ten argument został wzięty pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale nie zmienia wyniku kontroli kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji, wskazując, że organ odwoławczy nie byłby władny do oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 K.p.a. i do wydania orzeczenia o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu budowy w ramach wznowionego postępowania, akcentował rozdzielenie faz postępowania wznowieniowego oraz znaczenie właściwości organu. Wypowiedź tę należy odczytywać w kontekście całości uzasadnienia. Nie chodziło o przypisanie skarżącej żądania rozstrzygnięcia sprawy co do meritum postępowania legalizacyjnego, lecz o wyjaśnienie, że formalne otwarcie trybu wznowieniowego jest elementem procedury powiązanej z organem właściwym do dalszego prowadzenia sprawy.W konsekwencji nie można przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę uchylenia aktu administracyjnego przez sąd pierwszej instancji, jeżeli doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora nie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ ten uchylił wadliwe postanowienie Powiatowego Inspektora i stworzył podstawę do ponownego rozpoznania podania skarżącej w prawidłowej sekwencji procesowej.Nie doszło także do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora odpowiadało funkcji kontroli zażaleniowej w zaistniałej konfiguracji procesowej. Usuwało postanowienie wydane z naruszeniem granic wstępnego badania podania o wznowienie i kierowało sprawę do organu właściwego według art. 150 § 1 K.p.a. Nie naruszało praw skarżącej ani w aspekcie materialnym, ani proceduralnym. Skutek praktyczny, do którego zmierza skarżąca, to jest otwarcie drogi do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, mógł zostać osiągnięty właśnie przez ponowne rozpoznanie sprawy przez Powiatowego Inspektora.Z tych przyczyn nie można zgodzić się ze skarżącą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić postanowienie Wojewódzkiego Inspektora tylko dlatego, że organ ten nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i nie wydał własnego postanowienia o wznowieniu postępowania. Przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozwiązanie pozostaje zgodne z porządkiem proceduralnym postępowania wznowieniowego i z zasadą właściwości organu wynikającą z art. 150 § 1 K.p.a. Odmienny pogląd, prezentowany w części piśmiennictwa i orzecznictwa, nie uzasadnia w tej sprawie uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ nie wykazuje wadliwości zaskarżonego wyroku w granicach zarzutu sformułowanego przez A.W..W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a..