sygn. II SA/Gd 1031/25 25 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku

Wyrok - II SA/Gd 1031/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 25 marca 2026

Teza
Oddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 listopada 2025 r., nr WI-I.7840.3.39.2025.IG w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania nieruchomośOddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 listopada 2025 r., nr WI-I.7840.3.39.2025.IG w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania nieruchomoś
Data orzeczenia 25 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący Diana Trzcińska
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 listopada 2025 r., nr WI-I.7840.3.39.2025.IG w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania nieruchomości i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

UZASADNIENIE
M. K. (dalej także jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania nieruchomości i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w następującym stanie sprawy:Starosta Chojnicki decyzją z 21 listopada 2024 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości C. (gm. C.) (dalej jako decyzja Starosty z 21 listopada 2024 r.)W dniu 9 grudnia 2024 r. do Starosty wpłynął wniosek G. S., M. P. i B. S. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości C. (gm. C.), z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). W ocenie wnioskodawców realizacja inwestycji negatywnie wpłynie na należące do nich nieruchomości, gdyż zmieni się funkcja dzielnicy, w jakiej się one znajdują, a sama inwestycja będzie źródłem różnych immisji.Postanowieniem z 13 grudnia 2024 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją w oparciu o wspomniany art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.Dnia 7 stycznia 2025 r. skarżący przedłożył analizę nasłonecznienia, celem wykazania, że planowana przez niego zabudowa w żaden sposób nie wpłynie na sąsiednie nieruchomości. Przy piśmie z 16 stycznia 2025 r. wnioskodawcy poinformowali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 868/24, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 15 maja 2024 r. nr SKO.450.28.2024 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Chojnice z 30 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Przedłożyli również kontranalizę zacieniania.Następnie wnioskodawcy wystąpili pismem z 16 stycznia 2025 r. o wstrzymanie wykonalności decyzji Starosty z 21 listopada 2024 r. Starosta postanowieniem z 29 stycznia 2025 r. wstrzymał wykonanie decyzji z 21 listopada 2024 r. Wojewoda Pomorski postanowieniem z 9 kwietnia 2025 r. uchylił w całości ww. postanowienie Starosty 21 listopada 2024 r. i odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty z 29 stycznia 2024 r.Kolejno pełnomocnik wnioskujących o wznowienie przy piśmie z 21 maja 2025 r. przedłożył analizę przesłania sporządzoną dla projektowanej inwestycji, celem dowiedzenia szkodliwego wpływu inwestycji na działkę nr [...].M. K., przy piśmie z 9 czerwca 2025 r. załączył analizę przesłaniania sporządzoną w kontrze do analizy odwołujących się oraz zaznaczył, że analiza odwołujących się zawiera nierzetelne i nieprawdziwe dane wysokościowe analizowanego terenu.Starosta decyzją z 24 czerwca 2025 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 21 listopada 2024 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości C. (gm. C.). W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskującym owznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, gdyż nieruchomości, które do nich należą znajdują poza obszarem oddziaływania inwestycji.Odwołanie od ww. decyzji w ustawowo przewidzianym terminie złożyli G. S., M. P. i B. S. (dalej także jako odwołujący się), zarzucając Staroście niewłaściwą interpretację przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane i stwierdzając, że należące do nich nieruchomości leżą w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto podnieśli, że organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zupełnie pominął okoliczność, iż z przedłożonej przez nich analizy przesłaniania wynikają inne wnioski niż z analizy przedłożonej przez inwestora.Decyzją z 19 listopada 2025 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej Instancji.W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone 9 grudnia 2024 r., zatem uznać należy, iż termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. został dochowany. Wojewoda wskazał dalej, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] wraz z zewnętrzną instalacją gazu, parkingu na 34 miejsca postojowe, jak również wykonanie utwardzeń pod dojście i dojazd do budynku oraz pod miejsce do gromadzenia odpadów stałych.Wnioskujący o wznowienie wywodzą swój interes prawny z tytułu własności działek, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. W ich ocenie inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomości, w szczególności poprzez wystąpienie różnego rodzaju immisji, w tym też zacienienia oraz ogólny dyskomfort związany z tym, że pośród zabudowy jednorodzinnej powstać ma budynek wielorodzinny i to na terenie, który do tej pory stanowił pas zieleni izolacyjnej. Jednocześnie ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości zostały dostrzeżone przez nich jedynie w odniesieniu do działki nr [...], należącej do B. S. Tylko w odniesieniu do tej nieruchomości odwołujący się, na podstawie przedłożonej analizy przesłaniania sporządzonej w oparciu o § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej także jako rozporządzenie w sprawie WT), podjęli próbę wykazania, że projektowana zabudowa może wprowadzać ograniczenia w zakresie przyszłej możliwości realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce.Wojewoda zauważył, że zgłaszane obawy dotyczące immisji mają charakter hipotetyczny i nie mogą stanowić podstawy do uznania ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości. Ewentualne przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu lub zanieczyszczeń mogą być przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Okoliczności takie nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu osobom wnoszącym odwołanie, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie prywatne zapatrywania i oczekiwania stron co do sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej pozostają bez wpływu na ich interes prawny szczególnie w kontekście wydanej i nadal obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy.Zdaniem Wojewody, aby dokonać prawidłowej oceny czy realizacja inwestycji wpłynie na możliwość zabudowy nieruchomości należących do odwołujących się, należy poszukać konkretnych przepisów prawa, wykluczających bądź ograniczających zabudowę tych działek ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nadto możliwe ograniczenia zabudowy należy ocenić osobno dla każdej z działek należących do odwołujących, gdyż każda z tych działek jest usytuowana inaczej względem projektowanych elementów inwestycji.Wojewoda zauważył, że działka nr [...] należąca do G. S. objęta jest uchwałą Rady Gminy w Chojnicach Nr XV/256/08 z dnia 27 czerwca 2008 r. Z załącznika graficznego do uchwały wynika, że zabudowa na działce należącej do G. S. powinna być sytuowana w nieprzekraczalnej odległości ok. 20 m od granicy z działką inwestycyjną, bo tak została ustanowiona nieprzekraczalna linia zabudowy. Natomiast w odniesieniu do działek nr: [...] oraz [...], należących odpowiednio do: B. S. i M. P. obowiązuje uchwała Nr XI/126/2003 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 29 września 2003 r. Działki odwołujących się, zgodnie załącznikiem graficznym do tej uchwały, leżą na terenie oznaczonym symbolem 5 MN,U, stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej z usługami, dla którego ustala się, iż funkcja podstawowa powinna być realizowana w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tym samym z przywołanych aktów prawa miejscowego wynika, że swoje nieruchomości mogą zabudować budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi, częściowo z dopuszczeniem usług, przy czym budynek, który mógłby powstać na działce nr [...] musiałby być odsunięty od granic działki inwestycyjnej na odległość 20 m.Wojewoda wskazał, że zaprojektowany w południowo zachodnim rogu działki nr [...] budynek mieszkalny usytuowany jest ścianą z oknami i drzwiami, skierowaną w stronę zachodniej granicy z działką nr [...] w odległości 5,20 m od tej granicy, oraz 5,00 m od południowej granicy z działką [...], co z nawiązką odpowiada normie określonej w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie WT stanowiącej, że minimalna odległość do granicy działki w takiej sytuacji powinna wynosić co najmniej 4 m. Dodatkowo żadna ze ścian budynku nie będzie się znajdować naprzeciw granicy z działką nr [...], Tym samym żaden z odwołujących się nie może wywodzić interesu prawnego z treści § 12 rozporządzenia w sprawie WT. Dalej zauważył, że działki nr [...] i [....] są niezabudowane, natomiast działka nr [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym znajdującym się w odległości 33,75 m od planowanego budynku. Dlatego mając to na uwadze, jak również wspomnianą odległość pomiędzy zabudową projektowaną a granicami działek odwołujących się stwierdził, że inwestycja nie może spowodować żadnych ograniczeń w zabudowie tych działek w ujęciu § 271-273 rozporządzenia w sprawie WT, tj. w zakresie dotyczącym sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.W odniesieniu do planowanego parkingu na 34 stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, w ocenie Wojewody nie można stwierdzić, aby takie usytuowanie miejsc postojowych miało jakikolwiek wpływ na możliwość zabudowy działki skarżącego, czy też nieruchomości należących do pozostałych stron. Nadto zdaniem Wojewody, planowana inwestycja nie wpływa na nasłonecznienie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] ani na ewentualną przyszłą zabudowę tej nieruchomości. Działka ta nie jest w ogóle zacieniana przez projektowany obiekt. W odniesieniu do niezabudowanych działek nr [..] i [...] ustalono natomiast, że zacienienie ma charakter na tyle marginalny, że nie wpływa na możliwość ich przyszłej zabudowy. Z przeprowadzonych analiz, zarówno tej przedłożonej przez wnioskujących o wznowienie, jak i tej dostarczonej przez inwestora wynika, że zacienienie występuje wyłącznie w godzinach porannych. W konsekwencji żaden z odwołujących się nie może skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego z przepisów § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie WT.Wojewoda wskazał, że projektowany budynek posadowiony został w odległości 5,0 m od granicy z działką nr [...]. Obiekt posiada dach płaski, a jego wysokość, mierzona do górnej krawędzi okapu, wynosi 9,56 m. Uwzględniając, że potencjalna zabudowa na działce nr [...], jeżeli miałaby zawierać okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, musi zostać odsunięta od granicy na odległość co najmniej 4 m, należy stwierdzić, że wysokość projektowanego budynku przekracza odległość, w jakiej taki teoretyczny budynek mógłby zostać usytuowany na działce nr [...]. Dlatego też uznał, że przepisy techniczno-budowlane dotyczące zapewnienia właściwego doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi mogą oddziaływać na interes prawny właścicielki działki nr [...] — B. S.Organ odwoławczy zauważył, że bez znaczenia pozostaje ustalenie dokładnej rzędnej terenu, na której miałby zostać posadowiony ewentualny budynek na działce nr [...], takiej rzędnej nie można jeszcze sprecyzować z pełną dokładnością. Istotne jest jedynie, czy istnieje przepis prawa, który może ograniczać możliwość zagospodarowania działek, należących do odwołujących się, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestor, sytuując projektowany budynek o wskazanych parametrach i zachowując opisane odległości od granic działek, naruszył przepisy prawa. Działka nr [...] pozostaje niezabudowana, zaś istniejący budynek na działce nr [...] znajduje się w odległości przekraczającej 30 m od projektowanego obiektu, co wyklucza możliwość naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie WT. Niemniej, na tym etapie postępowania organ nie ocenia zgodności inwestycji z prawem, a jedynie bada, czy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje sąsiadujące z inwestycją nieruchomości. W omawianej natomiast sprawie wysokość projektowanego obiektu oraz jego usytuowanie względem działki sąsiedniej (dz. nr [...]) powodują, że przy ewentualnej realizacji zabudowy na tej działce — w minimalnych odległościach od granicy — właścicielka tej działki będzie musiała uwzględnić parametry projektowanej inwestycji, przy planowaniu własnych zamierzeń. Dotyczy to w szczególności poziomu posadowienia przyszłego budynku oraz wysokości na jakiej umiejscowienie będą okna w ścianach tego budynku, względem poziomu terenu. Będą bowiem one musiały zostać dostosowane do gabarytów i położenia obiektu zaprojektowanego przez inwestora.Ustalenia te pozostają w zgodzie z analizami przesłaniania przedłożonymi przez inwestora oraz przez strony. W analizie wykonanej przez projektanta inwestora przyjęto rzędną posadowienia teoretycznego budynku na działce nr [...] na poziomie 157,62 m n.p.m., natomiast w analizie sporządzonej na zlecenie wnioskujących— na poziomie 157,10 m n.p.m. Niższa rzędna przyjęta w analizie odwołujących się skutkowała wyliczeniem większej wysokości przesłaniania. Inwestor wyjaśnił, że odwołujący się przyjęli poziom terenu, który faktycznie nie występuje w miejscu potencjalnego posadowienia budynku, gdyż obniżenie terenu dotyczy jedynie pasa przy samej granicy działki, natomiast już kilka metrów dalej teren znajduje się na wyższym poziomie. W ocenie inwestora właściwe przyjęcie istniejących rzędnych terenu nie prowadzi do naruszenia § 13, rozporządzenia w sprawie WT, gdyż zachowany byłby margines bezpieczeństwa wynoszący ok. 4 m odległości, o której mowa w tym przepisie. Organ II instancji zauważył, że argumenty te są racjonalne. Jednakże omawiane rozważania odnoszą się do planowanego budynku, który na chwilę obecną nie posiada pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie jest możliwe określenie przyszłej rzędnej posadowienia obiektu ani założeń, jakie podejmie właściciel działki nr [...], zwłaszcza że teren tej działki nie jest jednolity wysokościowo. Dopóki zatem analizie nie towarzyszą założenia całkowicie oderwane od rzeczywistych warunków terenowych, należy przyjąć, że możliwe poziomy posadowienia budynku teoretycznego mogą mieścić się w zakresie wartości wynikających z obu analiz. Wojewoda stwierdził, że parametry projektowanego budynku — w aspekcie jego wysokości i odległości od granic działki nr [...] — sytuują się w pobliżu wartości granicznych, o których mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie WT. Oznacza to, że inwestycja, ze względu na swoje gabaryty - usytuowanie, może wprowadzać ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy tej działki na podstawie przepisów dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń.W konsekwencji, w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji zaniechał merytorycznej oceny dowodów, nie wskazując w uzasadnieniu, dlaczego wyniki jednej z ekspertyz uznał za wiarygodne i zasadne, a drugiej odmówił tego przymiotu. Taki brak ustosunkowania się do rozbieżnego materiału dowodowego uniemożliwia kontrolę motywów rozstrzygnięcia, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów i czyni uzasadnienie niepełnym.Bez znaczenia natomiast dla omawianej sprawy pozostaje fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 868/24 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 15 maja 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z 30 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewoda wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, dopóki obowiązuje, wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest nieprawomocny, nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Tak więc w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wchodzi w grę po uprawomocnieniu się tego wyroku.Wojewoda wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, Starosta zobowiązany będzie uwzględnić wskazane powyżej okoliczności, w szczególności zaś fakt, iż przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podlega analizie odrębnie w stosunku do każdej z wnioskujących stron. Strony te są właścicielami trzech odrębnych nieruchomości budowlanych, położonych w różnych lokalizacjach względem działki inwestycyjnej, co powoduje, że ewentualne ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, wynikające z projektowanej inwestycji, mogą różnić się co do zakresu, podstawy prawnej, a także mogą w ogóle nie występować. Z tego względu organ, po dokonaniu stosownych ustaleń faktycznych i prawnych, obowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie adekwatne do sytuacji każdej ze stron. W szczególności organ powinien mieć na względzie, iż w przypadku stwierdzenia, że sytuacja prawna poszczególnych stron istotnie się różni, zachodzi konieczność wydania wobec każdej z nich odrębnego rozstrzygnięcia, w formie przewidzianej przepisami prawa. Wskazane mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.W sprzeciwie od tak wydanej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując, że decyzja Starosty z 24 czerwca 2025 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie ma konieczności wyjaśnienia okoliczności mających mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie.W uzasadnieniu skarżący przytoczył szereg przykładów z orzecznictwa, wskazując, że uczestnicy postępowania nie mają statusu strony w postępowaniu wznowieniowym. Nadto nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego, skoro wystarczy dokonać analizy dwóch ekspertyz znajdujących się w aktach sprawy, co nie jest szczególnie skomplikowane i nie wymaga powoływania nowych dowodów. Strona wnosząca sprzeciw wskazała przy tym, że analiza złożona przez uczestników opiera się na błędnych założeniach poziomu posadowienia planowanego budynku. W konsekwencji nie ma potrzeby wydawania decyzji kasacyjnej a właścicielowi działki nr [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu wznowieniowym.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18).Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy, ani też do merytorycznych rozważań w zakresie założeń poziomu posadowienia planowanego budynku przyjętych w ekspertyzach znajdujących się w aktach sprawy, podanych w treści sprzeciwu.Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, CBOSA).Jednocześnie podkreślić należy, że – choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę w decyzji z 19 listopada 2025 r. okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy organowi I instancji była konieczność zbadania przesłanki wznowieniowej określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odrębnie w stosunku do każdej z wnioskujących stron. Organ I instancji, po dokonaniu stosownych ustaleń faktycznych i prawnych, obowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie adekwatne do sytuacji każdej ze stron. W szczególności organ ten powinien mieć na względzie, że w przypadku stwierdzenia, że sytuacja prawna poszczególnych stron istotnie się różni, zachodzi konieczność wydania wobec każdej z nich odrębnego rozstrzygnięcia, w formie przewidzianej przepisami prawa. Podstawą faktyczną takiego stanowiska Wojewody są wnioski wynikające z oceny ekspertyz przedłożonych przez przeciwne strony w toku postępowania administracyjnego, prowadzących do wątpliwości w zakresie prawidłowości oceny statusu jednego z wnioskodawców jako strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wojewody w zakresie tych wątpliwości. Zostały one bowiem w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnione przez organ wyższego stopnia. Ujawnione w postępowaniu odwoławczym nieprawidłowości stanowią tym samym podstawę do stwierdzenia, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie. Wskazane bowiem okoliczności, które zostały przez organ I instancji pominięte przy ocenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości, pozwalają stwierdzić, że nie jest wykluczone, iż w obszarze oddziaływania analizowanej inwestycji może znajdować się nieruchomość przynajmniej jednego z wnioskodawców postepowania wznowieniowego.Wskazania w tym miejscu wymaga, że instytucja sprzeciwu z istoty swojej nie nadaje się do kwestionowania wskazań w zakresie nieprawidłowych ustaleń odnoszących się do instytucji stron postępowania z uwagi na materialnoprawny charakter przepisów regulujących tę kwestię. Sąd nie może bowiem dokonywać oceny materialnoprawnej, oddziaływującej na uprawnienia stron nie uczestniczących w postępowaniu sprzeciwowym.Jak wynika z art. 28 k.p.a., uprawnionym do żądania wszczęcia postępowanie w takiej sprawie będzie ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że cechą istotną interesu prawnego jest to, że ma on charakter osobisty i konkretny a ponadto powinien być aktualny. O jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej. W sprawach zatwierdzenia projektu zagospodarowania nieruchomości i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, także w postępowaniu wznowieniowym, przymiot strony powinien być przy tym ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla oceny przymiotu strony nie jest istotne czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Wymieniony wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter lex specialis wobec ogólnej regulacji, tj. art. 28 k.p.a. Jest to jednak przepis o charakterze materialnoprawnym, zawiera wytyczne dla organów przy ustalaniu właściwego kręgu stron postępowania, ale nie daje podstaw do wydawania postanowień w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania.Wbrew oczekiwaniom skarżącego Wojewoda na gruncie niniejszej sprawy nie był uprawniony do wyciągania wiążących wniosków z oceny ekspertyz w zakresie ustaleń dotyczących przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a. Oznacza to, że organ II instancji, podobnie jak i sąd administracyjny, nie może przesądzić o statusie strony za organ I instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postepowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).Podkreślenia wymaga, że uruchomiona sprzeciwem kontrola jest niewątpliwie ograniczona i w tej sprawie sprowadza się do tego, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do ustaleń organu I instancji w zakresie przesądzenia o statusie wnoszącego o wznowienie jako strony postępowania. Takie, w ocenie Sądu, właściwie zidentyfikował Wojewoda, a to z kolei przesądza o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda ocenił wartość dowodową obu złożonych przez przeciwne strony ekspertyz i jasno wskazał na przyczyny dla których wiarygodna jest również ekspertyza przedstawiona przez wnioskodawców. Organ I instancji prawidłowo zobowiązany został do dokonania ustaleń co do statusu każdego z wnioskodawców w zakresie dotyczącym przysługiwania mu statusu strony postępowania.Z tych względów, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez Starostę decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a organ odwoławczy zasadne zastosował tryb art. 138 § 2 k.p.a., co z kolei skutkuje, oddaleniem sprzeciwu - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a..