Wyrok - III SA/Po 188/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 25 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję w części. Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie. Dnia 25 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymujeUchylono zaskarżoną decyzję w części. Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie. Dnia 25 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
umorzono postępowanie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
Skarb Państwa
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Józef Maleszewski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
UZASADNIENIE
Decyzją z 10 lutego 2025 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (dalej również jako organ I instancji), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) oraz art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej u.g.n.), rozpatrując ponownie sprawę ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ul. [...] oraz zobowiązał do uiszczenia opłaty: B. S. w kwocie [...]zł oraz W. S. w kwocie [...]zł. Uzasadniając decyzję, organ I instancji wskazał, że spełniając wymogi zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 41/23, po kolejnych ustaleniach stwierdził, że inwestycja zrealizowana na ul. [...] stanowiła budowę drogi. Jednocześnie wykazał, że na skutek wybudowania drogi wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości (dz. nr [...]). Za dowód wzrostu wartości nieruchomości organ uznał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym z 22 kwietnia 2024 r. ustalił, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosiła [...] zł.Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. S. (dalej również jako skarżąca), zaskarżając w całości decyzję organu I instancji i wnioskując o uchylenie decyzji w całości. Skarżąca organowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. 2025 r. poz. 889 – dalej u.d.p.), w związku z art. 14, art. 15, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. - dalej u.p.z.p.) oraz art. 5 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Skarżąca podniosła, że droga w ul. [...] w rozumieniu ustawy o drogach publicznych już istniała, a ulica posiadała chodnik z asfaltu na całej długości i powierzchnie asfaltową. Zatem nie doszło do budowy drogi, a jej przebudowy, co dyskwalifikuje ustalenie opłaty adiacenckiej. Skarżąca podniosła również, że organ nie odniósł się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/ Po 41/23, pomijając w szczególności decyzję Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r. nr [...].Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako organ II instancji) po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 30 września 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, mając do dyspozycji ważny (aktualny) operat szacunkowy, stwierdził, że argumenty zawarte w odwołaniu nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie organu II instancji decyzja organu I instancji, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 41/23 odpowiada prawu, zaś poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było poprawnie i zgodnie z przepisami k.p.a. Organ I instancji, wobec wskazówek WSA w Poznaniu oraz rozbieżności, co do charakteru wykonanych prac, w toku ponownie prowadzonego postępowania potwierdził, że w ramach realizowanej inwestycji na ul. [...], [...], [...], [...] i fragmencie [...] wybudowano jezdnię z kostki betonowej, zjazdy do posesji z kostki betonowej progi zwalniające oraz kanalizację deszczową. Z dokumentacji fotograficznej stanu przed realizacją inwestycji, zamieszczonej w aktach sprawy (karty nr 1 do 3) oraz informacji zawartych w punkcie 5 opisu technicznego projektu wykonawczego budowy ul. [...] i przyległych, ulice te nie były zabudowane drogami. Nie posiadały również infrastruktury technicznej w postaci chodnika. W dokumentacji powykonawczej przekazanej przez P. opisany został stan zagospodarowania tych ulic przed realizacją inwestycji., z którego wynika, że ul. [...] była ulicą posiadającą nawierzchnię gruntową i posiadała odwodnienie powierzchniowe.Organ I instancji celem potwierdzenia charakteru zrealizowanej inwestycji wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o wyjaśnienie czy doszło do budowy, czy przebudowy drogi. Zarząd Dróg Miejskich zarówno we wcześniejszej odpowiedzi z 30 marca 2020 r. jak i w odpowiedzi w piśmie z 17 kwietnia 2024 r. nr [...] potwierdził, że ul. [...] przed inwestycją nie istniała jako obiekt budowlany zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniający warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednocześnie wyjaśnił, że na podstawie ustaleń z inwestorem zastępczym - Spółką P. skorzystał z procedury zgłoszenia rozpoczęcia robót przy budowie ul. [...]. Celem dalszych wyjaśnień, dotyczących rozbieżności, co do charakteru wykonanych prac, organ I instancji zwrócił się pismem z 1 marca 2024 r. do P. Sp. z o. o. oraz Wydziału Urbanistyki i Architektury.Wydział Urbanistyki i Architektury w piśmie z 11 marca 2024 r. nr [...] wyjaśnił, że inwestor w zgłoszeniu robót budowlanych stwierdził, że ul. [...] jest utwardzona kruszywem oraz wyposażona jest w oświetlenie. Nie wskazano żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że ulica ta wybudowana została wcześniej w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponadto w załączniku nr 2 do pisma zawierającego projekt zagospodarowania terenu, na mapie zasadniczej działka nr [...] oznaczona jest symbolem j.gr., co oznacza jezdnia gruntowa. Natomiast w załączniku nr 5 do pisma z 11 marca 2024 r., zawierającym stanowisko ZDM z 25 września 2018 r., znajduje się informacja, że ul. [...] znajduje się w bieżącym utrzymaniu, w ramach którego raz lub dwa razy do roku jest wysypywana materiałem pofrezowym i ówczesna nawierzchnia stanowi nawarstwienie materiału z lat poprzednich. P. Sp. z o. o. w piśmie z 27 grudnia 2024 r. poinformowały zaś, że ul. [...] przed przystąpieniem do robót była ulicą o nawierzchni gruntowej, co potwierdzają zapisy zgromadzonej dokumentacji.Mając na uwadze uzyskane wyjaśnienia oraz treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2018 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zarządcy drogi - Prezydentowi Miasta [...] dla inwestycji polegającej na: budowie ulicy [...] i przyległych ([...], [...], [...]) w zakresie budowy ulicy [...] (droga gminna) w [...] od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...], w ocenie organu II instancji należy stwierdzić, że skutkiem działań inwestycyjnych Miasta [...] była budowa drogi.Mając powyższe na uwadze, organ II instancji wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.Dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po wykonaniu budowy ulicy [...] jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Pana M. C. sporządzony w dniu 15 listopada 2021 r., zaktualizowany ponownie w dniu 30 kwietnia 2024 r. (winno być 22 kwietnia 2024 r. – uwaga Sądu). Wartość nieruchomości określił biegły prawidłowo na dzień 4 listopada 2019 r. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym ustalił, że wartość nieruchomości przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosiła [...] zł. Zatem wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o kwotę [...]zł, czyli opłata adiacencka wyniosłaby (50%) czyli [...] zł. Organ uwzględnił udział B. S. w kosztach budowy drogi w wysokości [...] zł przez co opłata adiacencka wyniosła [...] zł. Wobec powyższego organ zobowiązał strony do wniesienia opłaty stosownie do udziałów posiadanych w nieruchomości w dniu 4 listopada 2019 r. Jednakże ze względu na zgon B. S. w dniu 27 września 2024 r., tj. podczas toczącego się postępowania do opłaty adiacenckiej, organ prawidłowo zobowiązał B. S. w kwocie [...]zł oraz W. S. w kwocie [...]zł. Ponieważ postępowanie w stosunku do B. S. stało się bezprzedmiotowe, organ umorzył postępowanie w stosunku do zobowiązania B. S.. Zdaniem organu II instancji operat sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (t.j Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.). W wycenie do porównań biegły wykorzystał transakcje z 2019 r. z rynku lokalnego (ulice m. [...]). W dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nieruchomość nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tylko Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 23 września 2014 r. i oznaczona symbolem MN jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W efekcie do porównań biegły przyjął transakcje nieruchomości o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Opis nieruchomości i jej otoczenie, położenie określone przez rzeczoznawcę, sąsiedztwo, otoczenie, kształt powierzchnia uzbrojenia, możliwości zagospodarowania, należało uznać za prawidłowe, zgodne ze stanem faktycznym. Zatem do porównań biegły wykorzystał transakcje o takim samym przeznaczeniu stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, które jest uzasadnione w sytuacji gdzie znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Mając wiedzę o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne (podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością), po dokonaniu korekty ze względu na niektóre cechy różniące nieruchomości, stosując współczynniki korygujące, biegły był w stanie obiektywnie określić wartość nieruchomości wycenianej. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały zatem uwzględnione w procesie wyceny. Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Organ II instancji wskazał także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości i pochodzą z rynku lokalnego (ulice na terenie miasta [...], dzielnice peryferyjne), co daje większe prawdopodobieństwo w porównywaniu ich z przedmiotową nieruchomością. Transakcje, które biegły wziął do porównań są prawidłowe, pochodzą z podobnych terenów jak przedmiotowa nieruchomość. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały zatem uwzględnione w procesie wyceny, zatem zarzut odwołujących jest nietrafiony. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że przy określeniu wartości nieruchomości biegły, do porównań bierze pod uwagę nie tylko jedną cechę, jak otoczenie, położenie, kształt, powierzchnię, uzbrojenie, możliwości zagospodarowania. W efekcie przedstawiony operat szacunkowy był logiczny i wiarygodny i stanowił dowód na wzrost wartości nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji drogowej. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż wartość nieruchomości, po wybudowaniu drogi w ulicy [...] w [...] wzrosła.B. S., kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:1. naruszenie art. 6 w związku z art. 4 pkt 2 u. d. p.,2. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 14, art. 15, art. 16 u.p.z.p., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] nie zebrał całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, grupując go dla każdej z ulic oddzielnie,3. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany dokładnie wyjaśnić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy - stan faktyczny sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli i w ten sposób budując zaufanie do władzy publicznej,4. naruszenie art. 8, art. 77 § 1 oraz k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i nieweryfikowanym materiale dowodowym, w postaci operatu szacunkowego,5. nieodniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji,6. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026r., poz. 143 ze zm. - dalej p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA Po/41/23,7. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia jako dowodów w sprawie prawomocnej i ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę oraz oświadczenia o zakończeniu budowy, wydanego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w celu udowodnienia tezy o przebudowie drogi,8. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego w tym oświadczeń organów administracji budowlanej, inwestora i strony poprzez jego niewłaściwe tj. jedynie częściowe zastosowanie,9. naruszenie art. 30 § 1 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa, na skutek niezastosowania przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych.W uzasadnieniu skarżąca poszerzyła argumentację powyższych zarzutów.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ul. [...] oraz zobowiązano do uiszczenia opłaty: B. S. w kwocie [...]zł oraz W. S. w kwocie [...]zł.Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143 - 148 u.g.n. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 tej ustawy zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". W art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (...), z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka została zdefiniowana w przepisach u.g.n. jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie m.in. budowę drogi, ale także np. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy, jak w sprawie niniejszej) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki:1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych),2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej,3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.W kontekście problematyki budowy dróg, trzeba również przywołać określoną w art. 4 pkt 2 u.g.n. definicję drogi stanowiącą, że "droga" to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. "budowa drogi" to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. "Przebudowę drogi" ustawodawca zdefiniował natomiast jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Stąd, cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy (tak wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 776/16).Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025, poz. 418), do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. Ponadto zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W aktach kontrolowanej sprawy każdorazowo w dokumentach budowlanych mowa jest o "przebudowie" spornej drogi, a nie o jej budowie. Z decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej decyzja ZRID) dla inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] i przyległych ([...], [...], [...]) w zakresie budowy ul. [...] (droga gminna) w [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wskazano, iż zakres prac prowadzonych na ul. [...] – droga gminna, część działki o nr geodezyjnym obręb [...], arkusz 19, działka [...] stanowi przebudowę. Powyższe wynika wprost z tabeli określającej zakres prac na poszczególnych nieruchomościach na których prowadzona była inwestycja oraz pkt VIII. ppkt 8 tej decyzji określającej obowiązki inwestora polegające na przebudowie części istniejącego pasa drogowego ul. [...] – droga gminna, część działki o nr geodezyjnym obręb [...], arkusz 19, działka [...] Powyższe co do zakresu prac jest zgodne z zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., nr [...], w którym Prezydent stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu z przesłanek art. 30 ust. 6 lub 7 P.b. wobec zgłoszenia "zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. [...] i ul. [...] w [...] w zakresie przebudowy nawierzchni poprzez ułożenie kostki betonowej oraz w zakresie budowy kanalizacji deszczowej". Jak wynika z powołanego wyżej zaświadczenia, odnosi się ono m. in. do działki nr [...], a więc działki przy której znajdują się nieruchomości skarżącej, tj. działki nr [...], których dotyczy wymierzona opłata adiacencka.W tym miejscu wskazać należy, iż kontrolowane obecnie decyzje zostały wydane po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 41/23 uchylającego poprzednio wydane decyzje organów I i II instancji ustalające opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 19, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ul. [...]. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania przepisów art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że w toku ponownie prowadzonego postępowania obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania w tym rozważenie wartości dowodowej wskazanych wcześniej dokumentów. Sąd wskazał, że ewentualne przyjęcie, że na działce nr [...] zrealizowano budowę drogi wymagać będzie uzupełnienia materiału dowodowego przez pozyskanie przez organ aktu świadczącego jednoznacznie o tym, iż na nieruchomości tej miała miejsce budowa drogi. Ponadto koniecznym będzie przedstawienie przekonywujących argumentów pozwalających na pozbawienie mocy dowodowej powołanego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., świadczącego o tym, że na wskazanej ostatnio działce miała miejsce przebudowa drogi.W ocenie Sądu organy, ponownie prowadząc postępowanie, nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego na pozbawienie mocy dowodowej powołanego wyżej zaświadczenia jak i pozostającej z nim w zgodzie decyzji ZRID. Odnosząc się do zakresu prowadzonych prac, organy orzekające w sprawie oparły się na ogólnych wyjaśnieniach zawartych w pismach Wydziału Urbanistyki i Architektury oraz P. Sp. z o.o. Wydział Urbanistyki i Architektury w piśmie z 11 marca 2024 r. nr [...] wyjaśnił, że inwestor w zgłoszeniu robót budowlanych stwierdził, że ul. [...] jest utwardzona kruszywem oraz wyposażona jest w oświetlenie. Nie wskazano żadnego dokumentu z którego wynikałoby, że ulica ta wybudowana została wcześniej w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponadto w załączniku nr 2 do pisma zawierającego projekt zagospodarowania terenu, na mapie zasadniczej działka nr [...] oznaczona jest symbolem j.gr., co oznacza jezdnia gruntowa. W załączniku nr 5 do pisma z 11 marca 2024 r., zawierającym stanowisko ZDM z 25.09.2018 r. znajduje się informacja, że ulica [...] znajduje się w bieżącym utrzymaniu w ramach którego raz lub dwa razy do roku jest wysypywana materiałem pofrezowym i ówczesna nawierzchnia stanowi nawarstwienie materiału z lat poprzednich. Natomiast P. Sp. z o. o. w piśmie z dnia 27.12.2024 r. poinformowały, że ul. [...] przed przystąpieniem do robót była ulicą o nawierzchni gruntowej, co potwierdzają zapisy zgromadzonej dokumentacji.Odnosząc się do treści powyższych dokumentów, wskazać należy, iż brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia że ulica [...] nie stanowiła obiektu budowlanego wybudowanego wcześniej na podstawie przepisów prawa. Z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury wynika bowiem wprost, że dokonywano wcześniej przebudowy dróg w ramach procedury zgłoszenia czy remontu z pominięciem procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę.Skarżąca, celem wykazania charakteru prac budowlanych przeprowadzonych na ul [...] w [...] w treści skargi, powołała się na zgłoszenie zamiaru budowy wykonania robot budowlanych polegających na przebudowie nawierzchni ul. [...] i [...] poprzez ułożenie nawierzchni z kostki betonowej i budowę kanalizacji deszczowej m.in. w obrębie działki nr [...]. W załączniku do w/w zgłoszenia wskazano, że zakres inwestycji obejmuje przebudowę m.in. [...] na terenie działki nr [...], przebudowę istniejących zjazdów, wykonanie wykopów i nasypów, budowę odwodnienia, ustawienie elementów liniowych i rozbiórkę elementów zagospodarowania kolidujących z inwestycją. Z przesłanej przez skarżącą kopii oświadczenia projektantów i sprawdzających wynika również, że projekt "Przebudowa ul. [...] i [...]" został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, umową oraz że jest kompletny z widzenia celu jakiemu ma służyć.Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wg formalnych dokumentów istniejących w aktach stanowiących materiał dowodowy będący podstawą nałożenia na stronę skarżącą opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 pkt. 1 u.g.n. jak i dokumentów załączonych do skargi, doszło do przebudowy drogi stanowiącej ul. [...], a zatem wobec normatywnego rozróżnienia terminów "budowa drogi" i "przebudowa drogi" nie można przyjąć, że w sprawie zaistniały podstawy do obciążenia strony skarżącej opłatą adiacencką.W takiej sytuacji, pomimo braku zidentyfikowania decyzji o pozwoleniu na budowę, która byłaby podstawą zaistnienia obiektu budowlanego – ulicy [...], która następnie podlegała przebudowie, przyjąć należy, że w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, które winny być rozstrzygnięte na korzyść strony (art. 81a k.p.a.).Poza tym podkreślić należy związanie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w sprawie I SA/Po 41/23 oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu tegoż wyroku wskazano, że "ewentualne przyjęcie, że na działce nr [...] zrealizowano budowę drogi wymagać będzie uzupełnienia materiału dowodowego przez pozyskanie przez organ aktu świadczącego jednoznacznie o tym, iż na nieruchomości tej miała miejsce budowa drogi. Ponadto koniecznym będzie przedstawienie przekonywujących argumentów pozwalających na pozbawienie mocy dowodowej powołanego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., świadczącego o tym, że na wskazanej ostatnio działce miała miejsce przebudowa drogi." Stwierdzić należy, że organy obu instancji nie pozyskały aktu świadczącego jednoznacznie o tym, iż na przedmiotowej nieruchomości miała miejsce budowa drogi i nie przedstawiły też przekonywujących argumentów pozwalających na pozbawienie mocy dowodowej powołanego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., świadczącego o tym, że na wskazanej ostatnio działce miała miejsce przebudowa drogi. W szczególności zauważyć należy, że treść pisma Naczelnika Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg z dnia 17.04.2024 r. (k. 185 akt. adm.) odpowiada w istocie treści pisma z dnia 30.03.2020 r. (k. 14 akt. adm.), a więc pisma tworzącego materiał dowodowy oceniony już przez Sąd w sprawie I SA/Po 41/23.Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w części ustalającej od skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi na ul. [...] w kwocie [...]zł. Z uwagi na brak złożenia odwołania i skargi od decyzji w zakresie ustalającym opłatę adiacencką od W. S., decyzja organu I instancji w tej części stała się ostateczna i prawomocna. Wyjaśnić bowiem należy, że opłata adiacencka jako świadczenie pieniężne jest podzielna. Z tego względu, wobec braku przepisu nakładającego solidarną odpowiedzialność w zapłacie tego świadczenia na współwłaścicieli, należy przyjąć, że w decyzji ustalającej opłatę adiacencką obowiązek zapłaty powinien obciążać poszczególnych współwłaścicieli w proporcji do ich udziałów we współwłasności, zwłaszcza że wszyscy współwłaściciele (proporcjonalnie do swoich udziałów) uzyskują korzyść majątkową związaną z przyrostem wartości nieruchomości związanym z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2025, oraz wyrok NSA w Białymstoku z 12 grudnia 2002 r., SA/Bk 1014/02, LEX nr 705627). Wobec tego skarżąca, działając wyłącznie w imieniu własnym, mogła skutecznie zaskarżyć rozstrzygniecie jedynie w części dotyczącej ustalenia opłaty adiancenckiej od niej samej, czyli w zakresie kwoty [...]zł.W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu w części dotyczącej zobowiązania skarżącej do wniesienia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 1 u.g.n. i 143 ust. 2 u.g.n. ( i w zw. z art. 135 p.p.s.a.) o czym Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Organy błędnie oceniły materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Opłacie adiacenckiej opartej o treść art. 145 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt. 11 u.g.n. w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. nie podlega wzrost wartości nieruchomości spowodowany przebudową drogi lecz jedynie budową drogi.Jednocześnie, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zobowiązania skarżącej w pkt 3 sentencji wyroku, uznając dalsze jego prowadzenie za niecelowe z uwagi na niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).. (pkt 4 sentencji wyroku).