Wyrok - I OSK 1211/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. (C), A. M. (M.), J. W. (W.), U. P. (P.), K. P. (P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/GI 1617/23 w sprawie ze skargi D. C. (C), A. M. (M.), J. W. (W.), U. P. (P.Oddalono skargę kasacyjną. Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. (C), A. M. (M.), J. W. (W.), U. P. (P.), K. P. (P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/GI 1617/23 w sprawie ze skargi D. C. (C), A. M. (M.), J. W. (W.), U. P. (P.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/GI 1617/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę D. C. (C), A. M. (M.), J. W. (W.), U. P. (P.), K. P. (P.) (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z 25 lipca 2023 r. nr SKO.I/427/95/2023 w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:I. prawa materialnego:1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2409 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l.") poprzez błędną wykładnię pojęcia "wyłączenie gruntów z produkcji", którego istotnym elementem definiującym jest pojęcie "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów", polegającą na przyjęciu, że faktyczne wyłączenie gruntuz produkcji rolniczej mogło nastąpić poprzez wydanie decyzji wygaszającej zarząd nad działką, w sytuacji, gdy wykładnia pojęcia "wyłączenie gruntów z produkcji" winna wiązać się z przyjęciem, iż konieczne jest stwierdzenie, iż na danym gruncie faktycznie rozpoczęło się inne niż rolnicze użytkowanie;2. art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez zastosowanie, w sytuacji, gdy żadna część gruntu odpowiadającego działce nr [...] nie została przez kogokolwiek wyłączonaz produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.;3. naruszenie art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że całość działki nr [...] ma podlegać wyłączeniu z produkcji rolniczej, w sytuacji, gdy co do zasady możliwe jest wyłączenie z produkcji rolniczej części działki.II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 8,11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty, w sytuacji, gdy Skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w postaci m.in. braku wyjaśnienia, jak przedmiotowy grunt wyglądał przed 8 lipca 1998 r., czy dzień 8 lipca 1998 r. stanowi datę wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku gospodarczego wrazz infrastrukturą, braku ustalenia kto, wykonujący jakie prawo do gruntu, kiedy i w jakim zakresie i na jakiej powierzchni na gruncie odpowiadającemu działce nr [...] wybudował budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek gospodarczy wrazz infrastrukturą, jak również niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości zebranego materiału dowodowego, w szczególności w postaci decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 8 lipca 1998 r. oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w wyniku czego błędnie ustalono, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej - bez wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do błędnego przyjęcia spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. i skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Starosty;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w z w. art. 7, 8,11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargia w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty, w sytuacji, gdy organ I jak i II instancji nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego, nie podjął działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadził postępowania w sposób, który nie może budzić zaufania jego uczestników do władzy publicznej, sprzecznie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez m.in.:a) brak wyjaśnienia, jak przedmiotowy grunt wyglądał przed 8 lipca 1998 r., czy 8 lipca 1998 r. stanowi datę wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą, braku ustalenia kto, wykonujący jakie prawo do gruntu, kiedy i w jakim zakresie i na jakiej powierzchni na gruncie odpowiadającemu działce nr [...] wybudował budynek mieszkalny wielorodzinnyi budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą;b) brak wyjaśnienia, dlaczego decyzją Starosty została objęta inna (większa) powierzchnia działki tj. [...] m², zamiast [...],00 m² i inny użytek gruntowy tj. również użytek gruntowy "B" zamiast wyłącznie użytku rolnego pastwiska trwałe "PsIII", w sytuacji, gdy postanowieniem Kolegium z 26 stycznia 2023 r. Starosta został wyznaczony do załatwienia sprawy dotyczącej sposobu wyłączenia gruntówz produkcji rolniczej użytku rolnego pastwiska trwałe - PsIII o pow. [...] ha.Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całościi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejscew przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. aktP 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. aktI OSK 2658/15 i z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest ona zasadna.Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.Kolegium decyzją z 25 lipca 2023 r. nr SKO.I/427/95/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 11, art.11 ust. 1 u.o.g.r.l., po rozpoznaniu odwołania Skarżących utrzymało w mocy decyzję Starosty B. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z 15 czerwca 2023 r. nr WS.6124.2.53.2023.WK, którą:1) stwierdził, że użytki rolne klasy PsIII pochodzenia mineralnego,o powierzchni [...] m² w obrębie działki nr [...] (która powstała w wyniku podziału działki nr [...]) położonej w P., w obrębie ewidencyjnym [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta P. na cele nierolnicze, zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku gospodarczego wrazz infrastrukturą towarzyszącą, w dniu 8 lipca 1998 r., bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, przez Skarb Państwa reprezentowany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., którego następcą prawnym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę P.;2) zezwolił Staroście P. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej [...] m² w obrębie działki nr [...] położonej w P., w obrębie ewidencyjnym [...], pod budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą towarzyszącą;3) odstąpił od nałożenia na Starostę P. kary administracyjnejw postaci należności i opłat rocznych podwyższonych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, o których mowa w pkt 2 decyzji, o powierzchni [...] m² pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w obrębie działki nr [...] (która powstała w wyniku podziału działki nr [...]) położonej w P., w obrębie ewidencyjnym [...], bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., stosownie do art. 189g § 1 k.p.a.Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez zastosowanie,w sytuacji, gdy żadna część gruntu odpowiadającego działce nr [...] nie została przez kogokolwiek wyłączona z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1i 2 u.o.g.r.l.Decyzja z 25 lipca 2023 r., utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z 15 czerwca 2023 r., została wydana w trybie przewidzianym w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. -w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje sięz urzędu.Zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy jest uwarunkowane brakiem pozostawaniaw obrocie prawnym decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji, co należy rozumieć jako: 1. brak wydania jakiejkolwiek decyzji zezwalającej lub 2. wyłączeniez produkcji gruntów niezgodnie z decyzją zezwalającą. Obie sytuacje zachodząw przypadku, w którym grunty zostały wyłączone z produkcji "bez decyzji", tzn.w sytuacji, w której nie obowiązywała norma konkretna i indywidualna zezwalająca na wyłączenie z produkcji określonych gruntów w sprecyzowany sposób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 183/21, źródło CBOSA).W niniejszej sprawie organ uznał, że wyłączenie z produkcji gruntów miało miejsce w związku wygaszeniem zarządu nad działką nr [...], co nastąpiło na wniosek Zespołu Szkół Rolniczych w P. Do tego momentu grunt stanowił część Pomocniczego Gospodarstwa Rolnego. Natomiast Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. na wniosek Inspektoratu Budownictwa Rolniczegow S. 21 kwietnia 1970 r. wydało decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego nr BU-III-3/15/25/70. Zatem skoro grunt stanowił część Pomocniczego Gospodarstwa Rolnego to nie wymagał uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odnosząc się do kwestii trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w kontekście zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., to zauważyć należy, że zamieszczony jest on w Rozdziale 7 pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy" zaś art. 12 i art. 11 u.o.g.r.l. uregulowane zostały w Rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Uregulowanie zawarte w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter sankcyjny i dotyczy wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 224/15, Lex 2170773; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 183/21, źródło CBOSA). W ramach sprawowania kontroli, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntuz produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, na mocy art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., organ został zatem upoważniony do zalegalizowania takiej sytuacji post factum (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 174). Właściwy organ, działając z urzędu, wydaje wówczas decyzje zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczonew miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne.Należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiejw P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych miasta P/ - Etap II (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2016 r. poz. [...]) działka Skarżących znajduje się w obszarze oznaczonym C.6U. Zgodnie z § 51 tej uchwały dla tych terenów przewiduje się przeznaczenie 1) podstawowe: tereny zabudowy usługowej, 2) dopuszczalne: mieszkania wbudowane w obiekt usługowy lubw budynku wolnostojącym, funkcje gospodarcze i garaże, drogi wewnętrznei infrastruktura techniczna, zieleń towarzysząca. Oznacza to, że grunty wyłączonez produkcji rolniczej przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, co zasadnie zauważył Sąd I instancji. Nie można więc przyjmować, że wymieniony art. 28 ust. 2 dotyczy tylko gruntów wyłączonych trwale z produkcji.Ponadto trzeba podnieść, że działka przed 2006 r. była w całości zaliczona do użytków rolnych oznaczonych jako pastwiska trwałe na gruncie klasy III (PsIII).W wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, która miał miejsce w 2006 r., cześć powierzchni działki zaliczona został do terenów mieszkaniowych (B). Dotyczyło to terenu pod budynkiem mieszkalnym i powierzchni utwardzonych. Kolejna modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonaw 2020 r. zaliczyła do terenów mieszkaniowych pozostałą część powierzchni działki, która znajdowała się jeszcze w konturze użytku oznaczonego jako PsIII.Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych opisanow załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021, poz. 1390 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Wskazany akt wykonawczy został wydany na potrzeby kwalifikowania gruntów w ewidencji gruntów i budynków, niemniej jednak precyzuje pewne cechy, którymi winny charakteryzować się poszczególne rodzaje użytków. Według opisu tam zamieszczonego do pastwisk trwałych zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z zasady wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza zabudową zagrodową. Odnosząc to do ustalonego stanu faktycznego, Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że teren działki nie nosi cech, które charakteryzują pastwiska. Otóż nie prowadzi się na jej terenie wypasu, jak również nie znajdują się na jej terenie zabudowania związane z hodowlą zwierząt gospodarskich. Podkreślenia wymaga, że działka Skarżących graniczy bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.Nie doszło również do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 11 u.o.g.r.l. Pojęcie wyłączenia z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Nie uważa się natomiast za wyłączenie z produkcji gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli przerwaw rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmiana kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Dzień rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów będzie więc dniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Określenie wyłączenia jako "faktyczne" służy podkreśleniu, iż chodzi o rzeczywiste, nie dokumentowe rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, cit., s. 93). Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która świetle art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. Jak wskazano powyżej art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. daje możliwość legalizacji działań faktycznego wyłączenia gruntuz produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Na gruncie analizowanej sprawy był to całkowity brak decyzji. Uwzględniając treść art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uznano, że sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej był Skarb Państwa reprezentowany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., którego następcą prawnym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę P. W tej sytuacji, decyzja z 25 lipca 2023 r. została wydana w sprawie w której ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Fakt rzeczywistego wyłączenia gruntów rolnychz produkcji rolniczej potwierdzają ustalenia poczynione w ramach oględzin, które miały miejsce w dniu 10 maja 2023 r. Mianowicie stwierdzono, że na nieruchomości posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny (4 mieszkania) oraz budynek gospodarczy (5 pomieszczeń). Część terenu od strony ul. [...] została utwardzona - wjazd oraz dojazd do wejścia głównego. Utwardzono również podjazd dla niepełnosprawnych od strony południowo-zachodniej budynku mieszkalnego oraz opaskę od strony wejścia głównego i od strony południowej budynku. Ustalono również, ze obok wjazdu zlokalizowany jest śmietnik. Na terenie ogrodu przydomowego znajdują się studzienki sanitarne. Podczas oględzin współwłaściciele działki poinformowali, że działka nie jest ogrodzona (odgrodzona jest od strony posesji sąsiedniej - od strony północnej i zachodniej). Wyjaśnili również, że studzienki sanitarne są nieczynne. Taki stan rzeczy, który nie jest kwestionowany przez Skarżących, wyklucza twierdzenie o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości. Zatem teren całej nieruchomości służy celom mieszkaniowym. Brak jest jakichkolwiek oznak, aby działka chociaż w jakieś części służyła produkcji rolniczej, czy też byław jakikolwiek sposób związana z gospodarstwem rolnym. Pozwala to na przyjęcie, że działka w całości, a więc na obszarze całej jej powierzchni, została wyłączonaz produkcji rolniczej. Natomiast do wyłączenia działki z produkcji rolniczej doszło nie później niż w dniu 8 lipca 1998 r. kiedy to Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wygasił zarząd Zespołowi Szkół Rolniczych w P., grunt był wyłączonyz produkcji rolniczej, co trafnie przyjęły organy a zasadnie zaakceptował SądI instancji. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1816/15 (Lex 2316605), że organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 ustawy winny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło. Organy z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.); zebrawszy i rozpatrzywszy cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.)i oceniając dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) prawidłowo ustaliły, że Skarb Państwa reprezentowany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., dokonał wyłączenia gruntów z produkcji w dniu 8 lipca 1998 r. w związku wygaszeniem zarządu nad działką nr [...], co nastąpiło na wniosek Zespołu Szkół Rolniczych w P. Stan ten potwierdza protokół miejsca oględzin działki nr [...], które miały miejsce 10 maja 2023 r. Organy i Sąd I instancji orzekały w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnycha w szczególności decyzje: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 21 kwietnia 1970 r. czy Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 8 lipca 1998 r. które wskazywały na wyłączenie gruntu z produkcji i uzasadniały wszczęcie postępowania sanacyjnego (art. 28 ust. 2 ustawy).W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługiwał on na zaakceptowanie co trafnie wskazał w swym stanowisku Sąd I instancji. Zasadnie uznano, że teren całej nieruchomości służy celom mieszkaniowym. Brak jest jakichkolwiek oznak, aby działka chociaż w jakieś części służyła produkcji rolniczej, czy też była w jakikolwiek sposób związanaz gospodarstwem rolnym. Pozwala to na przyjęcie, że działka w całości, a więc na obszarze całej jej powierzchni, została wyłączona z produkcji rolniczej.Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast z zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.Z kolei art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy decyzji administracyjnej. Zarzucającw pkt II. ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazali uchybień Sądu I instancji odnoszących się wprost do treści wskazanej regulacji. Natomiast poprawność uzasadnienia decyzji to zagadnienie formalnej strony kontrolowanej decyzji. Art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie decyzji, ale nie określa, jak mają one być zrealizowane w konkretnym rozstrzygnięciu. Oznacza to, że w tym obszarze organ ma dowolność, z tym tylko, że ma tak skonstruować uzasadnienie decyzji, by z jego treści wynikało, jaka jest faktyczna i prawna podstawa rozstrzygania. Prawo nie nakłada obowiązku odnoszenia się do każdego zarzutu odwołania. Ważne jest tylko to, by organ te zarzuty objął zakresem swojej argumentacji. Tak uczynił w rozpoznawanej sprawie, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji.Ponadto w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12, i powołane tam orzecznictwo).Również należy wskazać, iż przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą być z sobą w związku. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów,w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm nie są trafne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, Lex 1666121). Zasadnie Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a.Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, prawidłowo uznał, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący oraz wszechstronnie rozważony i oceniony. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dokonały wszystkich niezbędnych czynności jakie były możliwe celem ustalenia stanu faktycznego.Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.., orzekł, jak w sentencji.