Wyrok - I GSK 933/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. dotacje i subwencje. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (sprawozdawca) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 560/22 w sprawie ze skargi I. w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sOddalono skargę kasacyjną. dotacje i subwencje. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (sprawozdawca) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 560/22 w sprawie ze skargi I. w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] s
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Kwota główna
268 518,10 zł · kwota żądania
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Podstawa prawna
art. 10
kpa
art. 107
kpa
art. 61
kpa
art. 176
ppsa
art. 141
ppsa
art. 200
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 560/22 w wyniku rozpoznania skargi I. z siedzibą w W. (dalej "strona", "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie o kreślenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oraz zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz I. z siedzibą w W. kwotę 81.639 złotych (słownie: osiemdziesiąt jeden tysięcy sześćset trzydzieści dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawyPrzedmiotem skargi wniesionej przez I. z siedzibą w W (dalej: "Skarżący", "Instytut") jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ") z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] określająca kwotę dotacji celowej przypadającej do zwrotu.Organ uzasadniając wydaną decyzję wskazał, że na podstawie umów nr [...], [...] i [...] zawartych z Ministrem Środowiska oraz Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej skarżący otrzymał w 2015 r. dotacje w łącznej wysokości 24 067 000 zł na wykonanie pomiarów, badań i ocen stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych stanowiących własność Skarbu Państwa, na finansowanie państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej i państwowej służby do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących. W wyniku przeprowadzenia w Instytucie przez Izbę Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: "IAS") audytu w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2015 r. stwierdzono, że skarżący pobrał dotacje w nadmiernej wysokości w kwocie 109 546,71 zł, w związku z wyliczeniem kosztów pośrednich od zawyżonej bazy końcowej. Ponadto ustalono, że podatek dochodowy od osób fizycznych należny za grudzień 2015 r. od wynagrodzeń, w tym finansowanych m.in. ww. dotacji, został opłacony w dniu 20 stycznia 2016 r., podczas gdy termin wykorzystania dotacji upływał w dniu 31 grudnia 2015 r. (kwota podatku opłacona z dotacji wyniosła łącznie 268 518,10 zł). Jednocześnie stwierdzono, że w dniu 5 stycznia 2016 r. Instytut wykorzystał kwotę w łącznej wysokości 5 284 125,74 zł tytułem refundacji wydatków poniesionych z innych niż dotacja środków na realizację dotowanych zadań. Wobec tego decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Minister Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej, mając na uwadze powyższe ustalenia audytu, określił kwotę przypadającej do zwrotu dotacji w wysokości 419 579,00 zł, w tym: 109 546,71 zł tytułem dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z odsetkami od dnia 13 stycznia 2016 r. oraz 268 518,10 zł tytułem dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami do dnia 13 stycznia 2016 r.W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia sierpnia 2019 r. Minister Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej podtrzymał decyzję w części dotyczącej kwoty pobranej w nadmiernej wysokości oraz kwoty wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie uchylił decyzję w części dotyczącej odsetek i postanowił o naliczeniu odsetek do dnia zapłaty liczonych jak dla zaległości podatkowych. Od powyższej decyzji Instytut wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1831/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga okazała się skuteczna niezależnie od treści podniesionych w niej zarzutów, gdyż w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2022 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nie był właściwy rzeczowo do ich wydania. W ocenie WSA właściwym do wydania ww. decyzji był Minister Środowiska. WSA podkreślił, że z zawartych umów dotacji wynika, że dotacja została udzielona Skarżącemu przez Ministra Środowiska, co oznacza, że zgodnie z art. 169 ust. 6 u.f.p., właściwym do wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki był Minister Środowiska.Mając na uwadze wskazane rozstrzygnięcie, Minister Klimatu i Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku I. z dnia 25 czerwca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] stycznia 2022 r. wydał decyzję nr [...] określającą wysokość kwoty przypadającej do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister przedstawił stan faktyczny sprawy oraz powołał się na przepisy prawa będące podstawą wydania decyzji o zwrocie dotacji wraz z odsetkami.Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 560/22 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie Minister nie zawiadomił skarżącego ani o wszczęciu postępowania, ani o jego zakończeniu. W odniesieniu natomiast do art. 10 § 1 kpa w postępowaniach wszczynanych z urzędu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Sąd I instancji wskazał na lakoniczność uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymogu art. 107 § 3 kpa. Elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 kpa.Następnie organ, w trybie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.:I. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt: V SA/Wa 560/22 uchylający decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.II. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania sprawy co do istoty i wydanie wyroku bez wszechstronnego rozważania całokształtu akt sprawy i wyjaśnienia wszelkich ewentualnych wątpliwości, które Sąd powziął w trakcie rozpoznawania sprawy, w szczególności kwestii przedawnienia, która wynikała bezpośrednio z akt sprawy, podczas gdy uznanie, że doszło do przedawnienia wykluczyłoby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, które w niniejszej sprawie miałoby polegać na ocenie właściwego wydatkowania dotacji, w konsekwencji czego Sąd zobowiązany były do umorzenia postępowania w sprawie, a także brak uwzględnienia okoliczności, że strona skarżąca zapoznawała się z aktami sprawy prowadzonej przed organem, mimo, że organ nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania, podczas gdy świadczy to o tym, że strona skarżąca miała wiedzę o postępowaniu,, przeglądała jego akta i mogła realizować przysługujące jej uprawnienia procesowe;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, że organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu i zakończeniu postępowania, podczas gdy Sąd nie wyjaśnił jaki potencjalny wpływ na wynik sprawy miał brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu i zakończeniu postępowania, a tym samym nie wykazał, że naruszenie to miało istotny wpływ na wydanie decyzji, a tylko takie naruszenie uzasadnia zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a ponadto naruszenie to ani nie miało to, ani nie mogło mieć istotnego wpływu na wydanie decyzji, ponieważ strona skarżąca, przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznawała się z aktami postępowania w siedzibie organu, a więc wiedziała, że organ prowadzi postępowanie, miała dostęp do jego akt i mogła zgłaszać wnioski dowodowe, czego nie uczyniła, zatem zawiadomienie jej o wszczęciu i zakończeniu postępowania w żaden sposób nie wpłynęłoby na uprawnienia procesowe strony;c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, podczas gdy Sąd nie wyjaśnił jaki potencjalny wpływ na wynik sprawy miało sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, a tym samym nie wykazał, że naruszenie to miało istotny wpływ na wydanie decyzji, a tylko takie naruszenie uzasadnia zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a skoro Sąd uznał, że rozstrzygnięcie decyzji jest prawidłowe, mógł ją uchylić w części dotyczącej uzasadnienia, zwłaszcza, że sporządzenie lakonicznego ani nie miało to, ani nie mogło mieć istotnego wpływu na wydanie decyzji, gdyż uzasadnienie decyzji jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed organem administracji,d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy, gdyż Sąd w ogóle nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które ustalenia organu przyjął, a których nie, brak również dokonania oceny, czy ustalenia organu są zgodne z prawem, a ponadto uzasadnienie jest ogólnikowe i lakoniczne, nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nie wskazuje potencjalnego wpływu naruszonych przez organ przepisów na decyzję administracyjną, a wskazania dla organu dotyczące zbadania przedawnienia są niejasne, przez co uzasadnienie nie poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, podczas gdy uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadził.III. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. wniósł o:1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.2. zasądzenie na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska od I. w W, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.IV. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawW myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże).Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.Skarżący kasacyjnie sformułował jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Należy w tym miejscu wskazać, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17, tamże). Konstrukcja zarzutów kasacyjnych nie zdyskwalifikowała wprawdzie skargi kasacyjnej, jednak zdeterminowała zakres i wynik kontroli Sądu odwoławczego.Pierwszy sformułowany zarzut - naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Przepis ten nakłada na Sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy nie oznacza, że Sąd ma obowiązek czynienia w zastępstwie organu ustaleń faktycznych czy uzupełniania uzasadnienia decyzji w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które organ w swoich rozważaniach pominął. Z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, tamże). Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym oceny, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie doszło zatem do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.Odnosząc się do kolejnych zarzutów, na wstępie należy zauważyć, że zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a podniesiony w skardze kasacyjnej (w pkt. b i c petitum skargi kasacyjne) jest niezasadny i wadliwie sformułowany. Należy zwrócić uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie stanowi podstawy do oceny wyroku w ramach art. 174 § 2 p.p.s.a. albowiem nie odnosi się do stosowania prawa procesowego. Przepis ten wskazuje na uchylenie decyzji ze względu na wadliwe stosowanie prawa materialnego, zatem może być łączony tylko z podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sformułowanie "naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy" w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. daje podstawę do stwierdzenia, że zarzut ten jest stawiany w niewłaściwej podstawie kasacyjnej. Pomimo formalnej wadliwości nie stanowiło to podstawy do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże).Przechodząc do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a, drugiego z przepisów wymienionych w zarzucie zawartym w pkt. b) petitum skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę". Pierwszą czynnością jest z reguły zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), ale jak wskazano wyżej przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. Akta sprawy potwierdzają stanowisko skarżącego, że nie został on przez Ministra zawiadomiony o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania. Co więcej, z akt sprawy wynika, a co dostrzegł Sąd I instancji, że organ naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.Fakt, że organ I instancji się sformułował zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie może być okolicznością która sama w sobie wyklucza faktyczne prowadzenie postępowania, obciążonego w tym przypadku wadą procesową w postaci braku zawiadomienia o jego wszczęciu jak i naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Strona musi co najmniej uprawdopodobnić, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy mógłby być odmienny (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18, tamże). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący wykazał w piśmie procesowym z 9 lutego 2023 r. (pismo procesowe było datowane na 9 luty 2022 r, wpłynęło do WSA w dniu 15 lutego 2023 r.), że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził związek przyczynowy.Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. sformułowany w pkt. c) petitum skargi kasacyjnej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ opiera się na nieprawidłowym rozumieniu zarówno funkcji uzasadnienia decyzji administracyjnej, jak i przesłanek zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.Uzasadnienie decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., nie ma charakteru jedynie "wtórnego" czy czysto formalnego. Przeciwnie – stanowi ono integralny element aktu administracyjnego, warunkujący możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Brak należytego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ocenę toku rozumowania organu, a tym samym weryfikację prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.W konsekwencji do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może samo w sobie stanowić naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie nie pozwala na odtworzenie motywów rozstrzygnięcia. W takich sytuacjach sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy rozstrzygnięcie rzeczywiście odpowiada prawu, co wyklucza możliwość utrzymania decyzji w obrocie. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że ze względów czasowych organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Jednak nie można już przyjąć kolejnego twierdzenia, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że rozstrzygnięcie merytoryczne decyzji było błędne, bo właśnie Sąd I instancji stwierdził, że nie mógł dokonać prawidłowej oceny czy rozstrzygnięcie było prawidłowe czy błędne. Organ sporządził uzasadnienie decyzji ostatecznej w taki sposób, że niemożliwe było przeprowadzenie jej kontroli. Uzasadnienie decyzji pozbawione jest wymaganego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, a przede wszystkim nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tak skonstruowane uzasadnienie uniemożliwiało merytoryczną kontrolę toku rozumowania organu i weryfikację, czy poczynione ustalenia faktyczne oraz zastosowane przepisy prawa materialnego odpowiadają rzeczywistemu stanowi sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny czy też nie spełniającego wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na wydanie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uzasadnienie decyzji administracyjnej nie pełni funkcji wyłącznie formalnej — jest ono gwarancją procesową strony oraz warunkiem sine qua non sprawowania przez sąd administracyjny kontroli legalności działania administracji publicznej. Uzasadnienie decyzji musi być na tyle wyczerpujące, by umożliwiało stronie zrozumienie przesłanek rozstrzygnięcia i skuteczne kwestionowanie decyzji w toku instancji oraz przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny nie może zastępować organu w konstruowaniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a ogólnikowe uzasadnienie decyzji czyni kontrolę sądową iluzoryczną. W konsekwencji stwierdzonego naruszenia Sąd był pozbawiony możliwości wykonania ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 kpa. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji.W przywołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku NSA z 10.9.2019 r., I GSK 1145/19 wskazano, że "należy również podzielić pogląd NSA (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2004 r., GSK 775/04, tamże), że sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jego fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera argumentację wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. (,,,) Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny w części jest możliwe tylko wtedy, gdy w sprawie jest możliwość wyodrębnienia wadliwej części zaskarżonego aktu administracyjnego, w stosunku do tej jego części, która uznana jest przez sąd za prawidłową (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., I FSK 1326/13, LEX nr 1569198)". Tym samym sąd administracyjny nie ma kompetencji do "korygowania" samego uzasadnienia – jedynym prawnie dopuszczalnym środkiem w niniejszej sprawie zdaniem Sądu I instancji było uchylenie decyzji w całości. Nie można również podzielić stanowiska, że skoro rozstrzygnięcie mogłoby być merytorycznie prawidłowe, to uchylenie decyzji było nieuzasadnione. Stwierdzone uchybienie ma charakter na tyle poważny, że wyklucza możliwość sanowania decyzji w drodze wykładni lub jej uzupełnienia przez Sąd I instancji, ale obligowało do przekazania sprawy organowi w celu ponownego jej rozpoznania z należytym poszanowaniem wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej.W konsekwencji należy przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., uznając, iż lakoniczne uzasadnienie decyzji stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało bowiem na pozbawieniu zarówno strony, jak i sądu możliwości weryfikacji podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie decyzji w całości przez Sąd I instancji.Nie jest zasadny również zarzut zawarty w pkt. d) petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do niego twierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. W tym aspekcie zauważyć bowiem należy, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego, dotyczącego wyłącznie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.). W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, co legło u podstaw wydania wyroku uchylającego ostateczną decyzję organu, a także to jakie Sąd zajął stanowisko w przedmiocie stanu faktycznego sprawy. WSA w Warszawie wyjaśnił też związek pomiędzy stwierdzonym przez niego uchybieniem, a sposobem załatwienia sprawy.Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.Uzasadnienie zaskarżonego w sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w zacytowanym wyżej przepisie. W szczególności w jego motywach wskazano prawną podstawę podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oraz zamieszczono jej wyjaśnienie. W związku z tym nie sposób jest zarzucić WSA w Warszawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności takiego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).. oraz § 14 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).