Wyrok - II SA/Bd 831/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - z dnia 25 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwów M. M., A. M., J. W. i T. W. oraz K. W., od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz M. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz A.Uchylono zaskarżoną decyzję. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwów M. M., A. M., J. W. i T. W. oraz K. W., od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz M. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz A.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
odwołanie od decyzji organu rentowego
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
odszkodowanie
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
biegły
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Przewodniczący
Grzegorz Saniewski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
1. Wojewoda [...] (zwany dalej "Wojewodą") zaskarżoną decyzją z [...] października 2025 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] marca 2025 r. znak: [...] ustalającą odszkodowanie za przejętą pod drogę nieruchomość (działkę nr [...] w [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.2. Wojewoda wskazał, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2208 ha, położona w obrębie [...], gmina O., zapisana w księdze wieczystej nr [...], na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2024 r. znak: [...] (dalej – decyzja ZRID) została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi od skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] w [...] do ul. [...] w M..Decyzją z [...] marca 2025 r. znak: [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł z tytułu utraty na rzecz Gminy O. prawa własności w/w nieruchomości, w tym w kwocie [...]zł na rzecz J. W., w kwocie [...]na rzecz A. M., w kwocie [...]zł na rzecz M. W., w kwocie [...]zł na rzecz K. W. oraz w kwocie [...]zł na rzecz T. W., odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz zobowiązał Wójta Gminy O. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia,w którym decyzja stanie się ostateczna.3. Odwołanie od decyzji Starosty z [...] marca 2025 r. odwołania złożyła Gmina O..Gmina wskazała na wadliwość operatu szacunkowego oraz zawyżenie określonej w nim wartości nieruchomości, będące rezultatem błędnego doboru nieruchomości podobnych. Odwołujący się wskazał, iż do porównań zostały wybrane transakcje nieruchomościami, które posiadają typową powierzchnię pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; w zbiorze tym żadna działka nie posiada powierzchni ponad 2000 m2. Tymczasem przedmiot wyceny został wydzielony z działki o powierzchni 0,99 ha, co sprawia, iż w ocenie odwołującego się jako nieruchomości podobne winny zostać zakwalifikowane działki o bardzo dużej powierzchni, około 1 ha. Im mniejsza bowiem powierzchnia nieruchomości tym wyższa cena jednostkowa.Wójt zakwestionował działania rzeczoznawcy majątkowego który pomimo możliwości wykorzystania transakcji nieruchomościami o dużej powierzchni w ogóle nie dokonał analizy tego rodzaju transakcji, a wielkość przedmiotu wyceny uwzględnił stosując współczynnika K równy 0,95.Nadto odwołujący się wskazał, iż wyceniana nieruchomość nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie wydano względem niej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem wszystkie nieruchomości przyjęte przez biegłą do wyceny były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie – m.p.z.p.) lub decyzją o warunkach zabudowy (w skrócie – w.z.), co wskazuje, iż ich stan planistyczny był różny względem przedmiotu wyceny. Z uwagi na powyższą okoliczność, również wpływającą na poziom cen nieruchomości, jak i z uwagi na różnice w powierzchni, zdaniem Wójta nieruchomości przyjęte do wyceny nie spełniały wymogów podobieństwa, a ich wykorzystanie doprowadziło do zawyżenia ostatecznego wyniku wyceny.4. Wojewoda wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] grudnia 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K..Wojewoda stwierdził, że przystępując do wyceny biegły dokonał ustalenia, iż wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji ZRID nie była objęta ustaleniami m.p.z.p. ani nie wydano względem niej decyzji w.z. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] listopada 2015 r., wyceniana nieruchomość znajdowała się w jednostce polityki przestrzennej o symbolu H, w której ustalone zostały kierunki zmian w przeznaczeniu terenów - tereny zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi i nieuciążliwymi usługami oraz nieuciążliwymi działalnościami gospodarczymi. Wyceniana działka nr [...] sąsiadowała z drogą gminną, gospodarstwem rolnym, gruntami rolnymi, a przez drogę z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie biegłej aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości, wynikającym ze studium gminnego, była zabudowa mieszkaniowa.Mając na uwadze, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID, wynikające z treści studium, nie było tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia (przeznaczenie drogowe) rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele zabudowy mieszkaniowej oraz rynku nieruchomości drogowych.Analiza rynku nieruchomości drogowych z terenu gminy O. z okresu od stycznia 2016 r. do listopada 2024 r. pozwoliła zidentyfikować 11 transakcji, w których jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2; średnio [...] zł/m2. Natomiast badanie rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na rynku lokalnym miejscowości [...] z roku 2024 wykazało, iż jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2; średnio [...] zł/m2.W oparciu o powyższe ustalenia biegła stwierdziła, iż przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe nie powoduje zwiększenia jej wartości w porównaniu z przeznaczeniem wynikającym z treści studium, tj. przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Z tego względu określenie wartości nieruchomości nastąpiło w oparciu o ceny nieruchomości mieszkaniowych, a więc w sposób bardziej korzystny dla dotychczasowych właścicieli.W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła do porównań przyjęła 5 nieruchomości podobnych, których opis przedstawiono na s. 22-23 operatu szacunkowego. Z uwagi na bliskość dat transakcji w dacie sporządzenia operatu szacunkowego przyjęto wartość trendu czasowego na poziomie 0. Za cechy rynkowe nieruchomości różnicujące ceny w zbiorze biegła uznała uzbrojenie oraz dojazd. Nadto zastosowała współczynnik korekcyjny K na poziomie 0,95 z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość posiada znacząco większą powierzchnię gruntu od nieruchomości przyjętych do porównań. Po wprowadzeniu poprawek kwotowych, mających odzwierciedlać różnice w ocenie cech rynkowych nieruchomości porównawczych względem przedmiotu wyceny, oraz zastosowaniu współczynnika K=0,95 jednostkową wartość gruntu określono na kwotę [...]zł/1 m2, natomiast wartość gruntu szacowanej działki o powierzchni 0,2208 ha oszacowano na kwotę [...]zł.Według stanu na dzień wydania decyzji ZRID na nieruchomości znajdowały się liczne składniki budowlane oraz roślinne, opisane w protokole z oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] listopada 2024 r. oraz na s. 14-15 operatu szacunkowego. Wartość części składowych gruntu oszacowano na kwotę [...]zł.Ostatecznie, wartość odtworzeniową nieruchomości oszacowano na kwotę [...]zł.5. Wojewoda podkreślił, że oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie organ administracji musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna kontrolowana jest przez organ administracji lub sąd, nie posiadający wiadomości specjalnych, w zakresie zgodności tej opinii z zasadami doświadczenia życiowego, logiki i wiedzy powszechnej. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.Kpa) zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a).Pomimo więc faktu, iż do domeny rzeczoznawcy majątkowego należy wyciąganie wniosków z posiadanej przez niego wiedzy specjalnej, nabytej m.in. poprzez analizę rynków nieruchomości i zachodzących na nich zjawisk, to jednak zadaniem organu administracji jest zbadanie czy w operacie szacunkowym rzetelnie przedstawiono proces wyceny nieruchomości, czy dowód ten można ocenić pozytywnie pod kątem prawidłowości wywodu logicznego, a także czy operat pozostaje spójny w zakresie przedstawionych w nim założeń, interpretacji, wniosków. Organ administracji może, a nawet jest zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, do domagania się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy, a także do odmówienia wiarygodności sporządzonemu operatowi.6. Wojewoda wskazał, że w toku postępowania odwoławczego pismem z [...] czerwca 2025 r. zwrócił się do Wójta o doprecyzowanie i uzupełnienie zarzutów odwołania poprzez wskazanie nieruchomości o powierzchniach ok. 1 ha, które zgodnie z treścią odwołania były przedmiotem transakcji na terenie gminy O.. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] czerwca 2025 r. Wójt przedstawił zestawienie transakcji zawartych w okresie od 2022 do 2025 roku na terenie gminy O., z wyłączeniem obrębów Ż., B., J., o powierzchni powyżej 0,2 ha, o zróżnicowanym stanie planistycznym, znajdujących się na terenach objętych i nieobjętych ustaleniami m.p.z.p. Odwołujący jednocześnie wskazał, iż poziom cen nieruchomości, dla których obowiązują ustalenia m.p.z.p. jest znacznie wyższy od poziomu cen nieruchomości, dla których nie obowiązuje m.p.z.p.Wojewoda przekazał rzeczoznawcy majątkowemu kopie odwołania oraz pisma strony z [...] czerwca 2025 r., wzywając biegłą o zajęcie stanowiska co do zarzutów skierowanych względem operatu szacunkowego.W odpowiedzi biegła w piśmie z [...] lipca 2025 r. wskazała, iż wycenie podlegała wydzielona działka, a nie działka z której wydzielono działkę przejętą pod drogę. Nadal jednak wielkość tej działki była większa aniżeli wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań. Dlatego też zastosowała wskaźnik korekcyjny "K", określając jego poziom w oparciu o swoje wieloletnie doświadczenie, uwzględniając niewielką różnicę powierzchni. Odnosząc się do kolejnych zarzutów strony biegła wskazała, iż zestawienia transakcji przedłożone przez Wójta są wyraźnie tendencyjne, natomiast przedstawione przez nią transakcje dają najbardziej wiarygodny obraz rynku nieruchomości. Wskazała również, iż ceny nieruchomości nieobjętych ustaleniami m.p.z.p. oraz decyzji w.z. nie różnią się od działek z ustalonym przeznaczeniem planistycznym. W niniejszej sprawie nie ma to jednak większego znaczenia, ponieważ wyceniana działka jest zabudowana niewykończonym budynkiem mieszkalnym z przechowalnią owoców; faktyczny sposób użytkowania jest tożsamy z funkcją wynikające ze studium.7. Wojewoda uznał powyższe wyjaśnienia biegłej za niewiarygodne, co uniemożliwia wykorzystanie operatu szacunkowego z [...] grudnia 2024 r. na potrzeby ustalenia odszkodowania.Zdaniem Wojewody nie mają oparcia merytorycznego w treści operatu szacunkowego, jak i w udzielonych później pisemnych wyjaśnieniach, twierdzenia biegłej o braku wpływu objęcia nieruchomości ustaleniami m.p.z.p. lub decyzji w.z. na jej wartość. Wojewoda podkreślił, że jeżeli biegła odpiera zarzuty dotyczące odmiennego poziomu cen z uwagi na stan planistyczny nieruchomości, oparte na konkretnych danych (informacji o cenach transakcyjnych i cechach nieruchomości) przedstawionych wraz z zarzutami, to winna uzasadnić swoje stanowisko również konkretnymi danymi z rynku nieruchomości. Ograniczenie się przez biegłą do twierdzeń o tendencyjności danych udostępnionych przez odwołującą się stronę sprawia, iż prawidłowość czynności podejmowanych w toku wyceny przez biegłą staje się nieweryfikowalna, a sama wycena arbitralna. Nawet gdyby strona zarzutów tego rodzaju nie przedstawiła to obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego wycenę nieruchomości nieobjętej planem miejscowym ani decyzją o warunkach zabudowy na podstawie cen nieruchomości objętych m.p.z.p. lub decyzją w.z. było wykazanie podobieństwa tego rodzaju nieruchomości oraz braku wpływu tego czynnika na wartość nieruchomości. Wymogów tych nie spełniają gołosłowne twierdzenia biegłej o tym, iż ceny działek o ustalonym przeznaczeniu niczym nie różnią się od cen działek tej cechy nie posiadających.8. Zdaniem Wojewody odwołujący w sposób skuteczny zakwestionował ponadto przyjęcie przez biegłą do porównań nieruchomości o powierzchni odbiegającej od przedmiotu wyceny. Biegła nie uzasadniła na jakiej podstawie całkowicie pominęła wielkość powierzchni nieruchomości, z której wydzielono działkę przejętą na cele publiczne. Z treści operatu szacunkowego, jak i dodatkowych wyjaśnień autorki operatu, wynika, iż biegła dokonała wyceny w oparciu o typowe działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o przeznaczeniu ustalonym m.p.z.p. lub decyzją w.z., co gwarantuje co do zasady inwestycyjny charakter nieruchomości, o powierzchni typowej dla działek budowlanych. Prawidłowość założenia, iż ceny tego rodzaju nieruchomości są odpowiednie dla wyceny nieruchomości wydzielonej z działki o pow. ok. 1 ha, objętej jedynie ustaleniami studium, zdaniem Wojewody nie została w operacie szacunkowym wykazana. Nie sposób więc zweryfikować czy do wyceny przyjęte zostały nieruchomości podobne, a w konsekwencji czy przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został w zgodzie z art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 2 oraz art. 154 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami (zwanej w skrócie u.g.n.).9. Wojewoda ponadto wskazał, że z treści operatu szacunkowego nie wynika, aby biegła w sposób właściwy dokonała analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zarówno części tekstowej, jak i graficznej. Z części tekstowej studium wynika, iż dla terenów oznaczonych jako: tereny zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowej z towarzyszącymi i nieuciążliwymi usługami oraz nieuciążliwymi działalnościami gospodarczymi dopuszcza się funkcje: mieszkaniową, mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, nieuciążliwe funkcje gospodarcze, zabudowę zagrodową i związaną z prowadzeniem działalności rolniczej oraz ogólnodostępne i indywidualne zagospodarowanie związane z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową. Z uwagi na ogólny charakter studium, dopuszczenie realizacji wielorakich funkcji (odwołanie się w treści studium do przeznaczeń oznaczanych jako MN, MW, UC, RM, ZD oraz U*, MN/U*, MW/U*, U/MN*, U/MW*, US*, a także aktualne brzmienie art. 154 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, biegła winna uwzględnić w toku wyceny również faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z treści operatu szacunkowego nie sposób ustalić na jakiej podstawie biegła przyjęła mieszkalny charakter jednego z budynków znajdujących się na nieruchomości, czy zapoznała się z dokumentami związanymi z budową oraz użytkowaniem przedmiotowego budynku oraz etapem na którym znajduje się jego realizacja, a także z jakich przyczyn z samego faktu lokalizacji tego rodzaju budynku na działce wyciągnęła wniosek o mieszkaniowym charakterze nieruchomości, a nie przykładowo dopuszczalnej ustaleniami studium zabudowie zagrodowej czy rekreacyjno-wypoczynkowej. Zauważyć bowiem należy, iż sama biegła wskazała, iż obok budynku mieszkalnego realizowana była budowa większego kubaturowo budynku przechowalni owoców. Okoliczności związanych z faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości, wobec braków w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym, organ odwoławczy nie przesądza. Uznać należy jednak brak wiarygodności operatu szacunkowego również co do ustaleń w tym zakresie.10. Wojewoda podniósł również, że z treści operatu szacunkowego nie sposób wywieść czy stanowiące przedmiot wyceny przyłącze energetyczne, linia napowietrzna stanowiło sieć wewnętrzną stanowiącą część składową gruntu czy też urządzenie służące do doprowadzania energii elektrycznej, o którym mowa w art. 49 § 1 kc, które nie stanowiło części składowej nieruchomości i za które brak jest podstaw ustalenia odszkodowania.11. Wojewoda stwierdził, że wskazane powyżej kwestie winny podlegać badaniu przez organ orzekający o wysokości odszkodowania, który jest zobowiązany do oceny wiarygodności i przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Opisane wyżej wątpliwości co do doboru materiału porównawczego winny w konsekwencji zostać wyjaśnione na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Nie wchodzą bowiem w zakres wiadomości specjalnych, lecz dotyczą oceny dowodu w zakresie właściwym postępowaniu wyjaśniającemu (dowodowemu).12. Mając na uwadze dokonaną negatywną ocenę wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego zdaniem Wojewody należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organu obu instancji. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno przed organem pierwszej instancji jak i drugiej instancji. O ile zatem w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. może nastąpić ewentualne uzupełnienie opinii biegłego względnie jej aktualizacja, to konieczność sporządzenia takiej opinii od nowa oznacza, że ze względu na brak kluczowego dowodu w sprawie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego jej załatwienia jest znaczny. To zaś prowadzić musi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.13. Sprzeciwy od decyzji Wojewody wnieśli: M. M., A. M., J. W. i T. W. oraz K. W..14. M. M. zarzuciła zbyt pochopną i nieadekwatną do stanu faktycznego ocenę zebranych materiałów dowodowych, bezpodstawne rozpatrywanie i podważenie operatu szacunkowego, z naruszeniem zasady budowania obywateli do prawa i władzy publicznej.15. A. M. zarzuciła Wojewodzie naruszenie:- art. 80 w zw. z art. 84 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dowolną, nie zaś swobodną ocenę dowodów: operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2024 r. wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami biegłej zawartymi w treści pisma z dnia [...] lipca 2025 r., poprzez uznanie tych dokumentów jako niewiarygodne, czym zakwestionowano doświadczenie życiowe oraz dorobek biegłej, a nadto poprzez bezpodstawne przyjęcie, że mimo uzupełnienia operatu w niezbędnym zakresie (tj. w zakresie, jaki organ zlecił do wyjaśnienia biegłej) zachodzi konieczność sporządzenia w całości nowego operatu,- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (w ramach postępowania odwoławczego) w niepełnym zakresie, tj. wzywając biegłą do ustosunkowania się do uwag wynikających wyłącznie z pism Wójta Gminy O. (tj. odwołania i pisma uzupełniającego odwołanie), nie zaś do wszelkich uwag, jakie ostatecznie organ II instancji zdiagnozował i zawarł w decyzji kasacyjnej, a zatem z pominięciem wymogu wszechstronnego rozpatrzenia sprawy,- art. 136 § 1 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez przystąpienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy z analizy treści uzasadnienia decyzji można wyprowadzić wniosek, iż organ II instancji z góry nastawiony był na uchylenie decyzji dotychczasowej, co wpłynęło na naruszenie zasady szybkości prowadzenia postępowania odwoławczego,- art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji jasnych sugestii, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.16. J. W. i T. W. zarzucili:- naruszenie przepisów postępowania, mianowicie przepisu art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie podjęcia czynności mających na celu pełne wyjaśnienie z rzeczoznawcą majątkowym tych okoliczności, które stanowiły podstawę uchylenia decyzji organu I instancji,- naruszeniu przepisów postępowania, mianowicie przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie się ingerencji w wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.Sprzeciwiający zauważyli, że podniesione przez Wojewodę, w ślad za odwołującym (Gminą O.), uchybienia operatu szacunkowego nie były podnoszone przez odwołującego na etapie postępowania w I instancji. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to mogła wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Takie uprawnienie daje przepis art. 157 ust. 1 u.g.n.Sprzeciwiający podkreślili, że twierdzenie o istnieniu czynnika cenotwórczego w postaci objęcia lub nieobjęcia nieruchomości m.p.z.p. lub decyzją w.z. pierwszy raz zostało ono podniesione w odwołaniu. Zarzut ten jest lakoniczny, nie zawiera jakichkolwiek danych czy wypowiedzi przedstawicieli nauki, które by w choćby w najmniejszym stopniu uwiarygadniały te twierdzenia. Jest więc zrozumiałym, że rzeczoznawca poprzestała na zaprzeczeniu istnienia takiego czynnika cenotwórczego, zachowując przy tym analogiczny stopień ogólności co odwołujący. Co istotne, z tabeli załączonej do odwołania, ukazującej transakcje wybrane przez odwołującego, widać wyraźnie, że ceny w przeliczeniu na m2 uzyskiwane na terenie miejscowości [...] w 2024 r., a więc w najbliższej okolicy wycenianej nieruchomości i w okresie najbardziej zbliżonym do momentu wyceny, mieszczą się w przedziale cen ustalonych przez rzeczoznawcę, tj. pomiędzy [...] zł/m2 a [...] zł/m2.Zdaniem sprzeciwiających zapewne nieprzypadkowo połowa wyszczególnionych przez odwołującą gminę transakcji dotyczy tylko 2022 r. (22 na 44 wskazanych transakcji). Powszechnie jest wiadomym, iż szczególnie w ostatnich latach z biegiem czasu ceny nieruchomości wyraźnie rosły i tendencja ta utrzymuje się również obecnie.Sprzeciwiający za całkowicie pozbawiony podstaw prawnych i faktycznych uznali zarzut Wojewody pominięcia w wycenie faktu wydzielenia badanej nieruchomości z nieruchomości o powierzchni zbliżonej do 1 ha. Jak wynika bowiem z art. 130 ust. 1 zd. 1 u.g.n. a także z art. 134 ust. 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. odszkodowanie ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości. W aktualnym na dzień wykonania operatu szacunkowego stanie prawnym nie istniała żadna norma prawna bądź wytyczna, która nakazywałaby uwzględnienie ww. czynnika w wycenie (tj. wydzielenia wywłaszczonej nieruchomości z nieruchomości o większej powierzchni).Sprzeciwiający podkreślili także, że ustalenie sposobu aktualnego użytkowania nieruchomości zostało dokonane prawidłowo tj. na podstawie pozyskanych przez rzeczoznawcę dokumentów (wymienionych w pkt 5 na str. 8 operatu) oraz oględzin nieruchomości, w trakcie których biegła pozyskała informację od współwłaścicieli nieruchomości biorących udział w oględzinach o sposobie użytkowania, na okoliczność czego sporządziła stosowny protokół oraz dokumentację zdjęciową. Zatem rzeczoznawca podjęła wszystkie niezbędne czynności dla poczynienia ustaleń w zakresie sposobu użytkowania nieruchomości. Poza oględzinami i rozpytaniem właściciela nieruchomości (gdy nie istnieją dokumenty, które by o tym zaświadczały) nie ma innego sposobu na ustalenie aktualnego sposobu użytkowania.Sprzeciwiający podnieśli, że przepisy nie dopuszczają możliwości uwzględnienia przy wycenie nieruchomości możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania. Podobnie również znaczenia nie mają dane historyczne dotyczące nieaktualnych sposobów użytkowania nieruchomości, bez względu na to, w jakich okolicznościach sposób użytkowania został zmieniony (NSA w wyroku z 6 sierpnia 2025 r" svgn. I OSK 2311/23, LEX nr 3903508).Odnośnie kwestii wyceny przyłącza energetycznego sprzeciwiający podnieśli, że z operatu szacunkowego wynika również, że na obszarze badanej działki znajduje się przyłącze energetyczne wraz z linią napowietrzną. Natomiast do wyceny posłużyło wyłącznie przyłącze energetyczne, o czym wprost mowa na stronie 30 operatu. Takie podejście odpowiada pojęciu części składowej nieruchomości, o której mowa w art. 48 k.c., zatem rzeczoznawca prawidłowo zidentyfikowała tę część infrastruktury podlegającej wycenie.17. K. W. zarzucił:1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:a) art. 138 § 2 kp.a. w zw. art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 134, art. 135 ust. 1 - 6 oraz art. 151 ust. 2 u.g.n. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy decyzja Starosty [...] z [...] marca 2025 r. odpowiadała prawu i nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia;b) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiające realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w tym brak wskazania podstawy prawnej stanowiącej do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a.;2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik postępowania, a przede wszystkim art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez zakwestionowanie prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego tj. wkroczenie przez organ w merytoryczną zasadność opinii mimo, że organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły zamiast dokonania wyłącznie jego formalnej oceny.Sprzeciwiający podkreślił, że Wojewoda, poza art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazał żadnych innych przepisów postępowania, które jakoby naruszył organ I instancji.Wojewoda także bezpodstawnie wkroczył w merytoryczną zasadność opinii biegłego rzeczoznawcy. Skarżący podkreślił, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca szczegółowo opisał przyjętą metodologię, przeznaczenie nieruchomości, wybór przyjętych do porównań nieruchomości, określił przyjęte kryteria i współczynniki korygujące, jak również ich wagę. Sporządzony operat jest dowodem w sprawie i winien podlegać ocenie, tak jak każdy inny dowód stosownie do treści art. 80 k.p.a., przy czym organ administracji nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły. Organ zobowiązany jest jedynie do jego formalnej oceny. Winien zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. (tak m.in. NSA w wyroku z 8 maja 2009 r. sygn. I OSK 695/08). Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przekroczył te granice. Twierdzenia organu o wadliwości operatu są gołosłowne. Organ uzasadniając swoje stanowisko powinien wskazać na czym polega błędność ustaleń i co jest źródłem błędu wskazując środki dowodowe, które potwierdzą słuszność twierdzeń strony kwestionującej ustalenia organu I.18. Przekazując sprzeciwy Sądowi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Sprzeciwy są zasadne.19. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Innymi słowy, ocena Sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18 - publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 19 lutego 2026 r., III OSK 41/26, LEX nr 4031262).20. Przedmiotem postępowania administracyjnego, obecnie kontrolowanego przez Sąd wskutek sprzeciwów, było ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Spór sprowadza się do odmiennej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Uznanie, że nie ma w sprawie zasadniczego, niewadliwego dowodu (operatu szacunkowego), bez którego nie jest możliwe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie (ustalenie wysokości odszkodowani) czy też uznanie że nie jest możliwe wyeliminowanie dostrzeżonych wad tego dowodu w ramach postępowania uzupełniającego (art. 136 k.p.a.) – oznacza że jest spełniona przesłanka do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany bowiem w opisanej sytuacji brak dowodu (czy niemożność usunięcia wadliwości w postepowaniu uzupełniającym) jest następstwem naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania zobowiązujących go do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy (art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a.). Jeżeli organ I instancji wykonuje swoje obowiązki procesowe w tym zakresie, to organ odwoławczy nie ma ani czego wyjaśniać ani nie ma czego uzupełniać – może już merytorycznie rozstrzygać na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, bez potrzeby sięgania po narzędzie przewidziane przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a.Powyższe w przedmiotowej sprawie oznacza, że istnieje zasadność zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a., o ile Wojewoda słusznie ocenił (w granicach, w jakich mógł to uczynić), iż sporządzony operat szacunkowy jest wadliwy i to w taki sposób, że nie jest możliwe wyeliminowanie wad w postępowaniu uzupełniającym.21. Istotne w sprawie jest określenie granic, w jakich organ może dokonać oceny operatu szacunkowego.Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest zatem podstawowym i kluczowym dowodem dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy, jako że wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony ograniczonej w prawie własności. Z uwagi na zawarte w nim wiadomości specjalne, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, stanowi opinię biegłego, jednak jak każdy dowód w postępowaniu, podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Powinien więc spełniać nie tylko wymogi formalne, lecz określać odszkodowanie w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi przepisami prawa (wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2024 r., II SA/Rz 307/23, LEX nr 3717960). Słusznie jednak podnoszą skarżący, że dokonując takiej oceny organ nie może wkroczyć w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy. Sąd podziela stanowisko zawarte w ww. wyroku WSA w Rzeszowie, że szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2022 r., II SA/Ol 1067/21). Jednakże obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę jest zbadanie przedstawionego operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, logiczności i zupełności (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 173/11).Inaczej mówiąc – organ może kontrolować, czy rzeczoznawca sporządził operat opierając się na faktach (np. czy rzeczywiście wyceniana nieruchomość ma 1,1 ha jak twierdzi rzeczoznawca, a nie 0,9 ha jak twierdzi strona przedstawiając dowody, że rzeczoznawca sięgnął po nieaktualne informacje), czy istniały podstawy faktyczne do wyboru określonego działania w ramach wyceny nieruchomości, takiego jak wybór metody wyceny (np. czy zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) rzeczoznawca wybrał do porównań co najmniej trzy nieruchomości podobne – a nie np. stwierdził w operacie, że znalazł tylko dwie nieruchomości podobne, wobec tego dokonał porównania ograniczając się tylko do tych nieruchomości). Poza granicami oceny dokonywanej przez organ pozostaje natomiast ocena prawidłowości stosowania wiedzy specjalistycznej takiej jak wiedza, czy na danym rynku nieruchomości (którym może być np. jedno miasto czy jedna gmina) określona cecha nieruchomości ma w ogóle wpływ na cenę nieruchomości a jeżeli tak, to jaką np. czy na danym rynku przy zakupie wyżej wyceniane są nieruchomości, których prawo do zabudowy wynika z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a niżej wyceniane są nieruchomości których prawo zabudowy wynika z zapisów w decyzji o warunkach zabudowy, czy też na tym rynku nikt takim zróżnicowaniem się nie przejmuje.22. W świetle powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie Wojewoda naruszył granice oceny operatu szacunkowego kwestionując przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego podobieństwa nieruchomości bez uwzględnienia cechy w postaci objęcia nieruchomości ustaleniami m.p.z.p. lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n. zgodnie z którą przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Porównywalność nieruchomości, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem związek polegający na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie natomiast, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, winno zależeć od oceny rzeczoznawcy wyposażonego jednocześnie nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale również posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2026 r., I OSK 1279/25, LEX nr 4080941). Jeżeli rzeczoznawca majątkowy dokonał doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej, zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to organ nie może dokonać weryfikacji operatu w zakresie doboru konkretnych nieruchomości do porównań czyli nie może dokonać oceny podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą. Tego rodzaju czynność miała by charakter czynności stricte specjalistycznej, wymagającą wiedzy fachowej oraz bazy wiedzy o rynku, którą gromadzą rzeczoznawcy majątkowi w oparciu o transakcje zawierane przez różne podmioty (a nie tylko przez jeden podmiot). Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w tym zakresie może zostać zweryfikowana, ale nie przez organ tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, stosownie do art. 157 u.g.n.23. Zarzut Wojewody względem biegłej, że do porównań z wycenianą nieruchomością przyjęła nieruchomości o powierzchni odpowiadającej obecnej działce nr [...] (0,2208 ha) zamiast o powierzchni odpowiadającej działce nr [...] (0,9900 ha), z której działka nr [...] została wydzielona na mocy decyzji ZRID z [...] kwietnia 2024 r. (k.7 akt organu I instancji) – jest w istocie konsekwencją zastosowania błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm. - dalej "specustawa drogowa"), który został wskazany w odwołaniu Gminy O..Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.Stanowisko Wojewody jest zgodne z taką wykładnią cytowanego przepisu, w której wskazuje się, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydziela działki przeznaczone pod tereny komunikacyjne, wtedy gdy podział zostanie zatwierdzony, czyli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Oznacza to, że skoro z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość odszkodowania za nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to na potrzeby wyceny przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości przed podziałem, gdyż w tej dacie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest ostateczna.Sąd podziela wielokrotnie wyrażany i ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż powyższa wykładnia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej jest błędna.Tak jak wskazuje chociażby NSA w wyroku z 13 lutego 2025 r. (sygn. I OSK 1262/23, LEX nr 3834147) powyższa wykładnia jest błędna "nie uwzględnia bowiem wykładni systemowej, a jedynie literalną. Zgodnie ze wskazanym przepisem wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wynika natomiast, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro zatem ustawodawca w hipotezie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nawiązał do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, to przy interpretacji tego przepisu, należy uwzględnić treść normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.W tym kontekście trzeba mieć również na uwadze treść art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z kolei z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.Z powyższych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Inaczej mówiąc, przy ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej należy wziąć pod uwagę stan w kształcie terytorialnym wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli po dokonaniu podziału nieruchomości w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie. Taka też wykładnia ww. przepisów jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2200/16; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2620/16; 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 759/17 oraz z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 965/17 - dostępne w CBOSA), a także w doktrynie (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, komentarz do art. 17, Nb. 6)."24. Odnośnie kwestii ocena sposobu użytkowania nieruchomości należy podnieść, że w myśl zaś art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Powyższy przepis określa podstawowe reguły, którymi kieruje się organ (w tym biegły sporządzając operat szacunkowy) przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Istotną w tym przypadku kwestią jest sposób użytkowania nieruchomości, bowiem kryterium to często ma decydujący wypływ na ostateczną wartość odszkodowania. Zasadniczo wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania. To powoduje oczywiście konieczność ustalenia tego sposobu, na podstawie stosownych w tym względzie dokumentów oraz w ramach oględzin nieruchomości. Taki sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczanej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej dla niej użytecznego sposobu w danym czasie. Przy czym trzeba mieć na względzie, że powyższe przepisy nie dopuszczają możliwości uwzględnienia przy wycenie nieruchomości możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania. Podobnie również znaczenia nie mają dane historyczne dotyczące nieaktualnych sposobów użytkowania nieruchomości, bez względu na to, w jakich okolicznościach sposób użytkowania został zmieniony (tak NSA w wyroku z 6 sierpnia 2025 r., I OSK 2311/23, LEX nr 3903508).Podzielając powyższe stanowisko NSA Sąd uznał za niezgodne z art. 134 ust. 3 u.g.n. stanowisko Wojewody, iż dla określenia sposobu użytkowania nieruchomości konieczna jest analiza treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie należy zauważyć, że Wojewoda nie zwracał się do biegłej, w ramach postępowania uzupełniającego (art. 136 k.p.a.) o wskazanie źródła oceny, iż budynek na wycenianej nieruchomości jest budynkiem mieszkalnym. Zwrócić należy przy tym uwagę, że na znajdującej się w aktach sprawy mapie geodezyjnej w granicach działki nr [...] znajduje się zarys budynku oznaczonego symbolem "m2" przypisywanym na mapach geodezyjnych budynkom mieszkalnym dwukondygnacyjnym. Także w znajdującym się w operacie szacunkowym załączniku do protokołu oględzin z [...] września 2024 r. (z udziałem przedstawiciela Wójty Gminy O.) mowa o także o budynku oznaczonym jako "m2" oraz że "Na działce nr [...] zlokalizowany jest również zbiornik (szambo) z przykanalikiem sanitarnym budynek jednorodzinny". Wojewoda ani nie dokonał oceny wskazanych dokumentów pod kątem konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub postępowania przekraczającego ramy postępowania uzupełniającego, co skutkowałoby koniecznością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; Wojewoda nie wskazał także, w kontekście treści operatu i ww. dokumentów, jaki jest jeszcze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie tj. jakich konkretne dowodów w sprawie zabrakło poza tymi, które już w aktach się znajdują (protokół oględzin, mapy geodezyjne, dokumentacja zdjęciowa).25. Należy także zauważyć, że sama okoliczność, iż zdaniem organu treść operatu nie przedstawia uzasadnienia odnośnie zakwalifikowania urządzeń energetycznych (przyłącza energetycznego, linii napowietrznej) jako części składowych gruntu nie jest przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero stwierdzenie że zweryfikowanie ww. kwalifikacji jest nie tylko istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, ale także wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Ani z akt sprawy ani nie wynika, aby Wojewoda podjął próbę ww. weryfikacji, w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) i przekonał się, że postępowanie uzupełniające jest niewystarczające, aby usunąć ww. brak w zakresie materiału dowodowego, ani w treści swojej decyzji Wojewoda nie wskazał przyczyn, dla których stwierdził, że usunięcia wskazanego braku nie jest w stanie dokonać w ramach postępowania uzupełniającego.26. Ze względu na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie spełnia przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.27. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu, a w przypadkach określonych w pkt 3 – 5 sentencji wyroku (tj. skarżących reprezentowanych przez radcę prawnego) także na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu, a w przypadkach określonych w pkt 3 – 5 sentencji wyroku (tj. skarżących reprezentowanych przez radcę prawnego) także na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).