Wyrok - II GSK 2171/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Transport. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 898/21 w sprawie ze skargi "K." Sp. z o.Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Transport. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 898/21 w sprawie ze skargi "K." Sp. z o.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 grudnia 2021r., sygn. III SA/Kr 898/21, po rozpoznaniu skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 15 kwietnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: MWITD) z 31 grudnia 2020r. nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1.000zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję MWITD i orzekł o zwrocie Stronie przez GITD kosztów postępowania.Sąd I instancji orzekał w oparciu o następujące ustalenia:W wyniku przeprowadzenia [...] października 2020 r. w miejscowości W. kontroli drogowej, Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z 31 grudnia 2020 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 1.000 zł, w związku z popełnieniem przez nią naruszenia określonego w Ip. 6.1.5. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140, z późn. zm., dalej: u.t.d.).Po rozpatrzeniu odwołania Strony, GITD zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadnił decyzję tym, że ostatnie badanie okresowe kontrolowanego pojazdu przeprowadzono [...] marca 2020 r. i podczas tego badania w pojeździe założone były opony o rozmiarze 315/70 R 22,5. W trakcie kontroli zaś stwierdzono, że w pojeździe założone są opony 315/80 R 22,5.Zdaniem organu, Spółka, jako profesjonalny podmiot obrotu gospodarczego, winna wiedzieć, że taka zmiana powoduje konieczność przeprowadzenia ponownej kalibracji tachografu cyfrowego, ponieważ zapisywane dane mogą nie odzwierciedlać rzeczywistego stanu pracy pojazdu. Dlatego też nałożona kara jest zasadna.Organ odwoławczy dodał, że podczas kontroli sporządzono protokół oględzin pojazdu oraz sporządzono dokumentację fotograficzną, które potwierdzają ustalony w sprawie stan faktyczny. Kierowca podpisał bez uwag protokół kontroli, w którym określono stwierdzone naruszenie.Na podstawie wpisów w dowodzie rejestracyjnym ustalono, że Spółka jest właścicielem pojazdu od [...] sierpnia 2020 r., a kontrolę przeprowadzono [...] października 2020 r. W związku z tym, Strona, będąc profesjonalnym podmiotem obrotu gospodarczego, winna sprawdzić stan techniczny pojazdu, którym jej kierowcy wykonują zadania przewozowe. Dodatkowo Spółka powinna mieć wiedzę, że zmiana rozmiaru opon powoduje konieczność "kalibracji" tachografu. Natomiast okoliczność zmiany właściciela pojazdu, nie ma znaczenia w sprawie.Organ stwierdził, że przepisy art. 92c u.t.d. oraz art. 189e i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) nie mają zastosowania w sprawie. Przyjął, że art. 198f k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdyż podlega wyłączeniu na mocy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wobec odrębnego uregulowania art. 92c ust. 1 u.t.d.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Spółki na ww. decyzję, uznał, że zasługuje na uwzględnienie.Zdaniem WSA, Ustawodawca w dziale IVa k.p.a. uregulował zagadnienia dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu ( art. 189a § 1). Przepisy tego działu mają charakter ogólny, a więc znajdują zastosowanie, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej, co z kolei reguluje art. 189a § 2 k.p.a.Zaznaczył Sąd, że w ustawie o transporcie drogowym, jej rozdziale 11, także zawarto przepisy odnoszące się do problematyki administracyjnych kar pieniężnych. W przepisie art. 92a ust. 1 u.t.d. określono zasady nakładania kar: podmioty podlegające karze, przedmiot kar, wysokość kar za poszczególne naruszenia, czy górną granicę sumy kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej (ust. 3), odesłanie do załącznika nr 3 do u.t.d., obejmującego wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia (ust. 7). Z kolei w art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., określono przypadki, w których, pomimo wystąpienia naruszenia przepisów o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy nie ponosi z tego tytułu odpowiedzialności. O ile art. 92b u.t.d. dotyczy stanów faktycznych związanych z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, które nie było przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi w sprawie, o tyle pozostałe przesłanki egzoneracyjne zostały określone w art. 92c ust. 1 u.t.d.W sprawie należało rozważyć, czy w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. uregulowano zagadnienia dotyczące odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, co wyłączałoby zastosowanie art. 189f k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że GITD przyjął, iż w u.t.d. uregulowano zagadnienia określone w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., wobec czego art. 189f k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniach odnoszących się do naruszenia przepisów o transporcie drogowym.Według Sądu brak zaś było podstaw do przyjęcia, że regulacja zakładająca niewszczynanie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, względnie umorzenia postępowania już wszczętego z powodu wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., jest tożsama z instytucjami odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, o których mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. Podniósł, że przede wszystkim odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Tymczasem ww. przepis u.t.d. jako zasadę przewiduje niewszczynanie postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania na podstawie u.t.d. jego kontynuowanie jest bezprzedmiotowe. Natomiast w art. 189f k.p.a. określono przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenia pouczenia. Przepis ten dotyczy przypadków gdy naruszenie prawa nastąpiło z przyczyn, na których wystąpienie strona miała wpływ, a nie występuje sytuacja, że powstanie naruszenia powstało z przyczyn całkowicie niezależnych od strony. Przeciwną regulację tego zagadnienia zawiera art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Różnice pomiędzy art. 189f k.p.a. a art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. uwidaczniają się w konsekwencjach związanych z naruszeniem prawa. W pierwszym przypadku strona zostaje pouczona, co stanowi sankcję innego rodzaju. W drugim – na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. nie dochodzi zaś do wydania decyzji nakładającej jakąkolwiek karę. Zastosowanie pouczenia w zamierzeniu ustawodawcy ma mieć charakter prewencyjny w zakresie naruszania przepisów u.t.d. Natomiast na podstawie przepisów u.t.d. nie dochodzi do stwierdzenia jakiejkolwiek odpowiedzialności i nałożenia sankcji na podmiot wykonujący przewóz drogowy.Wobec powyższego WSA nie znalazł podstaw do przyjęcia, że w u.t.d. uregulowano zagadnienia odnoszące się do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,. Dlatego organy winny były dokonać oceny sprawy pod kątem zastosowania art. 189f k.p.a., a czego nie uczyniły. Okoliczność, że dane naruszenie zagrożone jest karą pieniężną bezwzględnie oznaczoną, pozostaje bez znaczenia dla ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a.Strona na etapie postępowania przed organem I instancji wskazała, że niezwłocznie po przeprowadzonej kontroli i stwierdzeniu wyżej ujawnionych rozbieżności w rozmiarze opon, zleciła dokonanie kalibracji tachografu zgodnie z odpowiednimi przepisami, czym usunęła skutki zaistniałego naruszenia. Z jej twierdzeń wynikało, że działanie to podjęła przez wydaniem decyzji przez organ I instancji. Dlatego WSA zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonały ustaleń faktycznych w tym zakresie, a następnie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a.W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, GITD wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu, zaskarżając orzeczenie to w całości, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1-3 w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy winny dokonać oceny prawnej pod kątem zastosowania art. 189f k.p.a. podczas gdy, przepis regulujący przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie mógł w przedmiotowej sprawie mieć zastosowania z uwagi na istnienie przepisów odrębnych regulujących przedmiotową kwestię i wyłączenie możliwości stosowania przepisów działu lVa k.p.a. wynikające z dyspozycji art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.W oparciu o tak postawiony zarzut GITD wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy: organu i Spółki podtrzymali stanowiska dotąd prezentowane.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skargę kasacyjną organu należało uwzględnić.Z treści skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem, w którym zamontowane były opony 315/80 R 22,5, mimo że podczas ostatniego badania okresowego kontrolowanego pojazdu w dniu [...] marca 2020 r. w pojeździe zamontowane były opony o rozmiarze 315/70 R 22,5 i taka zmiana powodowała konieczność przeprowadzenia ponownej kalibracji tachografu cyfrowego, Stwierdzono naruszenie określone w Ip. 6.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd potwierdzając prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i tym samym prawidłowość nałożenia na Spółkę kary pieniężnej uznał, że organy powinny były rozważyć możliwość zastosowania w tej sprawie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a.Mając na uwadze podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut, który stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli orzeczenia sądu I instancji, stwierdzić należy, że sprowadza się on do kontroli prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a.Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że problem prawny objęty zarzutem skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z: 12 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1825/22; 22 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2451/21; 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21; 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1601/21; 26 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1054/21, 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 109/21, 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte we wskazanych orzeczeniach oraz powołaną tam argumentację.Podkreślić należy, że zakres stosowania przepisów Działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" k.p.a., w tym art. 189f wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, zaś w § 2, że przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w odrębnych przepisach zagadnień wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a. oznacza, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach ww. Działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach Działu IVa. Jeżeli więc zakres normowania w przepisach odrębnych zagadnienia prawnego określonego w § 2 jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el 2025, art. 189a k.p.a., t. 7).Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko GITD zajmowane w skardze kasacyjnej, a wcześniej w decyzji. Natomiast nie jest zasadny pogląd Spółki, będącej przewoźnikiem, o możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. w niniejszej sprawie. Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a mianowicie z art. 92c ust. 1 u.t.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ lub3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.Skoro z przywołanego przepisu (art. 92c ust. 1) wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to znaczy, że stanowi on przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a., regulując zagadnienia, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Jego konsekwencją jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.Zastosowanie art. 92c u.t.d. ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Ponownie podkreślić należy, że dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne jest to, aby zagadnienie uregulowane w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych, a nie jest istotne to, że zakres normowania tego zagadnienia w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny. Zatem przepisy Działu IVa k.p.a., w tym art. 189f k.p.a. nie miały zatem w sprawie zastosowania.Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że stanowisko Sądu I instancji co do potrzeby rozważenia możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 189f k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe, podobnie jak i osadzona na jego gruncie ocena o wydaniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji z naruszeniem tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.Mając na uwadze powyższe i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Spółki na rzecz skarżącego kasacyjnie organu 370 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmującego wpis sądowy od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który nie występował przed WSA, (270 zł) za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Spółki na rzecz skarżącego kasacyjnie organu 370 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmującego wpis sądowy od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który nie występował przed WSA, (270 zł) za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.