Wyrok - I GSK 1478/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Ubezpieczenie społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Krawczak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2214/22 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Prezesa ZakłaOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Ubezpieczenie społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Krawczak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2214/22 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Prezesa Zakła
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
ubezpieczenia społeczne
Role w sprawie
organ rentowy / ZUS
płatnik składek / pracodawca
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2214/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a." uchylił zaskarżone przez K. sp. z o.o. z siedzibą w G. postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2022r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania.Zaskarżonemu wyrokowi organ, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), zarzucił:1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:- art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221), dalej "Prawo przedsiębiorców" i art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1230), dalej "usus" albo "ustawa systemowa", poprzez ich błędną wykładnię, oraz naruszenie art. 45 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, art. 86 ust. 1 i 2 usus i art. 6 ust. 1 usus poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, skutkujące uznaniem, że Zakład powinien określić wielkość średniorocznego zatrudnienia u przedsiębiorcy w przeliczeniu na pełne etaty w rozumieniu Kodeksu pracy, i nie ma podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni systemowej pojęć mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy i średniego przedsiębiorcy poprzez zrównanie zleceniobiorców z pracownikami, podczas gdy art. 92a usus w ramach kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą odsyła do stosowania przepisów rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców, zaś przepisy regulujące kategorie przedsiębiorców w art. 7 ust. 1 Prawa przedsiębiorców zawarte są w rozdziale 1 Prawa przedsiębiorców, do którego stosowania art. 92a usus nie odsyła, a zgodnie z art. 45 ust. 3 PP zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy objętej kontrolą określają odrębne przepisy, i tymi przepisami w analizowanym przypadku są przepisy ustawy systemowej, a dokładniej art. 6 ust. 1 usus, który stanowi kto i z jakiego tytułu podlega ubezpieczeniom społecznym, co wchodzi w zakres kontroli wykonywania zadań i obowiązków przez płatników składek przeprowadzanej przez inspektorów kontroli Zakładu, uregulowanej w art. 86 ust. 1 i 2 usus;- art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa przedsiębiorców poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że średnioroczne zatrudnienie u Skarżącego w 2021 r. wynoszące 55 osób kwalifikuje go do grupy mikroprzedsiębiorców w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców i powinno skutkować czasem trwania kontroli w wymiarze 12 dni, podczas gdy zgodnie art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców mikroprzedsiębiorcą jest przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników, z kolei zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 1 pkt 3 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych zatrudniał średniorocznie mniej niż 250 pracowników, należy do kategorii średnich przedsiębiorców, a zatem Skarżący zatrudniając średniorocznie w 2021 r. 55 osób należy do grupy średnich przedsiębiorców i czas trwania kontroli u takiego przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać 24 dni roboczych, co też zostało wskazane przez organ w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli płatnika składek;2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy przy wydaniu zaskarżonej decyzji Organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, a zatem w niniejszej sprawie skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest nieuzasadniona, zaś wyrok WSA, pomimo drobnych błędów, jest trafny.Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że podniesione w środku odwoławczym zarzuty natury procesowej nie poddają kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, dlatego że dotyczą wyłącznie przepisów p.p.s.a. normujących formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Nie powiązano ich z odnośnymi przepisami podlegającymi zastosowaniu przez organ administracji w tej sprawie. Nie wskazano zatem w tym zakresie w jaki sposób miałoby dojść do wadliwego zastosowania przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wzorca kontroli. Nie odwołano się zatem do elementów konstrukcyjnych tego wzorca. Zwrócić ponadto należy, że przedmiotem skargi w tej sprawie było postanowienie, nie zaś decyzja, jak wskazano w treści skargi kasacyjnej.Z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione dlatego, że poglądu organu o wykładni przepisów Prawa przedsiębiorców i ustawy systemowej w świetle ich jednoznacznej treści nie sposób podzielić.Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 92a ustawy systemowej, do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Z brzmienia art. 92a ustawy systemowej wynika, że wskazane przepisy Prawa przedsiębiorców stosuje się wprost, a nie tylko odpowiednio.Art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców stanowi, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58.Art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców stanowi zaś, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do: 1) mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych; 2) małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych; 3) średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych; 4) pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych. W art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa przedsiębiorców sformułowano definicje użytych w ustawie określeń mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy i średniego przedsiębiorcy.Zgodnie z tymi przepisami użyte w ustawie określenia oznaczają:- w przypadku mikroprzedsiębiorcy - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki: a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro (pkt 1);- w przypadku małego przedsiębiorcy - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki: a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro - i który nie jest mikroprzedsiębiorcą (pkt 2);- w przypadku średniego przedsiębiorcy - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki: a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 250 pracowników oraz b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 50 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 43 milionów euro - i który nie jest mikroprzedsiębiorcą ani małym przedsiębiorcą (pkt 3).Art. 7 ust. 3 stanowi, że średnioroczne zatrudnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3, określa się w przeliczeniu na pełne etaty, nie uwzględniając pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich i urlopach wychowawczych, a także zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego.Jakkolwiek WSA błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, iż "Z akt sprawy wynika, że średnioroczne zatrudnienie u płatnika w 2021 r. wynosiło 55 osób, co powoduje zaliczenie do grupy mikroprzedsiębiorców", to jednak ten oczywisty błąd nie zmienia zasadności stanowiska Sądu I instancji, który przeprowadził w zaskarżonym orzeczeniu prawidłową wykładnię systemową wewnętrzną Prawa przedsiębiorców oraz uwzględnił prawny charakter postanowień art. 7 tego aktu prawnego.Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega potrzebę zrównania względem organów kontrolujących tych przedsiębiorców, którzy zatrudniają pracowników, jak i tych którzy zawierają w to miejsce umowy zlecenia i o dzieło. Niewątpliwie pożądanym byłby stan, którym organ kontrolując tytuły ubezpieczenia nie podlegałby nieracjonalnemu w świetle wynikających z art. 6 ust. 1 i art. 86 ust. 1 i 2 ustawy systemowej ograniczeniu. Niemniej jednak celowość takiego rozwiązania ustąpić w tym przypadku musi przed zasadą pewności prawa, wynikającej z przeprowadzenia jego tekstowej i systemowej wykładni. Nie ma sporu co do tego, że przepis art. 92a ustawy systemowej nie odsyła do innych niż przepisy rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców unormowań tej ustawy ani co do tego, że organ ma prawo kontrolować wszelkie tytuły ubezpieczeń. Jednakże przepisy rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców, regulujące liczbę dni kontroli odwołują się do pojęć definiowanych jedynie w tej właśnie ustawie. Jednocześnie ustawodawca nie podjął się jak dotąd odrębnego unormowania pojęć odnoszących się do różnych kategorii przedsiębiorców na potrzeby obowiązków z zakresu ubezpieczenia społecznego. Tylko w takim przypadku w grę mogłoby wejść stosowanie regulacji odrębnej, o której mowa w art. 45 ust. 3 Prawa przedsiębiorców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 135/24).Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa przedsiębiorców posługuje się pojęciami zdefiniowanymi w art. 7 ust. 1 - 4 tej ustawy. Nie tylko w art. 7 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa przedsiębiorców mowa jest o pracownikach, ale art. 7 ust. 3 tej ustawy nakazuje dokonywać przeliczenia zatrudnienia na pełne etaty. Sformułowania te nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że odnoszą się do zawartych umów o pracę.Reasumując, brak odrębnej, specjalnej dla organów ubezpieczenia społecznego definicji poszczególnych rodzajów przedsiębiorców wymienionych w art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wyklucza możliwość pominięcia określonego w art. 7 ust. 1 nast. tego aktu znaczenia tych pojęć.Pogląd niniejszy pozostaje zgodny z tym, który sformułowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 980/20, ONSAiWSA 2021/3/48.W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Nieuzasadniony jest jednocześnie wniosek spółki o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez Prezesa Zarządu spółki, a nie pełnomocnika będącego adwokatem bądź radcą prawnym. Nieuzasadniony jest jednocześnie wniosek spółki o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez Prezesa Zarządu spółki, a nie pełnomocnika będącego adwokatem bądź radcą prawnym