Wyrok - I OSK 434/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. ochrona zdrowia, Weterynaria i ochrona zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 740/23 w sprawie ze skargi E. SpUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. ochrona zdrowia, Weterynaria i ochrona zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 740/23 w sprawie ze skargi E. Sp
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 740/23, po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. w W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku, zwanego dalej "PWLW", z dnia 26 lipca 2023 r., nr 9/2023, w przedmiocie kary pieniężnej za brak dokumentów handlowych towarzyszących przesyłkom materiału kategorii 3, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], zwanego dalej "organem pierwszej instancji", a także zasądził od PWLW na rzecz E. Sp. z o.o. w W. kwotę 2033 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Decyzją z dnia 23 maja 2018 r. E. Sp. z o.o. została zobowiązana do usunięcia uchybień związanych z pozyskiwaniem surowców do produkcji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3 do zakładu - w taki sposób, aby produkty trafiające do zakładu były zaopatrywane w dokumenty określone w art. 21 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, s. 1 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1069/2009". W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, jakie niebezpieczeństwo dla obrotu może stwarzać transport produktów do Zakładu, które były zaopatrywane nie w dokumenty wskazane w art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, ale w Dokumenty Handlowe Identyfikacyjne (HDI). W szczególności wykorzystywanie surowców (żywności) zaopatrywanych w HDI mogłoby stwarzać możliwość dalszego obrotu tymi surowcami przez Spółkę w innych celach, niż produkcja produktów ubocznych kat. 3 - np. w celach przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Może to stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt. Od decyzji tej spółka się nie odwołała, ale w dniu 5 października 2018 r. wystąpiła do organu z informacją, że będzie pozyskiwać surowce zaopatrzone w dokumenty stosownie do treści wydanej decyzji.Po kontroli Zakładu w dniu 4 czerwca 2020 r. i stwierdzeniu, że w dalszym ciągu części surowców pozyskiwanych do Zakładu towarzyszy dokument HDI organ wydał kolejną decyzję z dnia 28 lipca 2020 r. o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu braku dokumentów handlowych towarzyszącym przesyłkom materiału kat. 3 spełniających wymagania określone w art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009 w wysokości 5.400 zł. Od powyższej decyzji Spółka nie odwoływała się. Kolejną trzecią decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. organ ponownie wymierzył karę pieniężną w wysokości 5.400 zł. Spółka od tej decyzji odwołała się do PWLW. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 758/22, oddalił skargę.W dniu 30 listopada 2022 r. została przeprowadzona kolejna kontrola w spółce, w której toku ustalono, że podczas przywozu surowców do zakładu nie wszystkim przesyłkom towarzyszył właściwy dokument handlowy. Niektóre z nich były nadal zaopatrywane w dokumenty HDI. W okresie od dnia 11 maja 2022 r. do dnia 26 listopada 2022 r. - według prowadzonego przez spółkę rejestru przyjęcia surowców - na dokumentach HDI pozyskano około 2009 ton surowca w stu siedemdziesięciu sześciu dostawach. Spółka wskazywała, że każdorazowo przyjmowany do zakładu surowiec w postaci produktu spożywczego, któremu towarzyszyły dokumenty HDI był "nieodwołalną decyzją" spółki przekategoryzowany na produkty pochodzenia zwierzęcego kat. 3, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi. W ocenie spółki, podstawą do takiego działania był przepis art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2009.W oparciu o dokonane ustalenia organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 marca 2023 r. nałożył na E. Sp. z o.o. karę pieniężną z tytułu braku dokumentów handlowych towarzyszących przesyłkom materiału kat. 3 spełniających wymagania określone w art. 21 ust. 2 rozporządzenia 1069/2009 w wysokości 5.400 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przekategoryzowanie przez spółkę produktu spożywczego na produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nieprzeznaczony do spożycia przez ludzi nie miało oparcia w obowiązujących przepisach. Wyłącznie przedsiębiorstwa spożywcze mają bowiem prawo do decydowania o tym czy wytworzony przez nie produkt jest produktem spożywczym, czy też jest on produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, jak również produkty pochodzenia zwierzęcego, do których z mocy art. 2 ust 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2009 stosuje się to rozporządzenie powstają, m.in. przy produkcji produktów spożywczych przez przedsiębiorstwo spożywcze. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że podmioty natychmiast po wytworzeniu produktów ubocznych lub produktów pochodnych objętych zakresem rozporządzenia (czyli podmioty sektora spożywczego) identyfikują je i zapewniają prowadzenie związanych z nimi czynności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem (punkt wyjściowy). Dopiero od momentu dokonania przez podmioty sektora spożywczego identyfikacji tychże ubocznych produktów jako nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi przedsiębiorstwo spożywcze jest zobowiązane stosować przepisy rozporządzenia nr 1069/2009.Po rozpatrzeniu odwołania PWLW opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo przyjęto, iż spółka nie spełniła wymagania wynikającego z art. 21 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2009, co zgodnie z art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421 ze zm.) jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną, którą w sprawie niniejszej ustalono w wysokości wynikającej z § 3 ust. 2 lit. t) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 629 ze zm.). Jak wynika bowiem z załączonych do protokołu kontroli dokumentów - rejestru przyjętych surowców, którym towarzyszył HDI - zakład podjął nie uprawnioną decyzję o kategoryzacji żywności pochodzenia zwierzęcego do materiału kat. 3 w okresie od dnia 11 maja 2022 r. do dnia 26 listopada 2022 r. i przyjął 2009 ton żywności pochodzenia zwierzęcego. Organ odwoławczy stwierdził, że spółka nie miała prawa do decydowania o tym, czy pozyskany przez nią (ale nie wytworzony przez nią) produkt jest produktem spożywczym i wtedy ma do niego zastosowanie przepis art. 3 ust. 16 rozporządzenia nr 178/22 (chodzi o etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji), czy też jest on produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego lub produktem pochodnym i wtedy ma do niego zastosowanie przepis art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1069/2009. Decyzja w tym przedmiocie należała wyłącznie do podmiotu wytwarzającego produkt. Dlatego, zdaniem organu, orzeczenie wobec spółki kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi uchybieniami było uzasadnione, a naruszenie prawa związane z brakiem dokumentów handlowych jest niewątpliwe.Zarzuty sformułowane przez spółkę w skardze do Sądu I instancji sprowadzają się do oceny, że stanowisko organów administracji obu instancji zostało oparte na błędnej, zawężającej wykładni rozporządzenia nr 1069/2009. Akt ten nie zawiera bowiem – w ocenie spółki E. - wskazania, że to wyłącznie przedsiębiorstwo sektora spożywczego uprawnione jest do przekwalifikowania produktów spełniających wymagania prawa żywnościowego na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego.Sąd I instancji uwzględnił skargę E. Sp. z o.o. w W. i uchylił zaskarżoną decyzję PWLW oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ze wskazanych regulacji prawnych nie wynika, iż tylko przedsiębiorstwo spożywcze jest uprawnione do przekwalifikowania wytworzonej żywności w uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego a takiego uprawnienia pozbawiony jest zakład zajmujący się tylko przetwórstwem ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Zakres przedmiotowy rozporządzenia nr 1069/2009 dotyczy postępowania sanitarnego związanego z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego oraz produktami pochodnymi, które nie mogą być przeznaczone do spożycia przez ludzi na podstawie prawodawstwa a także produktów pochodzenia zwierzęcego, które na podstawie prawodawstwa mogą zostać przeznaczone do spożycia przez ludzi ale nieodwołalną decyzją danego podmiotu zostały przeznaczone do celów innych niż spożycie przez ludzi. Z regulacji tej wynika, że produkty przeznaczone do spożycia przez ludzi mogą być przeznaczone do innych celów. Wówczas do tych produktów zastosowanie będzie miało rozporządzenie nr 1069/2009. Zmiana przeznaczenia takich produktów następuje nieodwołalną decyzją danego podmiotu. Podmiotem w rozumieniu tego aktu zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 jest osoba fizyczna lub prawna, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźnicy, handlowcy i użytkownicy. Mając na uwadze powyższą regulację – w ocenie Sądu I instancji - nie można przyjąć, że spółka, w ramach swojego zakładu, nie jest uprawniona do podejmowania decyzji nieodwołalnej przekształcającej produkt przeznaczony do spożycia przez ludzi na uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, a podmiotem do tego uprawnionym jest jedynie przedsiębiorstwo spożywcze. Definicja legalna podmiotu nie daje podstaw do zawężenia tego pojęcia tylko do producenta żywności. W konsekwencji zasadny był zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 w związku z art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1069/2009, poprzez zawężenie definicji podmiotu i błędne przyjęcie, że wyłącznie podmioty sektora spożywczego zbywające środki spożywcze mogą dokonać przekwalifikowania produktów spełniających wymagania prawa żywnościowego na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego. Przyjmując taką interpretację organy administracji ograniczyły się tylko do ustalenia czy surowce znajdujące się na terenie zakładu posiadają odpowiedni dokument handlowy, to jest dokument HD przeznaczony dla ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Skutkowało to wydaniem decyzji, jak słusznie podnosi skarżąca Spółka z uzasadnieniem wewnętrznie sprzecznym. Z jednej strony bowiem przyjęto, że do zakładu Spółki dostarczono żywność z drugiej, że kara została wymierzona za nieposiadanie dokumentów handlowych (HD), które towarzyszą tylko przesyłkom ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego a nie żywności. Skoro produkty dostarczone do zakładu Spółki do momentu ich przyjęcia spełniały wymogi prawa żywnościowego oraz posiadały właściwą dokumentację a dopiero później z chwilą zmiany przez Spółkę kategoryzacji, to nie można było przyjąć że Spółka była zobowiązana do posiadania dokumentów HD, gdyż towarzyszą one tylko podczas przewozu. Powyższe potwierdza zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł Podlaski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Białymstoku. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest:1. art. 3 pkt 11 w związku z art. 2 ust. 1 lit. b), art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) oraz art. 3 ust. 16 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez przyjęcie, iż nie wyłącznie podmioty sektora spożywczego zbywające środki spożywcze mogą dokonywać przekwalifikowania produktów spełniających wymagania prawa żywnościowego na uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, a uprawnienie takie - w świetle definicji legalnej "podmiotu" zawartej w art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009 - przysługuje także podmiotom zatwierdzonym jedynie do produkcji przetwarzanego białka zwierzęcego z produktów kategorii 3 nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, w sytuacji gdy to wyłącznie przedsiębiorstwo spożywcze jest uprawnione do decydowania o tym, czy wytworzony przez nie dany produkt jest produktem spożywczym i wtedy ma do niego zastosowanie przepis art. 3 ust. 16 rozporządzenia nr 178/2002 (mając na względzie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji), czy też jest on produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego lub produktem pochodnym i wtedy ma do niego zastosowanie przepis art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1069/2009.Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o jej rozpoznanie bez przeprowadzenia rozprawy a także o zarządzenie połączenia sprawy ze sprawą tocząca się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 736/23 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, albowiem pozostają one ze sobą w ścisłym związku.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik E. Sp. z o.o. w W. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaprezentowane stanowisko podtrzymał podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Treść podniesionego zarzutu dowodzi, że spór w sprawie dotyczy tego, czy E. Sp. z o.o. w W., prowadząc zakład produkcji przetworzonego białka zwierzęcego z produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, uprawniona jest do przyjmowania tylko produktów tej kategorii, czy także produktów spożywczych, które następnie własną nieodwołalną decyzją przeznacza do celów innych niż spożycie przez ludzi.Artykuł 2 rozporządzenia nr 1069/2009 określa zakres jego zastosowania. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 lit. b) pkt i) tego rozporządzenia, stosuje się je do produktów pochodzenia zwierzęcego, które mogą zostać przeznaczone do spożycia przez ludzi na podstawie prawodawstwa wspólnotowego, a które nieodwołalną decyzją danego podmiotu zostały przeznaczone do celów innych niż spożycie przez ludzi. Pojęcie podmiotu użyte w tym rozporządzeniu definiuje jego art. 3 pkt 11, stanowiąc, że oznacza on osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźnika, handlowca i użytkownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w tych przepisach pojęcie "danego podmiotu" nie może być interpretowane w oderwaniu od regulacji rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. 2002 r. Nr 31, s. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 178/2002". Jakkolwiek z treści rozporządzenia nr 1069/2009 wynika, że produkty pochodzenia zwierzęcego, które mogą zostać przeznaczone do spożycia przez ludzi mogą zostać przeznaczone do celów innych niż spożycie przez ludzi, to podmiotem dokonującym przekwalifikowania tych produktów w trybie nieodwołalnej decyzji nie jest jakikolwiek podmiot, pod którego faktyczną kontrolą pozostaje dany produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny przeznaczony do spożycia przez ludzi w rozumieniu art. 3 pkt 11 tego rozporządzenia, lecz jest nim podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 178/2002. Jest to bowiem osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Przy czym przedsiębiorstwo spożywcze to przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności (art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002). Z uwagi na szczególny przedmiot ochrony prawnej zarówno w przepisach prawa wspólnotowego, jak i w przepisach prawa krajowego, jakim jest bezpieczeństwo produktów żywnościowych, obrót tymi produktami oraz zdrowie ludzi niedopuszczalne jest przekwalifikowywanie produktów pochodzenia zwierzęcego, które mogą zostać przeznaczone do spożycia przez ludzi na produkty przeznaczone do celów innych niż spożycie przez ludzi przez podmioty niewyspecjalizowane. Sfera ta poddana jest bowiem szczególnej reglamentacji prawnej zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym przez restrykcyjne regulacje prawa żywnościowego. Przedsiębiorca, aby zostać uznany za przedsiębiorstwo spożywcze musi spełnić szereg wymogów, o których stanowi rozporządzenie nr 178/2002. W założeniu prawodawcy tylko przedsiębiorstwo spożywcze gwarantuje odpowiedni standard merytoryczny dokonywanej oceny przy przekwalifikowaniu produktu. W motywie 30 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002 prawodawca wspólnotowy wyraźnie wskazał, że tylko przedsiębiorcy prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności. Bezpieczny obrót produktami żywnościowymi stanowi priorytet i wartość chronioną na poziomie prawodawstwa wspólnotowego. Wyraża to motyw 12 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002, stanowiąc, że "W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności". Nie bez znaczenia z punktu widzenia reglamentacji obrotu produktami żywnościowymi pozostaje monitoring pochodzenia oraz przemieszczania tych produktów. Stąd celem prawodawstwa wspólnotowego jest zapewnienie tego, aby przedsiębiorstwo sektora żywnościowego lub paszowego, łącznie z importerem, mogło być utożsamiane przynajmniej z przedsiębiorstwem, z którego dostarczona została żywność, pasza, zwierzęta bądź substancja, która może być zawarta w żywności lub paszy, w celu zapewnienia możliwości ich lokalizacji na wszystkich etapach dochodzenia (por. motyw 29 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z zestawienia regulacji rozporządzenia nr 1069/2009 oraz rozporządzenia nr 178/2002 (określającego szczególny przedmiot ochrony prawnej jakim jest ochrona zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwo obrotu produktami żywnościowymi) wynika, że tylko podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze daje gwarancję właściwego przestrzegania przepisów prawa żywnościowego na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji produktów żywnościowych. Stosownie do treści art. 3 pkt 16 rozporządzenia nr 178/2002, etapy produkcji przetwarzania i dystrybucji oznaczają jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu. Z tego też względu – jak słusznie wywodzi skarżący kasacyjnie PWLW – jeżeli podmiot zajmujący się ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego dokonywałby jakichkolwiek czynności związanych z żywnością, musiałby zostać uznany za przedsiębiorstwo spożywcze, które powinno spełniać odpowiednie wymogi weterynaryjne ustalone nie tylko w rozporządzeniu nr 178/2002, ale również w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, s. 1). E. Sp. z o.o. w W. niewątpliwie nie jest takim przedsiębiorstwem spożywczym. Przedsiębiorstwa spożywcze zobowiązane są do stosowania rozporządzenia nr 1069/2009, w zakresie takim, który dotyczy wytworzonych przez nie, przy produkcji żywności, produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych. Skoro zaś przedsiębiorstwo spożywcze decyduje o tym, czy dany produkt pozostaje produktem spożywczym, czy też zostaje przeznaczony do celów innych niż spożycie przez ludzi (art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1069/2009), a czyni to chociażby poprzez skierowanie takiego produktu do podmiotu, który może się zajmować tylko produktami kategorii 3, a zatem nieprzeznaczonymi do spożycia przez ludzi, to musi też mieć na uwadze przepis art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009, zgodnie z którym, podmioty, natychmiast po wytworzeniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych objętych zakresem niniejszego rozporządzenia, identyfikują je i zapewniają prowadzenie związanych z nimi czynności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem (punkt wyjściowy). W powyższym przepisie mowa jest o obowiązku podjęcia identyfikacji tych produktów natychmiast po ich wyprodukowaniu, a nie np. dopiero po przewiezieniu do przedsiębiorstwa zajmującego się produkcją produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3 nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i na dodatek przez to przedsiębiorstwo. Od momentu bowiem identyfikacji tych produktów jako nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, podmiot taki (w tym przypadku przedsiębiorstwo spożywcze) zobowiązany jest stosować przepisy rozporządzenia nr 1069/2009 zgodnie z art. 4 ust. 2 na każdym etapie zajmowania się tym produktem, w tym i jego przewozu. Z przepisami powyższymi koreluje przepis art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009, zgodnie z którym, podmioty gromadzą, określają i przewożą produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego bez nieuzasadnionej zwłoki, w warunkach, które zapobiegają powstaniu zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Z kolei art. 26 rozporządzenia nr 1069/2009 reguluje kwestie związane z obchodzeniem się z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego w przedsiębiorstwach sektora spożywczego. W ust. 1 tego przepisu wskazano, że przetwarzanie, obróbka lub składowanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w tych przedsiębiorstwach przebiegają w warunkach, które zapobiegają zanieczyszczeniu krzyżowemu i, w stosownym przypadku, w specjalnie do tego przeznaczonej części przedsiębiorstwa lub zakładu. Nadto zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/ 2009, podmioty wysyłające, przewożące lub przyjmujące produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne prowadzą rejestr wysyłek i powiązanych dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia.Skoro E. Sp. z o.o. w W. nie była podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002, to nie mogła sama dokonać przekategoryzowania produktu spożywczego własną nieodwołalną decyzją na produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nieprzeznaczony do spożycia przez ludzi w rozumieniu art. 2 ust.1 lit. b) pkt i) rozporządzenia nr 1069/2009. W konsekwencji niezbędne było posiadanie przez spółkę dokumentów określonych w art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009. Stwierdzony przez organ pierwszej instancji brak tych dokumentów oznaczał popełnienie deliktu administracyjnego, o którym stanowił art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, co w dalszej kolejności stanowiło podstawę do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej.W konsekwencji sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za zasadny.Stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).