Wyrok - I GSK 1442/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Y.-B. H. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 144/23 w sprawie ze skargi S. Y.-B. H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-MazOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Y.-B. H. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 144/23 w sprawie ze skargi S. Y.-B. H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Maz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
biegły
prokurator
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
art. 75
kpa
art. 84
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 106
ppsa
art. 193
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 144/23 oddalił skargę S. Y. – B. H. Sp. z o.o. w W. (dalej: beneficjent, skarżąca Spółka) na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury (dalej: IZ, Zarząd, organ) z 7 lutego 2023r., nr 5/p/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji w określonej wysokości wraz z odsetkami.Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.W dniu [...] kwietnia 2019 r. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pomiędzy beneficjentem a Warmińsko-Mazurską Agencją Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie - Instytucją Pośredniczącą (dalej: IP), działającą w imieniu i na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Do umowy zawarto trzy aneksy.Zespół kontrolujący IP w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził nieprawidłowości w zakresie realizacji projektu. Ze względu na nieosiągnięcie celu projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i dokumentacją projektową, przedstawienie nierzetelnych i poświadczających nieprawdę dokumentów w celu uzyskania dofinansowania oraz wykorzystanie środków dofinansowania niezgodnie z umową i z naruszeniem procedur, IP pismem z 12 listopada 2021 r. przesłała beneficjentowi oświadczenie o rozwiązaniu umowy bez wypowiedzenia.Decyzję z 12 września 2022 r. Zarząd zobowiązał skarżącą Spółkę do zwrotu środków w kwocie 122.733,06 zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, przeznaczonych na projekt.Zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2023 r., Zarząd działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 4 i 5, art. 67 ust. 1 oraz art. 207 ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.), art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, utrzymał w mocy własną decyzję z 12 września 2022 r.Organ wydający zaskarżoną decyzję ustalił, iż beneficjent naruszył:- § 2 ust. 2 i 10 oraz § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, polegający na nieosiągnięciu celu projektu poprzez niewdrożenie w swoim przedsiębiorstwie systemów informatycznych zgodnie z umową oraz dokumentacją projektową na dzień zakończenia realizacji projektu, a także poprzez niezrealizowanie wskaźnika rezultatu liczba wdrożonych w ramach projektu systemów TIK dotyczących zarządzania przedsiębiorstwem - 2 szt,- § 5 ust. 1 i 2 umowy, art. 1 ust 1 pkt a Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich i art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 z 18.12.1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot; Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312) poprzez przedłożenie poświadczającej nieprawdę faktury VAT oraz potwierdzeń przelewów przedstawiających fikcyjne transakcje,- § 15 ust. 1 umowy oraz sekcji 6.5.2 pkt 9 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków z 19 lipca 2017 r. (dalej: Wytyczne) poprzez umieszczenie w zapytaniu ofertowym niejednoznacznego kryterium oceny ofert oraz określenie kryterium oceny ofert odnoszącego się do właściwości wykonawcy - jego doświadczenia,- § 15 ust. 1 umowy oraz sekcji 6.5.2 pkt 11 Wytycznych poprzez nieumieszczenie w zapytaniu ofertowym opisu sposobu przyznawania punktacji za spełnienie danego kryterium oceny oferty, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.W związku z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy uznały, że doszło do naruszenia procedur określonych w przepisie art. 184 u.f.p., o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wezwano do zwrotu środków.Organ wydający zaskarżoną decyzję włączył w poczet materiału dowodowego opinie ekspertów ds. technologii informacyjno-komunikacyjnych – M. A. z 27 stycznia 2021 r. i 17 września 2021 r. oraz K. W. z 27 października 2021 r. wyrażające stanowisko IP, sporządzone w toku postępowania kontrolnego i dokonał ich oceny zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów w myśl art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.. Eksperci stwierdzili, że projekt w zakresie wdrożenia systemów nie został wykonany w całości zgodnie z umową o dofinansowanie i dokumentacją projektową. Organ nie powołał w toku prowadzonego postępowania biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.Oceniając z kolei przedstawioną przez stronę opinię dr inż. M. O. organ stwierdził, że stanowi ona tzw. prywatną ekspertyzę wydaną na zlecenie skarżącej, która nie ma charakteru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ uznał ją za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne i podzielił ocenę organu pierwszej instancji, na zasadzie art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., stwierdzającą, że wskazywana opinia jest nieprzydatna dla oceny kosztu rozwiązania oraz wdrożenia systemu ERP i e-commerce w przedsiębiorstwie beneficjenta. Organ drugiej instancji nie był w stanie uwzględnić wniosku dowodowego strony o włączenie do akt postępowania administracyjnego opinii sporządzonej przez biegłego w postępowaniu karnym, a także innych dowodów, zgromadzonych przez organy ścigania z uwagi na to, iż Prokurator Prokuratury Rejonowej O.-P. w O. odmówił wyrażenia zgody na wgląd w akta sprawy karnej.Sąd I instancji wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę spółki.W uzasadnieniu wyroku wskazał, że procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły oprócz regulacji unijnych również zapisy umowy o dofinansowanie projektu. To umowa regulowała szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W umowie wskazano, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, do stosowania których jest zobowiązany beneficjent, będzie on musiał dokonać zwrotu przekazanych środków.Sąd I instancji podkreślił, że każde stwierdzenie nieprawidłowości przez organ obliguje go do przeprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wypłaconego dofinansowania. Art. 207 u.f.p. wprowadza obligatoryjną sankcję w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, w postaci powstania obowiązku zwrotu środków pobranych nienależnie wraz z odsetkami. Sankcja ta ma charakter administracyjnoprawny. Naruszenie postanowień umowy stanowi złamanie obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., w konsekwencji stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Tym samym, w ocenie Sądu wbrew zarzutom, skargi organ prawidłowo w związku z ujawnieniem nieprawidłowości wezwał skarżącą do zwrotu środków.Zdaniem Sądu organ prawidłowo zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. uznał obie z omawianych opinii za dowód w sprawie oraz dokonał ich oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Fakt posłużenia się przez IP w postępowaniu kontrolnym opinią dwóch ekspertów wskazuje na działania mające na celu wszechstronne wyjaśnienie kwestii prawidłowości realizacji projektu przez skarżąca przy pomocy osób posiadających wiedzę specjalną. Wnioski płynące z opinii są zbieżne ze sobą, spójne i logiczne, na dodatek oparte o bezpośredni udział eksperta w kontroli na miejscu realizacji projektu, jak również o ich bezpośrednią styczność z dokumentacją projektową.Nie sposób przy tym uznać zarzutów skargi dotyczących pominięcia stanowiska eksperta K. W. z dnia 10 września 2021 r. w formie email, z którego zdaniem skarżącej wynika, że projekt spełnia kryteria i "nie jest taki zły". Pismo to ma charakter roboczy i wyraża w swej treści luźne myśli, przypuszczenia oraz wstępne spostrzeżenia eksperta związane z analizą części otrzymanych dokumentów projektowych. Ponadto w treści maila ekspert odwołał się do braku informacji i konieczności ich pozyskania od beneficjenta.Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. uzasadnianego przez skarżącą w zignorowaniu opinii dr inż. M. O. Sąd wskazał, że przedmiotowa opinia nie ma charakteru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prawidłowo więc organ uznał ją za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne.Sąd I instancji wskazał, że do zastosowania dyspozycji art. 207 ust. 1 u.f.p. wobec podmiotu otrzymującego dofinansowanie nie wymaga się analizy stopnia zawinienia. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymał bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 u.f.p. "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków pobranych nienależnie, wraz z odsetkami. Nie ma więc znaczenia podnoszona przez skarżącą kwestia jej braku wiedzy o tym, że P. J. i K. Sp. z o.o. nie dokumentują fakturami swojej współpracy. Organ ustalił, że środki przekazywane przez beneficjenta jako zapłata za wystawioną przez wykonawcę fakturę VAT w związku z realizacją zamówienia, w całości lub części wracały tego samego lub następnego dnia z powrotem na rachunek bankowy beneficjenta, oprócz ostatniej płatności. Ponadto, po przeprowadzeniu kontroli celno-skarbowej K. Sp. z o.o. została uznana za podmiot nieistniejący na gruncie przepisów ustawy i podatku od towarów i usług, w związku z czym nie była uprawniona do wystawiania faktur VAT, tym samym beneficjentowi nie przysługiwało prawo odliczenia podatku naliczonego od faktur wystawionych przez K. Sp. z o.o. w łącznej kwocie 108 847,50 zł.Sąd I instancji stwierdził, że opisane w treści decyzji zdarzenia stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r., s. 320 ze zm.), a co za tym idzie mają wpływ na kwalifikowalność wydatków. Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie nieosiągnięcia celu projektu oraz przedłożenia nierzetelnych faktur były na tyle poważne, że wpłynęły na cały projekt beneficjenta. W sprawie strona swym działaniem doprowadziła również do powstania szkody potencjalnej poprzez określenie w postępowaniu o udzielenie zamówienia niejednoznacznego kryterium oceny ofert, brak wskazania sposobu przyznawania punktacji w ramach każdego kryterium oraz sformułowanie w zapytaniu ofertowym kryterium oceny ofert odnoszącego się do właściwości wykonawcy. W przeprowadzonym postępowaniu o udzielenie zamówienia naruszyła bowiem zasadę konkurencyjności, powodując nierówne traktowanie potencjalnych wykonawców. Mogło się to przełożyć na ograniczenie ilości potencjalnych oferentów, których oferty mogły być w niższej cenie niż ta złożona przez wybranego do realizacji projektu wykonawcę.Zdaniem Sądu stwierdzone przez organ nieprawidłowości były rażące i oczywiste. Beneficjent nie osiągnął celu projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i dokumentacją projektową, przedstawił nierzetelne i poświadczające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania dofinansowania oraz wykorzystał przekazane mu środki publiczne niezgodnie z umową i z naruszeniem procedur. Wobec powyższego rozwiązanie przez IP umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia było w pełni uzasadnione.Odnosząc się do pisma adw. K. W. przesłanego w dniu 11 września 2023 r. o godz. [...] pocztą elektroniczną na adres mailowy Wydziału I WSA w Olsztynie zawierającego w załączniku skan pełnomocnictwa wraz z wnioskiem o odroczenie rozprawy, oraz opinię prawną Sąd I instancji wskazał, że pismo przewodnie, jak również załączniki do pisma nie zostały podpisane jakimkolwiek podpisem elektronicznym. Na dzień rozpoznania sprawy 14 września 2023 r. o godz. 9.00 do Biura Podawczego WSA w Olsztynie nie wpłynęła jakakolwiek korespondencja od wskazanego adwokata w formie papierowej zawierającej podpis pełnomocnika. Na rozprawie sądowej w dniu 14 września 2023 r. Sąd w formie procesowej odniósł się do powyższych dokumentów, co zostało udokumentowane w protokole rozprawy. Korespondencja zawierająca: pełnomocnictwo, wniosek o odroczenie rozprawy oraz opinie prawną - została doręczona do Sądu przesyłką listowną rejestrowaną po wydaniu wyroku w dniu 18 września 2023 r.Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca Spółka zaskarżając ten wyrok w całości.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzuciła:1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe i nieuzasadnione zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i uznaniu, że Spółka wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, w sytuacji w której nie sposób określić Jakie to rzekome procedury miałyby Spółkę obowiązywać w związku z czym nie można zarzucić ich naruszenia, co w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia przepisów mającego wpływ na wynik sprawy;2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez Jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten może nakładać na Spółkę (beneficjenta środków) konkretny obowiązek stosowania się do "procedur obowiązujących przy wykorzystaniu" środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu i środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, skoro z tego przepisu nie w sposób wywieść procedury, które beneficjent ma obowiązek stosować i przestrzegać, zatem przepis ten nie może być stosowany do orzekania o zwrocie środków w oparciu o art. 207 ust. 1 u.f.p.;3. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii prawnej - dokumentu przekazanego WSA w formie elektronicznej w dniu 11 września 2023 r. co oczywisty sposób wpłynęło na wynik postępowania, bowiem wskazania opinia zawierała szczegółowe wyjaśnienie postępowania prowadzonego przez organ w sprawie Spółki i ujawniała nieprawidłowości popełnione przez organ, a zatem zapoznanie się z nią przez WSA było niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i wątpliwości w sprawie;4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, że organ naruszył normy z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez m.in. niezasadne ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i zaniechanie ustalenia zakresu realizacji projektu Spółki, czy projekt został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz dokumentacją projektową nierozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych na korzyść Spółki, co skutkowało stwierdzeniem, iż decyzja nie narusza prawa i wadliwym oddaleniem skargi, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii dr hab. R. S. w celu wykazania wadliwości postępowania prowadzonego przez instytucję pośredniczącą i instytucję zarządzającą w sprawie nałożenia obowiązku zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu, wysokości tej kwoty, braku wskazania procedur, do których stosowania obowiązany był skarżący. Wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.Postawione przez skarżącą kasacyjnie spółkę zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zatem o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt I GSK 749/23, LEX nr 4034179).Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w jej petitum postawił cztery zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów o postępowaniu.Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej odnosiły się do naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie do procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. Skarżąca kasacyjnie zauważa, że nie sposób określić jakie to rzekome procedury miałyby spółkę obowiązywać w związku z czym nie można zarzucić jej ich naruszenia. Z powołanego przepisu nie sposób wywieść procedury, które beneficjent ma obowiązek stosować.Z zarzutami tymi nie można się zgodzić.Zgodnie z art. 184 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach takich jak regulaminy konkursu, wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków czy inne regulacje związane z danym konkursem w ramach którego beneficjent otrzymał dofinansowanie unijne, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyroki NSA: z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15; z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15; z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, z 12 październik 2018 r., sygn. akt I GSK 1077/18 i 1034/18, dostępne w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).To umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 634/19, LEX nr 3621699). Poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności (vide stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1467/13, LEX 1637085).W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organy wskazały na naruszenie procedur w postaci postanowień umowy o dofinansowanie projektu.To umowa z [...] kwietnia 2019 r. regulowała szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W umowie wskazano, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, do stosowania których jest zobowiązany beneficjent, będzie on musiał dokonać zwrotu przekazanych środków.Z kolei w § 1 pkt 53 umowy o dofinansowanie zawarto definicję 27 wydatków kwalifikowalnych wskazując, że są to wydatki lub koszty, uznane za kwalifikowalne i spełniające kryteria (...), zgodnie z zasadami obowiązującymi w ramach systemu realizacji Programu (...). Z kolei w § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie wyjaśniono, iż rozliczeniu podlegają jedynie wydatki kwalifikowalne. Natomiast na mocy § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach programu. Jednocześnie w § 10 ust. 1, 2 i 3 umowy o dofinansowanie wskazano, że jeżeli zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał środki dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur lub pobrał w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości, zobowiązany jest do zwrotu tych środków, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie i na rachunki bankowe wskazane przez IZ. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa powyżej, IP wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, a po bezskutecznym upływie wskazanego terminu wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 u.f.p., określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków.W związku z przedstawioną argumentacją postawione zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.W trzecim zarzucie kasacyjnym skarżąca kasacyjnie spółka wskazała na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego z opinii prawnej – dokumentu przekazanego WSA w formie elektronicznej w dniu 11 września 2023 r.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji stwierdził odnosząc się do pisma adw. K. W. przesłanego w dniu 11 września 2023 r. o godz. 13:51 pocztą elektroniczną z adresu z adresu [...]@[...] na adres mailowy Wydziału I WSA w Olsztynie wydzial.pierwszy@olsztyn.wsa.gov.pl zawierającego w załączniku skan pełnomocnictwa wraz z wnioskiem o odroczenie rozprawy, oraz opinię prawną, że pismo przewodnie, jak również załączniki do pisma nie zostały podpisane jakimkolwiek podpisem elektronicznym. Na dzień rozpoznania sprawy 14 września 2023 r. o godz. 9.00 do Biura Podawczego WSA w Olsztynie nie wpłynęła jakakolwiek korespondencja od adwokata K. W. w formie papierowej zawierającej podpis wskazanego pełnomocnika.Na rozprawie sądowej w dniu 14 września 2023 r. Sąd I instancji w formie procesowej odniósł się do powyższych dokumentów, co zostało udokumentowane w protokole rozprawy. Korespondencja zawierająca: pełnomocnictwo, wniosek o odroczenie rozprawy oraz opinie prawną - została doręczona do tutejszego Sądu przesyłką listowną rejestrowaną o nr. [...] po wydaniu wyroku w dniu 18 września 2023 r. (k. 103 akt sądowych).Wobec powyższego zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.W czwartym zarzucie petitum skargi kasacyjnej strona wskazała na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez m.in. niezasadne ograniczenie postępowania dowodowego i zaniechanie ustalenia zakresu realizacji projektu spółki, czy projekt został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz dokumentacją projektową.Odnoszą się do tego zarzutu przede wszystkim stwierdzić należy, że jest to zarzut którego przepisy mogłyby posłużyć do podważenia ustaleń faktycznych w sprawie.Jednak w zarzucie tym istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych strona nie podważyła. Nie kwestionuje bowiem ustaleń dotyczących zakwestionowanej faktury VAT z [...] marca 2020 r. dokumentującej wykonanie zamówienia na kwotę 428.379,00 zł. Przyjęto w postępowaniu co zostało też zaaprobowane przez WSA, że faktura ta nie dokumentuje rzeczywistych zdarzeń. Podmiot ją wystawiający został uznany przez właściwe organy podatkowe za podmiot nieistniejący. Zatem beneficjentowi nie przysługiwało na podstawie tej faktury prawo do odliczenia z niej podatku naliczonego.Także porozumienie inwestycyjne z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie którego zapłata za ww. fakturę wracała do skarżącej kasacyjnie tego samego dnia lub dnia następnego, prawie w całej swej kwocie, zostało w postępowaniu uznane za dokument fikcyjny. Ten fakt także został zaaprobowany przez Sąd I instancji.Tego ustalenia również w zarzutach skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała.Nie podważono też istotnego ustalenia, iż projekt nie został zrealizowany.To są ustalenia istotne, które przesądzają o zasadności zwrotu dofinansowania. Nie ma zatem podstaw do uchylenia wyroku i decyzji organów obu instancji.Dodać do powyższego należy, że powołanego zarzutu praktycznie nie uzasadniono lub uzasadniono w sposób bardzo ogólnikowy. Pomimo tego, że skarżąca kasacyjnie wymieniła w zarzucie cały szereg przepisów k.p.a. nie uzasadniła żadnego z zarzutów w sposób wskazujący na naruszenie przepisów postępowania, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w sposób zgodny z przepisami, co też zaakceptował Sąd I instancji, ustalił stan faktyczny sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz wskazał w sposób prawidłowy podstawy prawne rozstrzygnięcia. W ramach prowadzonego postępowania dokonał swobodnej, a nie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz zgodnie z regułami uzasadnił swoje stanowisko.Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego przez skarżącą kasacyjnie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stwierdzić należy, że opinia prawna nie stanowi dowodu z dokumentu, o którym mowa jest w art. 106 § 3 p.p.s.a.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że przedmiotem dowodu nie może być jakakolwiek opinia, w tym opinia prawna, gdyż nie stanowi ona dokumentu, a dowód z opinii nie jest dopuszczony zakresem zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2023 r., sygn. akt II FSK 2376/19, LEX 3616062).W innym wyroku NSA skonstatował, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministarcyjnym musiałoby podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2466/10, LEX 1212291).Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 118), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu (który reprezentował organ przed WSA) za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 118), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu (który reprezentował organ przed WSA) za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.