Wyrok - I OSK 1329/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 336/19 w sprawie ze skargi L. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dniaOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 336/19 w sprawie ze skargi L. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 336/19 oddalił skargę L. E. (skarżącej) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister lun MSWiA) z dnia 3 stycznia 2019 r. nr DAP-WN-721-1-1/2018/BŁ w przedmiocie umorzenia postępowania.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła L. E. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie:I. przepisów postępowania mających znaczący wpływ na wynik sprawy1) art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art 134 § 1 ppsa w zw. z art 9 kpa — poprzez zaniechanie zweryfikowania kwestii, czy organ prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił skarżącej środki prawne przysługujące skarżącej w celu prawidłowego załatwienia sprawy, a mianowicie, czy poinformował w sposób jasny, jakie zagadnienia wstępne powinny zostać wyjaśnione i jaka droga prawna jest w tej kwestii zasadna.2) art 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art 28, art. 61a § 1, art. 80, art. 97 § 4 kpa - poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, w konsekwencji czego WSA przyjął, że skarżącej nie przysługuje interes prawny, z uwagi na nieposiadanie tytułu prawnego w dacie komunalizacji do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem administracyjnym. W przedmiotowej sytuacji organ administracji, jak i Sąd I instancji winni byli zawiesić postępowanie, gdyż kwestia posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym.3) art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c, 133 § 1 ppsa w zw. z art 75 § 1 i 76 § 2 kpa - poprzez całkowite nie odniesienie i pominięcie dokumentu urzędowego, tj. pisma z dnia 13 stycznia 2009 r. wydanym przez Urząd Miasta K. skierowanym do skarżącej (dalej "pismo"), gdzie organ wskazuje, że parcela [...] obejmująca działki [...] i [...] nigdy nie były wywłaszczana, a co za tym idzie Skarb Państwa nie mógł przejąć prawa własności do gruntów będących przedmiotem niniejszego postępowania i w konsekwencji, nie mogło nastąpić przejęcie przedmiotowych działek z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego.4) art. 134 § 1 ppsa w zw. z art 77 kpa w zw. z art. 60 ust 4 i art. 103 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną (dalej "przepisy reformujące") poprzez pominięcie w trakcie postępowania dowodu z decyzji nr N-V.7532.2.98.2012 Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 grudnia 2012 r. dotyczącej prawidłowości przejęcia gruntów tworzących parcelę [...] tj. działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków o numerach [...], [...] i [...] oraz brak dostrzeżenia z urzędu, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 60 ust 4 i art 103 ust 2 przepisów reformujących, co je niezbędne do prawidłowego ustalenia sprawy, gdyż organy oceniały stan faktyczny na podstawie m.in. tej decyzji.W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.W piśmie procesowym z 27 maja 2025 r. Prezydent Miasta Krosna poinformował o śmierci w dniu 8 sierpnia 2024 r. LE. Następnie do akt sprawy został dołączony akt zgonu sporządzony przez Urząd Stanu Cywilnego w Krośnie.Postanowieniem z dnia 9 lipca 2025 r. postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zawieszone.W dniu 13 listopada 2025 r. do akt wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej L. E., po której spadek nabyli córka M. Z. oraz syn E. E. po 1/ 2 części każde z nich.Postanowieniem z dnia 21 listopada 2025 r. podjęto zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem AdministracyjnymNaczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarówno zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Niektóre z tych zarzutów (m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie były przedmiotem oceny Sądu I instancji, jako że podstawą decyzji organu umarzającej postępowania było przyjęcie braku po stronie skarżącej legitymacji do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z drugiej strony nie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis, jak wprost wynika z decyzji MSWIA z dnia 16 października 2017 r., był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże z uwagi na wskazanie zarzutu naruszenia art.28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do istoty sprawy.Źródłem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca legitymowania się przez skarżącą przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 grudnia 2012 r. o nabyciu z mocy prawa przez Gminę K. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K. obręb Nr [...] – [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 0,0049 ha oraz [...] o pow. [...] ho, objętej Księgą Wieczystą Nr [...], stanowiącej drogę publiczną, miejską - ul. M. S., opisaną w metryce drogi. Podstawą prawną wydania decyzji z 2012 r. był m.in. art. 60 ust. 4 i art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1997 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133, poz. 872).Z uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym wynika, że organ ten stwierdził brak wykazania przez skarżącą tytułu prawno-rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, zarówno na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, jak też obecnie. Skarżąca zarzuciła natomiast, że nigdy nie została pozbawiona prawa własności do działek nr [...] (KW nr [...]), [...] (KW nr [...]) i [...] (KW nr [...] przez które przebiega trasa ul. M. S. Organ wyjaśnił, że zaprezentowane przez wnioskodawczynię stanowisko sprowadza się do zagadnienia ewentualnej tożsamości (w części bądź w całości) skomunalizowanych działek nr [...] i [...] z innymi nieruchomościami ujawnionymi ww. księgach wieczystych na rzecz osób fizycznych, jednak, jak wskazał, analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów nie potwierdza tej okoliczności. Organ wywodził również, że zagadnienie to powinno być przedmiotem badania we właściwym trybie przed właściwym sądem powszechnym.Odnosząc się do powyższego wskazać należy w pierwszej kolejności, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07 te i niże przywołane orzeczenia publik. CBOSA). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest zatem podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.Od interesu prawnego dającego prawa strony, należy jednak odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej.Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie jakiego interesu - prawnego czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.Przeprowadzona w badanej sprawie kontrola interesu prawnego skarżącej kasacyjnie doprowadziła organy oraz sąd wojewódzki do wniosku, iż nie jest ona stroną postępowania komunalizacyjnego, a w konsekwencji nie jest podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Powyższe stanowisko należy zaakceptować.W pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego na gruncie art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wykazanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości opisanych wyżej, wchodzących w skład drogi publicznej ul. M. S. w Krośnie. Tylko w takim przypadku można wyprowadzić interes prawny do ochrony tytułu prawnorzeczowego. Skarżąca kasacyjnie takiego tytułu nie wykazała.Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy, w elementach kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, został ustalony prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż jej nieruchomość leży na styku bądź częściowo pokrywa się z działkami objętymi decyzją z 2012 r. Jednakże z analizy akt sprawy wynika, że skomunalizowane działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] stanowiące drogę gminną ul. M. S., powstały w roku 2012 z dawnej parceli gruntowej nr [...], która powstała w 2005 r. z podziału parceli macierzystej nr [...]. Stan prawny parceli nr [...] (oznaczonej jako droga połowa) był uregulowany w LWH nr [...] z okręgu sądowego Krosno gminy katastralnej B.. Została ona wpisana do ww. wykazu hipotecznego w dniu 20 sierpnia 1895 r. na rzecz Gminy B. jako jej dobro a po zamknięciu w roku 1971 wykazu LWH 123, nieruchomości objęte ww. wykazem zostały przeniesione do księgi wieczystej KW nr [...]. Następnie na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) ich stan prawny został uregulowany na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast skarżąca podnosi, że ww. działki nr [...] i [...] pozostają na styku z jej własnością. Jednak poza twierdzeniami nie wykazała, że przysługuje jej prawo rzeczowe do ww. nieruchomości. Podkreślić zatem należy, że nie jest wystarczające samo powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15 oraz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11). Brak przedłożenia takiego dokumentu uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji.Spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego warunkującego jej udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno jednak poprzedzać postępowanie administracyjne.Reasumując, skarżąca nie wykazała aby posiadała interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania i z tego powodu nie mogła być uznana za stronę tego postępowania. A zatem organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, prawa własności ww. nieruchomości. W konsekwencji nie można zarzucić Ministrowi naruszenia art. 28 k.p.a. Jeszcze raz przyjdzie w tym miejscu przypomnieć, że o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".Wobec powyższego uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.., orzekł, jak w sentencji. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.