Wyrok - I OSK 2124/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 423/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej KomisjOddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 423/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisj
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 423/24, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 grudnia 2023 r. nr KKU – 226/22 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 24 października 2022 r., znak: SN-VI.7532.1.160.2017.9, stwierdził nabycie przez Miasto Poznań, z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna M. Poznań, obręb [...] Poznań, arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.0095 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, V Wydział Ksiąg Wieczystych.Organ uznał, że całokształt materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, oraz, że przedmiotowa nieruchomość nie była wyłączona z ustawowej komunalizacji.Po rozpoznaniu odwołania PKP S.A., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU) decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r. nr KKU-226/22, utrzymała w mocy ww. decyzję.W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej "ustawa z dnia 10 maja 1990 r.", "ustawa komunalizacyjna") w zw. z art. 6 i art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm. – dalej "ustawa gruntowa"), art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146 – dalej "ustawa o komercjalizacji"), KKU podkreśliła, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Ponadto, decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Kluczowe jest więc ustalenie, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.Wskazano, że dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Organ podkreślił, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" – co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Dlatego pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.Wskazując na art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej organ zaznaczył, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu są tylko dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej. Powołano się przy tym także na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Podkreślono, że z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.KKU podkreśliła, że sam zatem fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Zatem, aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym.Ponadto KKU wyjaśniła, że w myśl art. 6 ustawy gruntowej, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji mienia, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Oznacza to – w ocenie organu – że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Zatem o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym .Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka PKP S.A.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2024 r., oddalił skargę, podzielając w całości stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji.Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Następnie zaznaczył że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym, co oznacza, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Sąd podkreślił przy tym, że wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.WSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Ustalenie istnienia zarządu, jako przeszkody komunalizacji, wymaga zatem wykazania, że na dzień 27 maja 1990 r. mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym, obowiązująca w tym okresie ustawa gruntowa przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób – zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Sąd wskazał, że skarżąca spółka nie przedstawiła tego rodzaju dokumentów, nie twierdzi również, że nimi dysponuje.Sąd I instancji wskazał, że pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie miały charakter odosobniony. Aby natomiast wyeliminować rozbieżności, ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta w przywoływanych przez organ odwoławczy dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17, w których stwierdzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych".WSA podzielił w całości pogląd wyrażony w powyższych uchwałach i argumentację przedstawioną na jego poparcie.Sąd I instancji podał, że w orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Zdaniem Sądu, nie można zatem – jak próbuje czynić to skarżąca – prawa zarządu PKP wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. W ocenie Sądu nie kreuje zwłaszcza prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany w skardze art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym, mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Zdaniem Sądu z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało bowiem, aby miał on samodzielnie kreować, bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości.Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przestawiła żadnego indywidualnego aktu dotyczącego spornej działki, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomościami jedynie z przepisów dotyczących organizacji PKP, mających charakter ogólny. Z tej przyczyny Sąd ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że PKP władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że brak wykazania tytułu prawnego PKP do spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy gruntowej – w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej – terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.Sąd nie podzielił postawionego w skardze zarzutu opartego na wyłączeniu spornej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizcyjnej. Sąd wskazał, że w myśl tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś, w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego PKP.Zdaniem WSA, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji – przepisy te weszły bowiem w życie po dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto wskazano, że art. 34a tej ustawy, przewidujący, że grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).O powyższego wyroku PKP S.A., reprezentowana przez adwokata wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za ustaleniem, iż sporna nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a w szczególności poprzez brak wskazania jakie, zdaniem Sądu, atrybuty władztwa właścicielskiego (dominium) spełniała gmina, na podstawie których Sąd uznał, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej, poprzez nie odniesienie się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego przesłanek negatywnych komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1), natomiast odniesienie się do przepisu, który nie był przedmiotem zaskarżenia – art. 11 ust. 1 pkt 2) ustawy komunalizacyjnej;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 75 K.p.a., art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości jest dowód z dokumentu (decyzja o oddaniu w zarząd) i przyjęcie tym samym obowiązywania legalnej teorii dowodów, co stało się przyczyną uznania, że PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania;4. art. 141 § 4 p.p.s.a.:• poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, tj. zarzutu ewentualnego; podczas gdy ich rozpoznanie miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji KKU, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia,• poprzez niedostateczne uzasadnienie przesłanek wydania wyroku, w szczególności poprzez nie przedstawienie własnej argumentacji na poparcie przyjętych podstaw orzeczenia, a ograniczenie się jedynie do przywołania wywodów z dwóch uchwał NSA wydanych w składzie 7 sędziów (z 27.02.2017r. w sprawie I OPS 2/16 oraz z 26.02.2018r. w sprawie I OPS 5/17), a tym samym nie ustosunkowanie się do argumentacji polemicznej w stosunku do tych uchwał, przytoczonej w skardze, w szczególności Sąd nie ustosunkował się do zarzutu, iż skoro w w/w uchwałach "siódemkowych" NSA wywiodło, iż sformułowanie "należy do", zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest uprawnieniem o charakterze prawno-rzeczowym, to w sprawie nie ma zastosowania art. 6 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1997 r. albowiem z przepisu tego nie można wywodzić uprawnień o takim charakterze przysługujących terenowym organom administracji państwowej, a art. 38 ust. 2 tej ustawy mówiący o decyzji o oddaniu w zarząd dotyczy powstania prawa zarządu po wejściu w życie tego przepisu, a nie stanów nieruchomości, które zaszły przed jego wejściem w życie.II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art, 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej polegające na przyjęciu, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz poprzez uznanie, że sporna nieruchomość nie została oddana w zarząd i użytkowanie Skarżącej, albowiem mogło to odbyć się wyłącznie w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej, podczas, gdy:1. nieruchomość była w zarządzie i użytkowaniu skarżącej i jej poprzednika prawnego od okresu przedwojennego, a przysługujące skarżącej wówczas prawo zarządu i użytkowania do spornej nieruchomości nie wygasło do dnia 27 maja 1990 r.,2. termin "należała do" jako pojęcie dysponowania mieniem w sensie prawnym, a nie faktycznym, które tym samym winno nosić cechy prawno – rzeczowe, nie może być wywodzone z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., albowiem zarząd przyznany tym przepisem terenowym organom administracji państwowej nie miał takiego charakteru, a prawo do zarządzania majątkiem skarżącej nigdy nie należało do terenowych organów administracji państwowej, albowiem majątek ten był ustawowo wydzielony z mienia ogólnonarodowego, jego wyłącznym dysponentem było PKP i minister właściwy ds. transportu i tylko przepisy o randze ustawy mogły tę zasadę uchylić.,3. art. 38 ust. 2 ww. ustawy mówiący o decyzji o oddaniu w zarząd dotyczy powstania prawa zarządu po wejściu w życie tego przepisu, a nie stanów nieruchomości, które zaszły przed jego wejściem w życie;III. Zarzut ewentualny, na wypadek, gdyby Sąd uznał niezasadność zarzutów podniesionych w punkcie I i II powyżej, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1. ustawy o PKP z 1989 r.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że sporna nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i jako taka podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż znajduje się na niej część linii kolejowej (przypory wiaduktu kolejowego) i tym samym nieruchomość ta służy i służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty.W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu I instancji.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.W pierwszej kolejności, w odniesieniu do naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 p.p.s.a., należy uznać jego niezasadność. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.Wobec tego, zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej.Podkreślić ponadto należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy kwestionować ustaleń faktycznych organów, co w istocie stara się czynić skarżąca kasacyjnie. Wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, a opiera się jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej. Inaczej mówiąc, sąd administracyjny kontroluje przeprowadzone przez organy postępowanie i wydane w ramach tego postępowania akty lub czynności. Nie można zatem czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu, że wydając zaskarżony wyrok bazował na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym.W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak pozostałe zarzuty przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.Niniejsza sprawa dotyczy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (KKU) z dnia 14 grudnia 2023 r. nr KKU-226/22, którą to decyzją utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 października 2022 r., stwierdzającą nabycie przez Miasto Poznań, z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna M. Poznań, obręb [...] Poznań, arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.0095 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, V Wydział Ksiąg Wieczystych.Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.Należy wskazać, że w wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach, NSA podkreślał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.W wydanych orzeczeniach NSA podkreślał także, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.Należy podkreślić, że niezależnie od powyższego, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było więc ustalenie, czy – według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.Ustawę komunalizacyjną należy odczytywać systemowo w powiązaniu z obowiązującymi w dacie 27 maja 1990 r. regulacjami prawnymi, a zatem również z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustawa gruntowa). O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z w/w przepisu wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza wiec przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Wobec tego uznać należy, że jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie, czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu świadczy nie samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji. Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone ww. uchwałami składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.Wobec tego, w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Ustawa o kolejach przyznała przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powyższe przepisy nie mogły zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli Koleje w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego.Powyższe oznacza, że wykorzystywanie nieruchomości na cele związane z realizacją zadań publicznych, nie poparte żadnym dowodem uzasadniającym tytuł prawny, a nie faktyczny do tej nieruchomości, nie jest wystarczające do uznania, że skarżąca posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie został zatem naruszony art. art. 11 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej. Wskazać przy tym należy, że jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji.Wobec tego należy stwierdzić, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości (nie chodzi więc o to, że przepis ten nie miał mocy wstecznej, lecz o jego brzmienie w dacie znaczącej dla komunalizacji mienia, czyli w dniu 27 maja 1990 r.).Zatem nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji. Zgodnie z tymi przepisami, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy o komercjalizacji, nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Skutek rzeczowy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpił bowiem z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Natomiast ustawa o komercjalizacji PKP weszła w życie później. Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z datą wcześniejszą z mocy prawa. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Jednocześnie, w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, przesądzone zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie przedstawiła dowodu wskazującego na posiadanie przez nią prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Natomiast zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz ich uzasadnienie, stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem składu siedmiu sędziów NSA wyrażonym w dwóch uchwałach: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018r., sygn. akt I OPS 5/17. Powyższe uchwały wiążą natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie. Krytyczna zaś ocena tych uchwał przez autora skargi kasacyjnej nie może mieć wpływu na wynik sprawy.Skoro zatem nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należy, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.., orzekł, jak w sentencji.