Wyrok - II OSK 2427/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S., M. S., J. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2014/22 w sprawie ze skargi J. Z., K. S., M. P., M. S., M. P., MOddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S., M. S., J. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2014/22 w sprawie ze skargi J. Z., K. S., M. P., M. S., M. P., M
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
art. 151
kpa
art. 28
kpa
art. 156
kpa
art. 61
kpa
art. 138
kpa
art. 141
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r., VII SA/Wa 2014/22, oddalił skargę J. Z., K. S., M. P., M. S., M. P., M. Z., M. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia 14 lipca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Decyzją z 20 maja 2022 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył, wszczęte na wniosek K. S., M. S., J. Z., M. Z., M. A., M. P., M. P., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 2 grudnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Warszawie oraz umarzającej postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych na działce nr [...] z obrębu [...] (pas drogowy ulicy [...]) polegających na wykonaniu zjazdów z przedmiotowej drogi publicznej.Od powyższej decyzji K. S., M. S., J. Z., M. Z., M. A., M. P. i M. P. złożyli odwołanie.Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego.Skargę na powyższą decyzję GINB wnieśli K. S., M. S., J. Z., M. Z., M. A., M. P. i M. P.WSA w Warszawie oddalił wniesioną skargę.Sąd stwierdził, że organy orzekające właściwie zweryfikowały określony przez projektanta obszar oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie. Dotyczy to także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wszczętego na wniosek osób, które podnoszą, że będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji nie brały w nim udziału. Tym samym, w opinii WSA, GINB nie naruszył art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej p.b.) w sposób podnoszony w skardze, zwłaszcza przez jego błędną wykładnię. W ocenie Sądu GINB również prawidłowo przyjął za podstawę prawną swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymując w mocy poprawną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Jednocześnie za nieuzasadnione Sąd uznał wszystkie dalej idące zarzuty podniesione przez skarżących. Zaznaczając, że skarżący przytoczyli liczne orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynikać miałaby słuszność ich argumentacji, WSA stwierdził, że orzeczenia te odnosiły się do definicji "obszaru oddziaływaniu obiektu" sprzed nowelizacji z 2020 r. Natomiast obecnie ustawodawca w istotny sposób zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sąd nie stwierdził też żadnych innych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uznanie, że projektowania inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżących, co skutkowałoby przyjęciem za stronę postępowania zakończonego sporną decyzją. Konkludując Sąd uznał, że skarga okazała się niezasadna, gdyż organy obu instancji słusznie stwierdziły, że nie sposób uznać skarżących za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji kiedy nie mogli być stroną postepowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem z tego powodu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., bez dalszej merytorycznej oceny, zaistniała przesłanka do utrzymania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej.Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli J. Z., M. Z., K. S. i M. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie sposób uznać skarżących za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji kiedy nie mogli być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący posiadali (i wykazali to w toku postępowania administracyjnego) legitymację czynną do udziału w postępowaniu, przedstawiając w sposób wyczerpujący interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2021 r.;przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. polegające na nieprawidłowym uznaniu, że nieruchomości stanowiące własność skarżących nie posiadają statusu nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z określonych i powołanych przez skarżących przepisów prawa materialnego, w tym również norm o charakterze technicznym, wynika zakres obszaru oddziaływania obiektu obejmujący nieruchomości skarżących;przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 p.b. poprzez wyznaczenie legitymacji procesowej skarżących na jego podstawie, podczas gdy jest to przepis szczególny, który nie znajduje zastosowania do postępowania w sprawie nieważności decyzji, gdyż w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zastosowanie znajduje przepis ogólny art. 28 k.p.a.;przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.), polegające na zupełnym pominięciu przez Sąd I instancji faktu, iż w świetle ww. normy nieruchomość skarżących winna być traktowana jako znajdująca się w obszarze oddziaływania, nawet jeśli nie naruszono by norm przesłaniania, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, iż nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.;5) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 r.w.t. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji zarzutów, iż organ w sposób zupełnie nieuprawniony dopuścił możliwość skrócenia odległości od innych obiektów zapewniającej naturalne oświetlenie pomieszczeń, podczas gdy nieruchomość skarżących nie znajduje się na obszarze śródmiejskim;przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżących zarzutów w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie § 13 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 oraz § 13 ust. 4 r.w.t., a także sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji w sposób nieprecyzyjny i ogólnikowy, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, iż brak wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 grudnia 2021 r. i niewydaniu w tym przedmiocie decyzji merytorycznej oraz poprzestaniu jedynie na ocenie legitymacji procesowej skarżących było prawidłowym działaniem organu, podczas gdy w sprawie wystąpiła przyczyna warunkująca wszczęcie ww. postępowania z urzędu, o której mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie, oddalenie skargi skarżących na decyzję GINB i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie w całości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jedynie to, czy skarżącym kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na budowę. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy ocena powyższej decyzji.Rozważając istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię należy zaznaczyć, że – co do zasady – w przypadku nieruchomości, w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania jest wspólnota, a nie jej poszczególni członkowie, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie j.t. Dz.U.2026.232). Właściciele poszczególnych lokali musieliby wykazać, że mają własny, indywidualny interes prawny, odrębny od wspólnoty mieszkaniowej (por. np. wyroki NSA z 3 grudnia 2025 r., II OSK 2186/25, LEX nr 4030114; z 11 stycznia 2024 r., II OSK 2009/22, LEX nr 3720623; z 7 września 2023 r., II OSK 3007/20, LEX nr 3766485; z 1 grudnia 2022 r., II OSK 3653/19, LEX nr 3506168; z 12 października 2022 r., II OSK 3933/19, LEX nr 3609940).W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie takiego własnego, indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej, nie wykazali. Należy przy tym zaznaczyć, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, także tych nadzwyczajnych, np. w postępowaniu wznowieniowym albo o stwierdzenie nieważności, przymiot strony postępowania administracyjnego jest ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. (wyroki NSA z 11 czerwca 2025 r., II OSK 28/23, LEX nr 3908671; z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1065/21, LEX nr 3691556). Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje zatem jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a wyłącznie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b.Mając na względzie powyższe za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. (zarzut 1 skargi kasacyjnej), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (zarzut 2) oraz art. 28 ust. 2 p.b. (zarzut 3).Biorąc pod uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była ocena decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a jedynie to, czy skarżącym kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, merytorycznemu rozpatrzeniu nie podlegały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. § 13 ust. 4 r.w.t. (zarzut 4), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 r.w.t. (zarzut 5) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z § 13 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 i § 13 ust. 4 r.w.t. Zaznaczyć przy tym wypada, że sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku uwzględniało istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i pozwalało na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wskazywane bowiem przez skarżących kasacyjnie jako pominięte i nie rozważone przez Sąd I instancji kwestie nie świadczyły o istnieniu odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej, indywidualnego interesu prawnego skarżących kasacyjnie i w swej istocie odnosiły się do merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 grudnia 2021 r., które to zagadnienia – jak już wyżej podkreślano – nie były przedmiotem niniejszej sprawy.Mając zatem na uwadze, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było jedynie to, czy skarżącym kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na budowę, poprzestanie przez organ jedynie na ocenie legitymacji procesowej skarżących było prawidłowym działaniem organu przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, co sprawia, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. (zarzut 7) również nie jest zasadny.W konsekwencji powyższego usprawiedliwionych podstaw nie ma też zarzut naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut 8), ponieważ oddalenie skargi na decyzję GINB w okolicznościach tej sprawy było uzasadnione.W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.