Wyrok - I OSK 736/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Weterynaria i ochrona zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 758/22 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w W.Oddalono skargę kasacyjną. Weterynaria i ochrona zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 758/22 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w W.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (10)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 758/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę E. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej: "PWLW") z 22 sierpnia 2022 r. nr 10/22 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:1. naruszenie art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 1421, ze zm., dalej: "u.o.z.", "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt" lub "ustawa") w zw. z art. 21 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L.2009.300.1 z dnia 14 listopada 2009 r., dalej: "rozporządzenie nr 1069/2009"), przez błędną wykładnie w/w przepisów,a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasadne jest wymierzenie Spółce kary pieniężnej za brak dokumentów handlowych (HD) dla przesyłek ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 wprowadzanych do zakładu Spółki pomimo, że ten sam Sąd I instancji jednocześnie ustalił / stwierdził, że do zakładu Spółki dostarczane były produkty spożywcze wraz z odpowiadającą im dokumentacją jak dla produktów spożywczych (HDI) - produkty dostarczane do zakładu Spółki, do momentu ich przyjęcia, spełniały zatem wymogi prawa żywnościowego (posiadały status żywności), oraz posiadały właściwą dla nich dokumentację (HDI), dopiero później (w momencie) przyjęcia Spółka swoją nieodwołalną decyzję zmieniała je (kategoryzowała) na produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 (Spółka nie była zatem zobowiązana do posiadania dokumentów HD albowiem te towarzyszą przesyłkom ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego tylko podczas przewozu, w czasie przewozu dostarczane do zakładu produkty posiadały natomiast status żywności);2. naruszenie art. 3 pkt. 11 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2009 przez błędną wykładnie ww. przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że wyłącznie podmioty sektora spożywczego mogą dokonywać przekwalifikowania produktów spełniających wymagania prawa żywnościowego na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcegow sytuacji gdy definicja legalna "podmiotu" zawarta w art. 3 pkt. 11 rozporządzenia nr 1069/2009 zgodnie z którą przez "podmiot" należy rozumieć: "osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowcówi użytkowników", nie zawiera wskazania, iż to wyłącznie przedsiębiorstwo sektora spożywczego uprawnione jest do podejmowania takiej decyzji - Sąd I instancji dokonał zatem nieuprawnionego zawężenia znaczenia w/w definicji "podmiotu";3. naruszenie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009 przez błędną wykładnię ww. przepisu i uznanie, iż do stosowania w/w przepisu obowiązane są podmioty sektora spożywczego, natomiast "identyfikacja" w rozumieniu w/w przepisu oznacza zakwalifikowanie wyprodukowanego - przed podmiot sektora spożywczego – produktu jako żywność albo uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, w sytuacji gdy w/w przepis odnosi się do podmiotów wytwarzających uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, gdzie produkty te są punktem wyjściowym czyli podmiotów posiadających stosowną rejestrację / zatwierdzenie w tym zakresie, natomiast "identyfikacja" w rozumieniu w/w przepisów oznacza zakwalifikowanie wytworzonego ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego jako materiału kategorii 1, 2 albo3 (a nie identyfikacja jakiegokolwiek produktu jako środka spożywczego albo ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego).II. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo naruszenia tych przepisów przez organ I i/lub II instancji, tj.:a) art. 19e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 306., dalej: "ustawa o Inspekcji"), w zw. z art. 85 a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z. przez wydanie decyzji o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej pomimo nierozpatrzenia zastrzeżeń (pismo z dnia 23 maja 2022 r.) złożonych przez Spółkę do protokołu kontroli nr 1/2022, stanowiącego podstawę wydania ww. decyzji administracyjnej, tj. wydania ww. decyzji w sytuacji niezakończenia przez organ postępowania kontrolnego;b) art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. (brak litery) u.o.z. w zw. z art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, w zw. z art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2009, przez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną za brak dokumentów handlowych towarzyszących przesyłkom materiału kategorii 3 w sytuacji gdy Spółka na mocy nieodwołanej decyzji, w oparciu o obowiązującą w zakładzie "Procedurę kategoryzacji żywności jako ubocznego produktu pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 na mocy nieodwołalnej decyzji podmiotu", dokonuje przekwalifikowania dostarczanej do zakładu żywności w uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 - produkty dostarczane do zakładu Spółki, do momentu ich przyjęcia, spełniają zatem wymogi prawa żywnościowego (posiadają status żywności);c) art. pkt. 11 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2009 przez błędne przyjęcie, iż wyłącznie podmioty sektora spożywczego zbywające środki spożywcze mogą dokonywać przekwalifikowania produktów spełniających wymagania prawa żywnościowego na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego w sytuacji gdy definicja legalna "podmiotu" zawarta w art. 3 pkt. 11 rozporządzenia nr 1069/2009 zgodnie z którą przez "podmiot" należy rozumieć: "osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników", nie zawiera wskazania, iż to wyłącznie przedsiębiorstwo sektora spożywczego uprawnione je s t do podejmowania takiej decyzji;d) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 r. ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. oparcie rozstrzygnięcia przez organ II instancji na decyzji ostatecznej Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z 3 maja 2018 r., nr PIW/79/ŻZ-012/2018 (decyzja nakazująca Spółce usunięcie uchybień związanych z pozyskiwaniem surowców do produkcji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3), oraz decyzji ostatecznej Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. (dalej: "PLW") z dnia 28 lipca 20020 r., znak: PIW/84/ŻZ-03/2020 (decyzja wymierzająca Spółce karę pieniężnąz tytułu braku dokumentów handlowych towarzyszących przesyłkom materiału kategorii 3), podczas gdy każda sprawa administracyjna powinna być rozpatrywana odrębnie;e) art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., w zw. z art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z. przez wydanie decyzji o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w oparciu o pismo Zastępcy Głównego Lekarza Weterynarii, które to nie stanowi źródła prawaw rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, zamiast na wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego;f) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8,11 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji przez organ II instancji, argumentując to tym, że "(...)wykorzystywanie surowców zaopatrywanych w HDl mogłoby stwarzać możliwość dalszego obrotu tymi surowcami przez podmiot przetwarzający produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego w innych celach, niż produkcja produktów ubocznych kat. 3, np. w celach przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Może to stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt", w sytuacji gdy ww. założenie jest jedynie hipotetyczne, a co najważniejsze podczas gdy Spółka nie podejmuje jakichkolwiek czynności związanych z żywnością albowiem przekwalifikuje ją na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 (czynności podejmowane w zakładzie dotyczą zatem już ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego a nie żywności);2. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") przez nieuwzględnienie wszystkich prawnych aspektów sprawy, w szczególności przez nieuwzględnienie tego, iż do podmiotów sektora spożywczego oraz podmiotów prowadzących działalność w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego zastosowanie znajdują różne przepisy (są to dwa różne rodzaje działalności, podlegające różnym / odrębnym regulacjom) – przepisy rozporządzenia nr 1069/2009 do podmiotów sektora spożywczego znajdują zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie (nie stosuje się do nich wszystkich przepisów zawartych w rozporządzeniu nr 1069/2009);3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenia uzasadnienia w sposób wewnętrznie niespójny / sprzeczny - z jednej strony Sąd I instancji stwierdza, że dostarczane produkty do zakładu Spółki były żywnością, a z drugiej strony stwierdza, że wymierzenie kary pieniężnej za nieposiadanie dokumentów handlowych (HD) było zasadne, pomimo, że w/w dokumenty towarzyszą tylko przesyłkom ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (a nie żywności);4. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli (niewłaściwa ocena prawna i faktyczna) działalności organów Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zarówno organu I jak i II instancji.W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadnaz okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. aktP 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. aktI OSK 2658/15 i z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest ona zasadna.Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.Organy obu instancji nałożyły na Skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 5400,00 zł z tytułu braku dokumentów handlowych towarzyszącym przesyłkom materiału kategorii 3 spełniających wymagania określone w art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009.Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c), art. 85b u.o.z.z., art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji, § 3 ust. 2 lit. t) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 629; dalej też: "rozporządzenie MR w sprawie wysokości kar pieniężnych") w związku z art. 21 ust 2 rozporządzenia nr 1069/2009.Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że Skarżąca Spółka nie posiada prawidłowych dokumentów na część produktów (zamiast HD dla produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, posiada HDI dla produktów spożywczych - dotyczy to ok. 917 ton surowca w 80 dostawach - zestawienie dostaw na k. 8-12 akt adm.). Organy uznaływ konsekwencji, że Skarżąca jest podmiotem nadzorowanym, który ma obowiązek dopełnienia rejestracji i wszelkich innych czynności wynikających z obowiązującego prawa i który obowiązków tych nie dopełnił. Uzasadniało to nałożenie kary pieniężnej.Ustalenia organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.Nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenia uzasadnienia w sposób wewnętrznie niespójny / sprzeczny.Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącej oraz Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, co do uznania zasadności wymierzenia Spółce kary pieniężnej.Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.Ponadto poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo, źródło CBOSA). Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za zasadny.Zgodnie zaś z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekaniew sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy SądI instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekającew sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę prowadzonego postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.Nie doszło także do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 6, 7, 8, 11 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna,a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa sięz ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktui ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo, źródło CBOSA). Skarżąca jako wzorzec kontroli w tym zarzucie ujętymw petitum skargi kasacyjnej wskazała art. 8 k.p.a. czyli przepis składający się z kilku paragrafów. Zatem w tym zakresie zarzut ten sformułowany został nieprawidłowo.Organy działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) wyjaśniły stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Natomiast poprawność uzasadnienia decyzji to zagadnienie formalnej strony kontrolowanej decyzji. Art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie decyzji, ale nie określa, jak mają one być zrealizowane w konkretnym rozstrzygnięciu. Oznacza to, że w tym obszarze organ ma dowolność, z tym tylko, że ma tak skonstruować uzasadnienie decyzji, by z jego treści wynikało, jaka jest faktyczna i prawna podstawa rozstrzygania (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Prawo nie nakłada obowiązku odnoszenia się do każdego zarzutu odwołania. Ważne jest tylko to, by organ te zarzuty objął zakresem swojej argumentacji. Sąd I instancji zasadnie uznał, że tak właśnie zostały skonstruowane decyzje w rozpoznawanej sprawie.Ponadto w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12, i powołane tam orzecznictwo).W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługiwał on na zaakceptowanie co trafnie wskazał w swym stanowisku Sąd I instancji. Tym samym nie doszło do naruszenia art. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Organ odwoławczy nie oparł swego rozstrzygnięcia na decyzji PLW, lecz w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił, jakie obowiązki posiada Spółka w zakresie przyjmowania produktów nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i w związku z tym jakie winny być do tych produktów dołączone dokumenty, a także jakie są konsekwencje braku tych dokumentów. Użytą przez organ odwoławczy argumentację zasadnie podzielił Sąd I instancji.Sąd I instancji, zasadnie nie podzielił także zarzutu, iż obie decyzje zostały wydane w oparciu o stanowisko Zastępcy Głównego Lekarza Weterynarii wyrażonew piśmie z 5 stycznia 2022 r., nr BP.0212.47.2021.KZ. Decyzje wydane zostały bowiem w oparciu o przepisy prawa obowiązującego, które zostały przez organy powołane i wyjaśnione. Przywołanie zaś stanowiska Głównego Lekarza Weterynarii miało jedynie ten skutek, że organy upewniły się do zgodności swego stanowiskaz jednolitą linią orzeczniczą organu nadrzędnego co trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 19e ust. 1 i 2 ustawyo Inspekcji. Z przepisu tego wynika, że podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartychw protokole kontroli (ust. 1), oraz że zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli (ust. 2). Tymczasem jak trafnie wskazały organy, podniesione przez Spółkę w piśmie z dnia 23 maja 2022 r. zastrzeżenia nie dotyczą zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, tylko są polemiką na gruncie rozważań prawnych odnośnie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zatem organ I instancji nie mógł się odnieść do zastrzeżeń dotyczących stwierdzonych podczas kontroli faktów, gdyż Spółka zastrzeżeń co do faktów nie przedstawiła. Ponadto przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił Spółkę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego jednak Skarżąca kasacyjnie nie skorzystała. Prawidłowość działań Spółki w tym zakresie została poddana kontroli Sądu I instancji.W konsekwencji, zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za niezasadne. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrują się na wadliwej, w ocenie Skarżącego, wykładni przywołanych przezeń przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że Spółka posiadająca zakład do produkcji przetworzonego białka zwierzęcego z produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, uprawniona jest do przyjmowania produktów spożywczych, które następnie kategoryzuje własną decyzją na produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3.Zarzuty te są niezasadne.Artykuł 2 rozporządzenia nr 1069/2009 określa zakres jego zastosowania. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 lit. b) pkt i) tego rozporządzenia, stosuje się je do produktów pochodzenia zwierzęcego, które mogą zostać przeznaczone do spożycia przez ludzi na podstawie prawodawstwa wspólnotowego, a które nieodwołalną decyzją danego podmiotu zostały przeznaczone do celów innych niż spożycie przez ludzi. Pojęcie podmiotu użyte w tym rozporządzeniu definiuje jego art. 3 pkt 11, stanowiąc, że oznacza on osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźnika, handlowca i użytkownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w tych przepisach pojęcie "danego podmiotu" nie może być interpretowane w oderwaniu od regulacji rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. 2002 r. Nr 31, s. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 178/2002". Jakkolwiekz treści rozporządzenia nr 1069/2009 wynika, że produkty pochodzenia zwierzęcego, które mogą zostać przeznaczone do spożycia przez ludzi mogą zostać przeznaczone do celów innych niż spożycie przez ludzi, to podmiotem dokonującym przekwalifikowania tych produktów w trybie nieodwołalnej decyzji nie jest jakikolwiek podmiot, pod którego faktyczną kontrolą pozostaje dany produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny przeznaczony do spożycia przez ludzi w rozumieniu art. 3 pkt 11 tego rozporządzenia, lecz jest nim podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 178/2002. Jest to bowiem osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Przy czym przedsiębiorstwo spożywcze to przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności (art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002). Z uwagi na szczególny przedmiot ochrony prawnej zarówno w przepisach prawa wspólnotowego, jak i w przepisach prawa krajowego, jakim jest bezpieczeństwo produktów żywnościowych, obrót tymi produktami oraz zdrowie ludzi niedopuszczalne jest przekwalifikowywanie produktów pochodzenia zwierzęcego, które mogą zostać przeznaczone do spożycia przez ludzi na produkty przeznaczone do celów innych niż spożycie przez ludzi przez podmioty niewyspecjalizowane. Sfera ta poddana jest bowiem szczególnej reglamentacji prawnej zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym przez restrykcyjne regulacje prawa żywnościowego. Przedsiębiorca, aby zostać uznany za przedsiębiorstwo spożywcze musi spełnić szereg wymogów,o których stanowi rozporządzenie nr 178/2002. W założeniu prawodawcy tylko przedsiębiorstwo spożywcze gwarantuje odpowiedni standard merytoryczny dokonywanej oceny przy przekwalifikowaniu produktu. W motywie 30 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002 prawodawca wspólnotowy wyraźnie wskazał, że tylko przedsiębiorcy prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności. Bezpieczny obrót produktami żywnościowymi stanowi priorytet i wartość chronioną na poziomie prawodawstwa wspólnotowego. Wyraża to motyw 12 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002, stanowiąc, że "W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności". Nie bez znaczenia z punktu widzenia reglamentacji obrotu produktami żywnościowymi pozostaje monitoring pochodzenia oraz przemieszczania tych produktów. Stąd celem prawodawstwa wspólnotowego jest zapewnienie tego, aby przedsiębiorstwo sektora żywnościowego lub paszowego, łącznie z importerem, mogło być utożsamiane przynajmniej z przedsiębiorstwem, z którego dostarczona została żywność, pasza, zwierzęta bądź substancja, która może być zawarta w żywności lub paszy, w celu zapewnienia możliwości ich lokalizacji na wszystkich etapach dochodzenia (por. motyw 29 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z zestawienia regulacji rozporządzenia nr 1069/2009 oraz rozporządzenia nr 178/2002 (określającego szczególny przedmiot ochrony prawnej jakim jest ochrona zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwo obrotu produktami żywnościowymi) wynika, że tylko podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze daje gwarancję właściwego przestrzegania przepisów prawa żywnościowego na każdym etapie produkcji, przetwarzaniai dystrybucji produktów żywnościowych. Stosownie do treści art. 3 pkt 16 rozporządzenia nr 178/2002, etapy produkcji przetwarzania i dystrybucji oznaczają jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu. Z tego też względu jeżeli podmiot zajmujący się ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego dokonywałby jakichkolwiek czynności związanych z żywnością, musiałby zostać uznany za przedsiębiorstwo spożywcze, które powinno spełniać odpowiednie wymogi weterynaryjne ustalone nie tylkow rozporządzeniu nr 178/2002, ale również w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, s. 1). E. Sp. z o.o.w W. niewątpliwie nie jest takim przedsiębiorstwem spożywczym. Przedsiębiorstwa spożywcze zobowiązane są do stosowania rozporządzenia nr 1069/2009, w zakresie takim, który dotyczy wytworzonych przez nie, przy produkcji żywności, produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych. Skoro zaś przedsiębiorstwo spożywcze decyduje o tym, czy dany produkt pozostaje produktem spożywczym, czy też zostaje przeznaczony do celów innych niż spożycie przez ludzi (art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1069/2009), a czyni to chociażby poprzez skierowanie takiego produktu do podmiotu, który może się zajmować tylko produktami kategorii 3, a zatem nieprzeznaczonymi do spożycia przez ludzi, to musi też mieć na uwadze przepis art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009, zgodnie z którym, podmioty, natychmiast po wytworzeniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych objętych zakresem niniejszego rozporządzenia, identyfikują jei zapewniają prowadzenie związanych z nimi czynności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem (punkt wyjściowy). W powyższym przepisie mowa jest o obowiązku podjęcia identyfikacji tych produktów natychmiast po ich wyprodukowaniu, a nie np. dopiero po przewiezieniu do przedsiębiorstwa zajmującego się produkcją produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3 nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i na dodatek to przez te przedsiębiorstwo. Od momentu bowiem identyfikacji tych produktów jako nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, podmiot taki (w tym przypadku przedsiębiorstwo spożywcze) zobowiązany jest stosować przepisy rozporządzenia nr 1069/2009 zgodnie z art. 4 ust. 2 na każdym etapie zajmowania się tym produktem,w tym i jego przewozu. Z przepisami powyższymi koreluje przepis art. 21 ust.1 rozporządzenia nr 1069/2009, zgodnie z którym, podmioty gromadzą, określająi przewożą produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego bez nieuzasadnionej zwłoki,w warunkach, które zapobiegają powstaniu zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt.Z kolei art. 26 rozporządzenia nr 1069/2009 reguluje kwestie związane z obchodzeniem się z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego w przedsiębiorstwach sektora spożywczego. W ust. 1 tego przepisu wskazano, że przetwarzanie, obróbka lub składowanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w tych przedsiębiorstwach przebiegają w warunkach, które zapobiegają zanieczyszczeniu krzyżowemu i, w stosownym przypadku, w specjalnie do tego przeznaczonej części przedsiębiorstwa lub zakładu. Nadto zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/ 2009, podmioty wysyłające, przewożące lub przyjmujące produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne prowadzą rejestr wysyłek i powiązanych dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia.Skoro E. Sp. z o.o. w W. nie była podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002, to nie mogła sama dokonać przekategoryzowania produktu spożywczego własną nieodwołalną decyzją na produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nieprzeznaczony do spożycia przez ludzi w rozumieniu art. 2 ust.1 lit. b) pkt i) rozporządzenia nr 1069/2009. W konsekwencji niezbędne było posiadanie przez spółkę dokumentów określonych w art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009. Stwierdzony przez organ pierwszej instancji brak tych dokumentów oznaczał popełnienie deliktu administracyjnego, o którym stanowił art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, co w dalszej kolejności stanowiło podstawę do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej.W konsekwencji sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne.Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, prawidłowo uznał, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący oraz wszechstronnie rozważony i oceniony. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dokonały wszystkich niezbędnych czynności jakie były możliwe celem ustalenia stanu faktycznego.Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.., orzekł, jak w sentencji.