Wyrok - I OSK 2503/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 248/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie na decyzję Krajowej KomisOddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 248/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie na decyzję Krajowej Komis
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2024r., sygn. akt I SA/Wa 248/24 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r., nr KKU – 245/22, w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości .Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Pismem z dnia 31 maja 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi wystąpił do Wojewody Łódzkiego o rozstrzygnięcie w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w Łodzi – [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 542 m2, nr [...] o pow. 2m2, nr [...] o pow. 1167 m2, nr [...] o pow. 239 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.Decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez gminę z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności powyższej nieruchomości.W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz pozostawała we władaniu Polskich Kolei Państwowych. Nieruchomość stanowiła tereny kolejowe przynależne do linii kolejowej nr [...], Łódź [...] – [...], (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii kolejowej).Po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta Łódź, decyzją z dnia 16 listopada 2023 r., nr KKU-245/22, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, uchyliła ww. decyzję Wojewody Łódzkiego i jednocześnie stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto Łódź z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości.Organ podniósł, że kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna") jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W celu wyjaśnienia pojęcia "należące do" organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej "ustawa gruntowa") i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tego zagadnienia.W ocenie Komisji, z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP. Tylko zaś wówczas sporna nieruchomość nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja podniosła, że faktyczne władanie mieniem przez PKP, bądź jej poprzedników prawnych, nie stanowi negatywnej przesłanki do jego komunalizacji. Decyzja komunalizacyjna ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Organ podkreślił, że prawo zarządu PKP do spornej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.Zdaniem KKU, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. W dniu 27 maja 1990 r. PKP nie wykonywało zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ podkreślił że fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.Na powyższą decyzję PKP S. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r. oddalił skargę.Sąd wskazał, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjej jednoznacznie wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma natomiast stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.WSA podał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do wymienionych w nim podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie faktycznym. Oznacza to, że samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r.W ocenie Sądu I instancji, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby skarżąca spółka dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości (czy to w formie decyzji, czy umowy), który ustanowiłby na jej rzecz zarząd bądź użytkowanie. Sąd podkreślił przy tym, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, nie kreował i nie kreuje co do zasady prawa zarządu. Sąd wskazał, że obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustawa gruntowa) przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie bowiem do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy, mogło to nastąpić w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej albo zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.Wobec tego Sąd stwierdził, że wyłącznie dysponowanie przez PKP tego rodzaju tytułem prawnorzeczowym potwierdzałoby, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Jednak tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje. Brak takiego tytułu po stronie PKP ma natomiast decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. O zarządzie nie świadczy bowiem samo przeznaczenie nieruchomości lub jej wykorzystywanie pod infrastrukturę kolejową. Sąd odkreślił, że potwierdza to ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przede wszystkim stanowisko zawarte w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17.WSA wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, iż o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa.Ponadto Sąd zauważył, że zgodnie z art. 6 ustawy gruntowej (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej), terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. O tym natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego przesądza art. 3 ust. 2 ustawy.Wobec tego WSA stwierdził, że brak w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego PKP do stanowiącej własność państwową nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną lub umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej oznacza, że sporna nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.Zdaniem Sądu trafnie też Komisja przyjęła, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacynej. Przepis ten wyłącza bowiem z komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Sąd wskazał, że po pierwsze, sformułowanie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Chodziło zatem o posiadanie określonego tytułu prawnego (którego skarżąca do spornej nieruchomości nie miała). Po drugie zaś, przedsiębiorstwo takie powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. Natomiast w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte.Za niezasadne Sąd uznał również powoływanie się przez PKP na art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej "ustawa o komercjalizacji"). Sąd podał, że w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 1 pkt 19 ww. ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r., wprowadził do powołanej wyżej ustawy o komercjalizacji art. 34a w następującym brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)". Zdaniem WSA prawidłowe rozumienie tych przepisów, z uwzględnieniem stanowiska Trybunału, oznacza że art. 34 i art. 34a nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy.Ponadto Sąd wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, dla komunalizacji mienia z mocy prawa nie miała znaczenia podnoszona w skardze kwestia istnienia na spornym gruncie terenu zamkniętego, o którym mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z przepisów powszechnie obowiązujących nie wynika bowiem, by uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Taki status gruntu niesie jedynie dla właściciela pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (przewidziane przykładowo w przepisach ustawy Prawo budowlane, ustawy Prawo ochrony środowiska, czy ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:a) art. 11 ust 1 pkt 2 ustawy komunaliacyjnej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieumieszczenie PKP wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji przedsiębiorstwo państwowe, sprawia, że posiadane przez PKP mienie automatycznie podlega komunalizacji,b) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy o komercjalizacji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie spowodowane nieuwzględnieniem, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, a zatem niniejsze postępowanie komunalizacyjne jest z mocy prawa bezprzedmiotowe, co prowadziło do niezasadnego oddalenia skargi,2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 § (nie podano – przyp. NSA) K.p.a., polegającym na nierozważeniu przez KKU okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość jako teren kolejowy służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej i jako taka z mocy artykułu 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie stała się mieniem komunalnym, co powinno przesądzać o uwzględnieniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty. Podniesiono m. in. że skoro mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też art. 11 ustawy komunalizacyjnej – powołano się tu na wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15.Wskazano, że art. 34 ustawy o komercjalizacji – przy spełnieniu określonych przesłanek – przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu PKP. Jednocześnie art. 34a ww. ustawy stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Skarżąca wskazała, że wyjaśniając wątpliwości związane z tymi przepisami Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/04, stwierdził, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej (...) w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP". Również przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy – w ocenie skarżącej spółki – uznać, że wyłączył on grunty zarządzane przez PKP bez formalnego tytułu prawnego spod komunalizacji.W ocenie skarżącej kasacyjnie, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) określone składniki mienia ogólnonarodowego służyły – w sensie faktycznym – do wykonywania zadań publicznych należących do wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy podmiotów, to niezależnie od tego, czy wykonawcy tych zadań legitymowali się lub nie tytułem prawnym do tego mienia, nie może ono podlegać komunalizacji na rzecz gmin – powołano się na wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2847/15.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.Należy wskazać, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.Niniejsza sprawa dotyczy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r., nr KKU-245/22, którą Komisja uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 7 listopada 2022 r. i jednocześnie stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto Łódź z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w [...] o pow. 2m2, nr [...] o pow. 1167 m2, nr [...] o pow. 239 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.Należy wskazać, że w wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach, NSA podkreślał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.W wydanych orzeczeniach NSA podkreślał także, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.Należy podkreślić, że niezależnie od powyższego, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było więc ustalenie, czy – według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.Ustawę komunalizacyjną należy odczytywać systemowo w powiązaniu z obowiązującymi w dacie 27 maja 1990 r. regulacjami prawnymi, a zatem również z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustawa gruntowa). O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z w/w przepisu wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza wiec przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Wobec tego uznać należy, że jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie, czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu świadczy nie samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji. Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone ww. uchwałami składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.Wobec tego, w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Ustawa o kolejach przyznała przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powyższe przepisy nie mogły zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Polskie Koleje Państwowe, jeżeli Koleje w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została PKP oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz PKP innego prawa rzeczowego.Należy podkreślić, że jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej – realizacja usług transportowych nie jest bowiem wykonywaniem zadań organów administracji rządowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej, na co trafnie wskazywano w sprawie.Skarżąca spółka nie może zatem domagać się wyłączenia komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej,W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji.Wobec tego należy stwierdzić, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" tylko, jeśli prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości (nie chodzi więc o to, że przepis ten nie miał mocy wstecznej, lecz o jego brzmienie w dacie znaczącej dla komunalizacji mienia, czyli w dniu 27 maja 1990 r.).Zatem nielegitymowanie się przez skarżącą żadnym z tego rodzaju dokumentów, musiało prowadzić do wydania decyzji komunalizacyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji. Zgodnie z tymi przepisami, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy o komercjalizacji, nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Skutek rzeczowy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpił bowiem z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Natomiast ustawa o komercjalizacji PKP weszła w życie później. Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z datą wcześniejszą z mocy prawa. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Jednocześnie, w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, przesądzone zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Podkreślić należy, że powyższe uchwały wiążą skład orzekający w niniejszej sprawie. Moc wiążąca tych uchwał, wynikająca z art. 269 § 1 p.p.s.a., oznacza, że stanowisko prawne w nich przyjęte jest wiążące dla wszystkich składów orzekających sądów administracyjnych. Odstąpienie od tego stanowiska wymagałoby przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, bowiem nie było ku temu podstaw. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., związany był przy orzekaniu ww. uchwałami. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej stanowi niejako polemikę ze stanowiskiem przyjętym w ww. uchwałach, co nie mogło odnieść zamierzonego skutku.Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie przedstawiła dowodu wskazującego na posiadanie przez nią prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r.Skoro zatem nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należy, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.., orzekł, jak w sentencji.