Wyrok - I OSK 2297/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2456/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie na decyzję Krajowej KoOddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2456/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie na decyzję Krajowej Ko
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2456/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023r. nr KKU – 252/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r. (w stanie faktycznym błędnie podano datę - 29 sierpnia 2022 r.) – na podstawie art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej "ustawa z dnia 10 maja 1990 r.", "ustawa komunalizacyjna") – odmówił stwierdzenia nabycia nieodpłatnie, z mocy prawa, przez Miasto Poznań, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.0780 ha, jednostka ewidencyjna Miasto Poznań, obręb [...] P., arkusz mapy 5, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu V Wydział Ksiąg Wieczystych. Organ uznał, że z materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość ta, w dniu 27 maja 1990 r., należała do przedsiębiorstwa państwowego – Polskich Kolei Państwowych i zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie podlegała komunalizacji.Miasto Poznań wniosło odwołanie od powyższej decyzji.Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej "KKU"), decyzją z dnia 21 września 2023 r., nr KKU-252/22, uchyliła ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 grudnia 2022 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności ww. nieruchomości.Organ wskazał, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jednoznacznie wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do; rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej.Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że "należenie" jest kategorią prawną, odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" – co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.KKU wskazała, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości.Wskazano na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, z których treści wynika jednoznacznie, iż nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa państwowego nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie powyższego – według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – i nie wynika z nich jednoznacznie, aby w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.Zdaniem KKU prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa.Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09, przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, stanowi w sposób ogólny, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo PKP własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Zdaniem KKU nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.Wobec powyższego, w ocenie KKU, PKP nie legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do spornej nieruchomości.Na powyższą decyzję PKP S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem tę skargę oddalił.Przywołując brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd wskazał, że przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.W ocenie Sądu z ww. przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).Sąd wskazał, że z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, iż sporna nieruchomość (działka nr [...]) stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, jak bowiem wynika z umowy sprzedaży z dnia 10 kwietnia 1970 r. została nabyta aktem notarialnym (wraz z działką nr [...] i [...] od osoby fizycznej na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Poznaniu. Nabycie to nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powyższe potwierdza protokół badania księgi wieczystej nr [...] oraz karta inwentaryzacyjna nieruchomości nr [...].Sąd nie podzielił stanowiska PKP wyrażonego w piśmie z dnia 12 marca 2021r., że skoro działka nr [...] została zakupiona przez PKP ww. aktem notarialnym, to stanowi to podstawę do legitymowania się przez PKP (na dzień 27 maja 1990 r.) tytułem prawnym do omawianej działki.Sąd I instancji wyjaśnił, że ww. umowa z dnia 10 kwietnia 1970 r. została zawarta w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie zaś z art. 38 tej ustawy, tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Ustawa weszła w życie w dniu 22 października 1961 r., jednak – w ocenie Sądu – umowa zawarta 10 kwietnia 1970 r. nie mogła być objęta dyspozycją art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r., gdyż w dacie zawierania umowy obowiązywał art. 10 ust. 1 tej ustawy, który stanowił, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Sąd zaznaczył że skarżąca takiej decyzji nie przedstawiła. WSA wskazał że użytkowanie, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Aby takie przekształcenie nastąpiło, to musiało istnieć wcześniej prawo użytkowania.W ocenie Sądu KKU prawidłowo wskazała, że stosownie do art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu.Sąd podkreślił przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, iż istnienia zarządu nie można domniemywać. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa.WSA stwierdził, że wobec braku wykazania się przez PKP S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem ustalenia tego rodzaju dowodów w postępowaniu administracyjnym, KKU trafnie wskazała, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie miał także zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301).Sąd wskazał na uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, wyjaśniając przy tym, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła PKP S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:I. Na podstawie art 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za ustaleniem, iż sporna nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a w szczególności poprzez brak wskazania jakie, zdaniem sądu, atrybuty władztwa właścicielskiego (dominium) spełniała gmina, na podstawie których Sąd uznał, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez nie odniesienie się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego przesłanek negatywnych komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości jest dowód z dokumentu (decyzja o oddaniu w zarząd) i przyjęcie tym samym obowiązywania legalnej teorii dowodów, co stało się przyczyną uznania, że PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania,4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności zarzutów ewentualnych; podczas gdy ich rozpoznanie miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji KKU, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia,5. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskutek niedostatecznego uzasadnienia przesłanek wydania wyroku, w szczególności poprzez nie przedstawienie własnej argumentacji na poparcie przyjętych podstaw orzeczenia, a ograniczenie się jedynie do przywołania wywodów z dwóch uchwał NSA wydanych w składzie 7 sędziów (z dnia 27 lutego.2017 r. w sprawie I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie I OPS 5/17), a tym samym nie ustosunkowanie się do argumentacji polemicznej w stosunku do tych uchwał, przytoczonej w skardze.II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej polegające na przyjęciu, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albowiem, jak przyjął organ, terenowe organy administracji państwowej zarządzały sporną nieruchomością jako nie oddaną w zarząd lub użytkowanie innej jednostce;III. Jako zarzuty ewentualne, na wypadek, gdyby Sąd uznał niezasadność zarzutu z punktu II powyżej, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenie nieruchomości i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami z 1985r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., w zw. z art. 16 i art. 50 Ustawy o PKP z 1989 r, poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie nabyła prawa zarządu spornej nieruchomości, gdy tymczasem skarżąca nabyła to prawo na podstawie umowy z dnia 10 kwietnia 1970 r. zawartej w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a następnie w wyniku uchwalenia przepisów regulujących działalność i majątek PKP, nieruchomość ta była wyłączona spod decyzyjności terenowych organów administracji;IV. Dalsze zarzuty ewentualne, na wypadek, gdyby Sąd uznał niezasadność zarzutów podniesionych w punkcie II i III powyżej, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), tj. art. 11 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1 ustawy o PKP z 1989 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że sporna nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i jako taka podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy komunalizacyjnej podczas, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż znajduje się na niej część linii kolejowej (nasyp oraz infrastruktura sieciowa) i tym samym nieruchomość ta służy i służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej.W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty.W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że Sąd I instancji oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo uznały spełnienie określonych w ustawie komunalizacyjnej przesłanek komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.W pierwszej kolejności, w odniesieniu do naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.Wobec tego, zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej.Podkreślić jeszcze należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy kwestionować ustaleń faktycznych organów, co w istocie stara się czynić skarżący kasacyjnie. Wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, a opiera się jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej. Inaczej mówiąc, sąd administracyjny kontroluje przeprowadzone przez organy postępowanie i wydane w ramach tego postępowania akty lub czynności. Nie można zatem czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu, że wydając zaskarżony wyrok bazował na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym.W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.Niniejsza sprawa dotyczy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023 r., nr KKU-252/22, którą to decyzją Komisja uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 grudnia 2022 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.0780 ha, jednostka ewidencyjna Miasto Poznań, obręb [...] P., arkusz mapy 5, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu V Wydział Ksiąg Wieczystych.Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.Należy wskazać, że w wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.W wydanych orzeczeniach NSA podkreślał także, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.Należy podkreślić, że niezależnie od powyższego, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było więc ustalenie, czy – według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.Ustawę komunalizacyjną należy odczytywać systemowo w powiązaniu z obowiązującymi w dacie 27 maja 1990 r. regulacjami prawnymi, a zatem również z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z w/w przepisu wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza więc przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Wobec tego uznać należy, że jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie, czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu świadczy nie samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji. Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone ww. uchwałami składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.Wobec tego, w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Wskazać przy tym należy, że jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji.Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Ustawa o kolejach przyznała przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powyższe przepisy nie mogły zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli Koleje w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego.Wskazać należy, że stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Spółka PKP nie należy do wymienionych w tym przepisie podmiotów. A zatem art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w niniejszej sprawie nie miał zastosowania.Wobec tego należy stwierdzić, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości (nie chodzi więc o to, że przepis ten nie miał mocy wstecznej, lecz o jego brzmienie w dacie znaczącej dla komunalizacji mienia, czyli w dniu 27 maja 1990 r.).Zatem nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast umowa sprzedaży z 10 kwietnia 1970 r., na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie spółka, nie jest dokumentem, który kreuje prawo zarządu nieruchomością, który chroni mienie przed komunalizacją.Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie przedstawiła dowodu wskazującego na posiadanie przez nią prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Natomiast zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz ich uzasadnienie, stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem składu siedmiu sędziów NSA wyrażonym w dwóch uchwałach: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018r., sygn. akt I OPS 5/17. Powyższe uchwały wiążą natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie. Krytyczna zaś ocena tych uchwał przez autora skargi kasacyjnej nie może mieć wpływu na wynik sprawy.Skoro zatem nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należy, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.., orzekł, jak w sentencji.