sygn. III SA/Łd 86/26 25 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi

Wyrok - III SA/Łd 86/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 25 marca 2026

Teza
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Dnia 25 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2025 roku nr SKO.4141.463.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z 23 grudnia 2025 r. Sam.. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Dnia 25 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2025 roku nr SKO.4141.463.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z 23 grudnia 2025 r. Sam
Data orzeczenia 25 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący Joanna Wyporska-Frankiewicz
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.

Dnia 25 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 grudnia 2025 roku nr SKO.4141.463.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.

UZASADNIENIE
Decyzją z 23 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, sko lub kolegium) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 października 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.13 czerwca 2025 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego al.[...](dz. nr [...], obr. S-7) i al. [...] (dz. nr [...], obr. S-7) na wysokości posesji nr [...], poprzez umieszczenie na elewacji budynku dwóch jednostronnych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Powierzchnia reklam wraz z ich konstrukcjami wyniosła: w lokalizacji przy al.[...] - 487,22 m2, a gdy chodzi o al. [...]- 367,87 m2. Pomiar powierzchni reklam został dokonany z wykorzystaniem podnośnika koszowego. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną.Kontrola przeprowadzona 11 lipca 2025 r. wykazała, iż reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, natomiast nadal pozostają w nim konstrukcje reklamowe o powierzchni 41,34 m2 i 31,33 m2.Działki nr [...] i [...] obr. S-7 stanowią pas drogowy drogi powiatowej i znajdują się we władaniu ZDiT. Granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...], obr. S-7. Na dowód powyższego do materiału dowodowego załączono mapę geodezyjną wykonaną przez Łódzki Ośrodek Geodezji przedstawiającą przebieg linii rozgraniczających pas drogowy.Decyzją z 6 października 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na B. A. (dalej: strona, strona skarżąca lub skarżący) karę pieniężną w wysokości 144 492,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...], obr. S-7) i al. [...] (dz. nr [...] obr. 5-7) na wysokości posesji o adresie al. [...] w celu: umieszczenia na elewacji budynku dwóch jednostronnych reklam, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 13 czerwca 2025 r. do 11 lipca 2025 r. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.Powołaną na wstępie decyzją, z 23 grudnia 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło w całości zaskarżoną doń decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 października 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Organ II instancji, powołując treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. oraz art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stwierdził, że organ pierwszej instancji nie naruszył art. 189g § 1 k.p.a. Przepis ten reguluje kwestię przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w dniu 13 czerwca 2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi będzie mogła być nałożona do dnia 13 czerwca 2030 r. W ocenie organu II instancji nie ma najmniejszych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tablicą reklamową wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, czyli reklamą. Kolegium wskazało dalej, iż twierdzenia strony skarżącej oraz wskazane przez nią okoliczności, że "budynek, na którym znajdują się reklamy, istniał w obecnej lokalizacji, zanim pas drogowy został ukształtowany w jego dzisiejszych granicach. Ewentualne »wejście« elewacji wykuszami i balkonami w granice pasa drogowego jest więc stanem zastanym, historycznym, a nie wynikiem mojego działania" nie mają jednak związku z przedmiotową sprawą. Kolegium wskazało również, że poczynione przez organ I instancji ustalenia, iż w pasie drogowym znajdują się umieszczone na budynku elementy konstrukcyjne i zamocowania, przy czym elementy te znajdują się 1,30 m od elewacji budynku, a nadto, że granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku znajdującego się na działce nr [...], obr. S-7 (na dowód czego do materiału dowodowego załączono mapę geodezyjną wykonaną przez Łódzki Ośrodek Geodezji przedstawiającą przebieg linii rozgraniczających pas drogowy) - było prawidłowe, ale nie wystarczające. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę musi szczegółowo opisać zapisy mapy i znajdujące się na niej adnotacje oraz legendę mapy. W ocenie kolegium konieczne jest również wyjaśnienie przez organ I instancji sposobu wyliczenia powierzchni konstrukcji reklamowych m.in. dlaczego wzięto pod uwagę jedynie górne lampy oświetleniowe. Samo bowiem stwierdzenie, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, natomiast nadal pozostają w nim konstrukcje reklamowe o powierzchni 41,34 m2 oraz 31,33 m2 jest dalece niewystarczające. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w kontekście art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kluczowa jest okoliczność zaprzestania naruszanie prawa, czyli likwidacja reklamy (tablicy reklamowej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami).W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skarżący zarzucił:1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez wydanie i doręczenie skarżącemu decyzji, która nie została podpisana przez skład orzekający, co stanowi wadę prawną skutkującą nieważnością lub wręcz nieistnieniem decyzji w obrocie prawnym;2) naruszenie art 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej (reformatoryjnej) lub do umorzenia postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;3) naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wiążących wskazań co do dalszego postępowania oraz oceny prawnej, które wprost sugerują konieczność zastosowania surowszych kryteriów obliczania kary pieniężnej (wskazanie na konieczność weryfikacji powierzchni reklam w sposób sugerujący ich zwiększenie oraz zakwestionowanie przyjętych wcześniej korzystnych dla strony ustaleń), co w konsekwencji może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącego (wyższej kary) wyłącznie na skutek jego własnego odwołania.Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:Skarga jest niezasadna.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.Stosownie do art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § p.p.s.a.). Z kolei art. 151a § 2 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzja nie narusza prawa.Kontroli sądu poddano decyzję organu odwoławczego z 23 grudnia 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu, stanowisko zajęte przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy, daje podstawy do uznania jej za prawidłową.W pierwszej kolejności jako niezasadny sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez wydanie i doręczenie skarżącemu decyzji, która nie została podpisana przez skład orzekający. Decyzja ta, wbrew sugestiom strony skarżącej została sporządzona na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej i opatrzona kwalifikowanymi podpisami elektronicznymi wszystkich członków składu orzekającego zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. Jak słusznie wskazał organ II instancji, obowiązek wydania decyzji w tej formie wynika z art. 39 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej obowiązek doręczenia pisma na adres do doręczeń elektronicznych, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianym w tym przepisie. Przepis art. 39 § 2 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych – dalej: "u.d.e.". Z uwagi na fakt, że skarżący nie posiadał adresu do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a., doręczenie stronie zaskarżonej decyzji nastąpiło z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 39 § 2 pkt 1 k.p.a., realizowanej przez operatora wyznaczonego, czyli Pocztę Polską S.A., w sposób określony w stosownych przepisach u.d.e. Stosownie do art. 2 pkt 7 u.d.e. użyte w tej ustawie określenie "publiczna usługa hybrydowa" oznacza usługę pocztową, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, świadczoną przez operatora wyznaczonego, jeżeli nadawcą przesyłki listowej jest podmiot publiczny. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.d.e. operator wyznaczony, świadcząc publiczną usługę hybrydową, przekształca dokument elektroniczny nadany przez podmiot publiczny z adresu do doręczeń elektronicznych w przesyłkę listową w celu doręczenia korespondencji do adresata. Przekształcenie odbywa się w sposób zautomatyzowany, zapewniający ochronę tajemnicy pocztowej na każdym etapie realizacji usługi. Operator wyznaczony zapewnia potwierdzenie daty i czasu wykonania czynności przekształcenia dokumentu elektronicznego (art. 46 ust. 2 u.d.e.). Do zawartości przesyłki listowej, o której mowa w ust. 1, operator wyznaczony dołącza wydruk dokumentu zawierającego wynik weryfikacji podpisu lub pieczęci elektronicznej albo potwierdzenie, że integralność oraz pochodzenie dokumentu elektronicznego od podmiotu publicznego zostały zapewnione z wykorzystaniem środka identyfikacji elektronicznej (art. 46 ust. 3 u.d.e.). Nadto, w myśl art. 46 ust. 4 u.d.e. jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, dniem nadania korespondencji w ramach publicznej usługi hybrydowej jest dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego. Operator wyznaczony niezwłocznie w sposób automatyczny wystawia dowód odebrania korespondencji. Jak stanowi art. 47 ust. 1 u.d.e., w ramach przekształcania, o którym mowa w art. 46 ust. 1, operator wyznaczony zapewnia: 1) wykonanie z należytą starannością i jakością techniczną wydruku dokumentu elektronicznego, zgodnie z minimalnymi wymaganiami określonymi na podstawie art. 48, umożliwiającego adresatowi zapoznanie się z treścią korespondencji bez konieczności weryfikacji tej treści z dokumentem elektronicznym; 2) zgodność treści wydrukowanego dokumentu elektronicznego oraz dokumentu zawierającego wynik weryfikacji podpisu lub pieczęci elektronicznej z treścią odpowiadających im dokumentów elektronicznych. Przy czym, stosownie do art. 47 ust. 2 u.d.e., wykonane przez operatora wyznaczonego wydruki dokumentów, o których mowa w ust. 1, mają moc zrównaną z mocą dokumentów, z których zostały wykonane.W niniejszej sprawie doręczenie stronie decyzji nastąpiło za pośrednictwem publicznej usługi hybrydowej, która spełniała wszelkie wymogi art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 1a k.p.a., tj. podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Dokument elektroniczny został przekształcony na wersję papierową zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych co więcej, jak słusznie wskazał organ II instancji, wydruk wykonany z elektronicznego dokumentu urzędowego uzyskuje moc dowodową tego dokumentu. Takiemu wydrukowi przysługują domniemania autentyczności oraz wiarygodności, z których wynika, że pochodzi on od podmiotu, który sporządził dokument elektroniczny, a jego treść jest zgodna z oryginalnym dokumentem. Tym samym brak było podstaw do uznania, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego i zawiera wadę prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. regulujący kwestię przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przy czym w przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 189g § 2 k.p.a.). Organy obu instancji słusznie przyjęły zatem, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w dniu 13 czerwca 2025 r. (zajęcie pasa drogowego stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w tym dniu) bez zezwolenia zarządcy drogi będzie mogła być nałożona do 13 czerwca 2030 r.Zaskarżona do tutejszego sądu decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona we wskazanym przepisie – art. 138 § 2 k.p.a. - konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie zatem znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia wymaga przy tym, że art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodziłaby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należałoby za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia.Stosownie do powyższego dostrzec również trzeba, że ocena sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tego przepisu i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ II instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie, czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw administracyjnych. Podkreślenia wymaga i to, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego niezbędnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21, Lex/el nr 3206275). Zatem kwestia niezbędnego zakresu ustaleń faktycznych koniecznych w celu prawidłowego załatwienia sprawy zdeterminowana jest przez przepisy prawa materialnego dotyczące nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w szczególności – w niniejszej sprawie - art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – dalej: "u.d.p.".Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest jednak wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Przy czym, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.Zgodnie zaś z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone powinno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie na precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. chociażby: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11, Lex/el nr 1088690; a także wyroki NSA: z dnia 16 września 2009 r., II GSK 40/09, Lex/el nr 596798; z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2001/11, Lex/el nr 1298461).Należy również podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być zatem na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie (art. 80 k.p.a.). Odnotować również należy, że pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. To bowiem na organie administracji ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość tej kary, tj. wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego i okresu zajęcia. Organ administracji prowadząc postępowanie dotyczące nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego ma zatem obowiązek ustalić w sposób nie budzący wątpliwości pas drogowy dla danej kategorii drogi (jego położenie i przebieg granic). W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a.Zdaniem sądu, organ II instancji słusznie wywiódł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że organ I instancji w sposób kompletny i dokładny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, co zresztą dostrzegł także sam skarżący, który w odwołaniu od decyzji podnosił, iż organ I instancji nie udowodnił w sposób bezsporny granic pasa drogowego w miejscu usytuowania reklam, opierając swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym, który jest niewystarczający do ustalenia przedmiotowego zajęcia.Z akt sprawy wynika, że 13 czerwca 2025 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego: al. [...] (dz. nr [...], obr. S-7) i al. [....] (dz. nr [...], obr. S-7) na wysokości posesji nr [...], poprzez umieszczenie na elewacji budynku dwóch jednostronnych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Powierzchnia reklam wraz z ich konstrukcjami wyniosła: od strony al. [...] - 487,22 m2, natomiast od strony al. [...] - 367,87 m2. Pomiar powierzchni reklam został dokonany z wykorzystaniem podnośnika koszowego. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Kolegium zaś, w kontrolowanej przez sąd decyzji kasacyjnej, wskazuje, że organ I instancji wydając zaskarżoną doń decyzję ustalił, że granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku znajdującego się na działce [...], obr. S-7, co wynika z załączonej mapy geodezyjnej wykonanej przez Łódzki Ośrodek Geodezji, która przedstawia przebieg linii rozgraniczających pas drogowy. Należało zgodzić się z organem odwoławczym, że działanie podjęte przez organ I instancji było prawidłowe, niemniej jednak niewystarczające. Załączona przez organ I instancji mapa nie zawiera bowiem szczegółowego opisu potwierdzającego ustalenia organu dotyczące granic i wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego, a w szczególności nie można na jej podstawie ustalić, iż reklamy zostały usunięte z pasa drogowego, natomiast nadal pozostają w pasie drogowym konstrukcje metalowe o powierzchni 41,34 m2 oraz 31,33 m2, które to ustalenia nie wynikają z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z opisu załączonej mapy, albowiem ta nie zawiera ani adnotacji w tym zakresie, ani legendy. Sama jedynie mapa geodezyjna niezawierająca szczegółowych danych pozwalających na zweryfikowanie poczynionych w sprawie ustaleń w zakresie zajętej powierzchni zajęcia pasa drogowego jest niewystarczająca i tym samym nie może stanowić podstawy wydania decyzji. Mapa ta, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zawiera informacje o granicach działki, ale nie odzwierciedla faktycznego zasięgu zajęcia pasa drogowego. Tymczasem powinna ona zawierać obrys zajęcia i dokładnie go wymiarować, a nadto przyjęte w tym zakresie ustalenia dotyczące powierzchni powinny zostać szczegółowo odwzorowane na mapie celem zapewnienia pełnej weryfikowalności danych. Dokumentacja ta musi stanowić zatem pełną podstawę dla wykazania wartości liczbowych, umożliwiając tym samym przeprowadzenie rzetelnej kontroli ich poprawności. Szczegółowy opis graficzny na załączniku mapowym jest niezbędny dla zachowania prawidłowości obliczeń i umożliwia organowi kontrolnemu sprawdzenie stanu faktycznego przyjętego przez organ I instancji. Tymczasem załączona przez organ I instancji mapa warunków tych ponad wszelką wątpliwość nie spełnia. Wskazać należy, że dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie, a więc ponad wszelką wątpliwość, opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. Nr 67, poz. 582) - powoływane dalej jako: "rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.". Przepis art. 20 pkt 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, gdyż nakłada on na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi i jej udostępnienia na żądanie uprawnionego organu. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej – szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. (Objaśnienia do Działu VIII).Wobec powyższego wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest wskazanych powyżej dokumentów, a co za tym idzie gołosłowne jest zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, że granica pasa drogowego przebiega dokładnie po elewacji budynku znajdującego się na działce [...], obr. S-7, co znajduje potwierdzenie w załączonej przez organ mapie geodezyjnej wykonanej przez Łódzki Ośrodek Geodezji przedstawiającej przebieg linii rozgraniczających pas drogowy. Opisanie zajętej powierzchni w taki sposób, jaki znajduje się w aktach, tj. przez wskazanie, że pomiar powierzchni reklam został dokonany z wykorzystaniem podnośnika koszowego i na tą okoliczność sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną, nie może być uznane za wystarczający dla oceny prawidłowości pomiarów, a tym samym wysokości kary. Z akt nie wynika bowiem jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono jego punkty początkowe i końcowe. Zdaniem sądu nie było również możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustaleń organu I instancji, co do faktu zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia, w oparciu o sporządzony protokół z kontroli w terenie. Niewątpliwie protokół z kontroli stanowi sformalizowany sposób udokumentowania czynności organu. Jak stanowi bowiem art. 68 § 1 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Tymczasem w protokole z kontroli w terenie z 13 czerwca 2025 r. nie opisano i nie zaznaczono dokładnego przebiegu pasa drogowego i lokalizacji mającego mieć miejsce zajęcia. Nie sporządzono żadnego szkicu, rysunku i nie naniesiono dokonanych pomiarów na mapę, która stanowiłaby część tego protokołu lub załącznik do niego. Zatem stwierdzić trzeba, że ani ze zdjęć, ani z treści protokołu nie wynika w sposób jednoznaczny, który obszar uznano za zajęty bez zezwolenia i w jaki sposób dokonano jego pomiarów. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów obrazujących, w jaki sposób dokonywano pomiarów, tzn. jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono punkty początkowy i końcowy zajęcia pasa drogowego i jak zmierzono zajętą powierzchnię. Brak jest także jakichkolwiek danych dotyczących urządzenia, którym dokonywano pomiarów. Nie wiadomo, jaki rodzaj urządzenia został wykorzystany, tj. brak informacji co do tego jaki to był model, czy typ urządzenia. Do akt sprawy nie załączono też ani certyfikatu, ani deklaracji zgodności. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości skontrolowania, czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte, ani czy zostało użyte prawidłowo, a więc zgodnie z instrukcją. Nie ma bowiem na tę okoliczność w aktach sprawy żadnych dowodów (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 652/23, Lex/el nr 3683682; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2024 r., III SA/Łd 641/23, Lex/el nr 3723242). Za niewystarczające uznać zatem trzeba wyrysowanie obszaru mającego mieć miejsce zajęcie na załączonej mapie geodezyjnej Łódzkiego Ośrodka Geodezji.Należy podkreślić, że od prawidłowego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru i jego rodzaju muszą być precyzyjne. Jest to więc okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sposób pomiaru powinien być zatem opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Podkreślić więc trzeba, że ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżący przed wydaniem decyzji powinien mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się w tym względnie, stosownie do art. 10 § 2 k.p.a.Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie stwierdził, że organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie przedstawił bowiem wystarczających dowodów potwierdzających prawidłowość ich ustaleń, co wymagało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Przypomnieć przy tym należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Z mocy zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obciąża obowiązek wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być zatem uznane za zgodne z prawem rozstrzygnięcia wydane bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy z organem II instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania, a co za tym idzie kolegium trafnie uznało za konieczne dokonanie prawidłowych i pełnych ustaleń w zakresie dokładnego stwierdzenia powierzchni zajętego pasa drogowego, który będzie znajdował potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Przy czym zakres koniecznego postępowania dowodowego wykluczał jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem skoncentrowanie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności sprawy w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem I instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia w zasadzie całokształtu istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ I instancji, gdyż naruszałoby to prawo strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy stanowiące istotę wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.Co zaś się tyczy możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. wskazać należy, że dopiero po ustaleniu istnienia podstaw do wymierzenia kary pieniężnej i jej wymiaru możliwe jest rozważenie przesłanek odstąpienia od jej wymierzenia.Odnośnie naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. wyjaśnić należy, że sąd stoi na stanowisku, iż kolegium nie naruszyło wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Choć skarżący słusznie dostrzega, że art. 139 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, to jednak do wydania decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że po rozstrzygnięciu organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ zwiększeniu. Omawiany zakaz, o którym mowa w art. 139 k.p.a. nie odnosi się zatem do wszystkich rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego i może być naruszony przez ten organ tylko przy podejmowaniu decyzji posiadającej walor rozstrzygnięcia merytorycznego. Nie odnosi się on zatem do rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Sam fakt uchylenia decyzji wydanej w I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty - nie może być odczytywany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony. Dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy ze względu na naruszenie zasady dwuinstancyjności w zakresie rozpoznania sprawy. Hipotetyczna możliwość wydania niekorzystnego dla odwołującej się strony rozstrzygnięcia po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji nie uzasadnia w tego rodzaju sytuacjach zakazu reformationis in peius (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 1557/17, Lex/el nr 2445893; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1878/16, Lex/el nr 2443013; wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 191/11, Lex/el nr 1145493; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 18/11, Lex/el nr 991579; wyrok WSA w Gorzowie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 640/15; Lex/el nr 1996271).Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw uznając go za bezzasadny.a.kr. oddalił sprzeciw uznając go za bezzasadny.a.kr