Wyrok - I OSK 530/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Przejęcie gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2868/21 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 wrześnOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Przejęcie gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2868/21 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 wrześn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2868/21 oddalił skargę B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 września 2021 r. nr DN.gn.625.83.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. G. Zaskarżając wyrok w całości, orzeczeniu Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie zakończenia postępowania nadzorczego poprzez wydanie decyzji potwierdzającej bezprawność działania organu administracyjnego.W oparciu o powyższy zarzut skargi skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach zakreślonych w złożonej skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że najistotniejszym elementem sporu jest kwestia konstytucyjności rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawa zmieniająca" lub "ustawa nowelizująca". Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.Konieczne jest więc przedstawienie szerszego kontekstu prawnego wprowadzenia do porządku prawnego powyższego przepisu.Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Natomiast z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13, którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach tego orzeczenia Trybunał wskazał zaś, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W jego ocenie, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.Z tego właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 156 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Konsekwencją tego było także przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiona w przepisie przejściowym do nowelizacji (art. 2 ust. 2) norma zakładająca umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Analiza przepisów art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji k.p.a. rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w nowelizacji k.p.a. rozwiązaniach zamierzeniem ustawodawcy była ustanowienie nie tylko normy zakazującej wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych (ogłoszonych) przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, choćby postępowania te toczyły się już wiele lat przed jej wprowadzeniem. Takie stanowisko prezentowane jest szeroko w orzecznictwie (m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracji z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23), jak również w doktrynie (tak: M. Miron w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym w Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.).Ponadto należy zauważyć, że wprowadzenie przez ustawodawcę ram czasowych w zakresie dochodzenia roszeń nie jest rozwiązaniem nowym. Tytułem przykładu można wskazać obowiązujący od dnia 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. (publ. OTK-A 2020/21) orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest więc wydanie po dniu 16 września 2021 r. rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku w tym zakresie po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Istotne przy tym jest, że ustawodawca nie posłużył się w art. 158 § 3 k.p.a. zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny jest fakt wejścia w życie decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją.Wśród zgromadzonego materiału dowodowego brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 14 grudnia 1979 r. nr 82202/41/79 w sprawie przejęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego. Niemniej jednak z treści ww. decyzji wynika, że obwieszczenie o jej wydaniu zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. To oznacza, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 45 k.p.a. (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168), a zatem za datę ogłoszenia ww. decyzji należy uznać 28 grudnia 1979 r. Fakt doręczenia ww. decyzji nie był również kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie.Również dowody pośrednie znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że kwestionowana decyzja z 1979 r. została doręczona (ogłoszona). Z pisma Urzędu Gminy w Stawigudzie z 2 stycznia 1980 r. wynika, że w oparciu o ww. decyzję Urząd Gminy wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego w Olsztynie o wpisanie w miejsce byłego właściciela jako właściciela Skarb Państwa. Doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Nie jest zatem konieczne ustalanie przez organ czy decyzja ta została skutecznie doręczona wszystkim stronom. Brak skutecznego doręczenia aktu kolejnym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania (por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020). W świetle powyższego logiczne są wnioski organu, że powyższe orzeczenie weszło do obrotu prawnego najpóźniej 28 grudnia 1979 r., skoro już 2 stycznia 1980 r. wystąpiono w wpis do księgi wieczystej. Miało to zatem miejsce blisko 40 lat przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności (4 czerwca 2019 r.). W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania o jakich mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a.Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej stanowiska prezentowane w orzecznictwie oraz doktrynie, należy uznać, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla B. G. zaskoczenie, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko orzecznictwa (m. in. I OSK 1778/23), iż w sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP klauzuli demokratycznego państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z dnia 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2005r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15) wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji RP nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39).Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.