Wyrok - I OSK 812/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 810/24 w sprawie ze skargi N.F. i K.F. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwoławczegoUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 810/24 w sprawie ze skargi N.F. i K.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Kwota główna
6000 zł · kwota żądania
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
ubezpieczenia społeczne
odsetki ustawowe
emerytura
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 10
kpa
art. 107
kpa
art. 15
kpa
art. 155
kpa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 135
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 810/24, po rozpoznaniu skargi N.F. i K.F., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 lutego 2024 r., nr SKO.PS/4110/608/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 12 lipca 2023 r., nr DD.102388.1641.2023, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego dodatku wychowawczego.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Prezydent Miasta [...] decyzją z 16 lipca 2020 r., nr DD.102388.1754.2020, przyznał N.F. i K.F. dodatek wychowawczy na umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej dziecko – D.S. w okresie od 22 lipca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. w kwocie 161,29 zł; od 1 sierpnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. w kwocie 500 zł miesięcznie; od 1 lipca 2021 r do 21 lipca 2021 r. w kwocie 338,71 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.W dniu 16 lutego 2023 r. do akt sprawy została złożona kopia postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z 24 września 2019 r., sygn. akt [...], orzekającego przysposobienie pełne małoletniego D.S. przez małżonków N.F. i K.F. Postanowienie stało się prawomocne z dniem 16 października 2019 r.Prezydent Miasta [...] decyzją z 16 marca 2023 r., nr DD.102388.513.2023, w pkt 1. stwierdził, że świadczenie w formie dodatku wychowawczego na dziecko – D.S. umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. w wysokości 6000 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. W pkt 2. decyzji stwierdził, że nienależnie pobrane świadczenie podlega zwrotowi pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub w przypadku posiadania uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej, podlega potrąceniu z bieżących wypłat. Organ wskazał, że w dniu wydania ww. decyzji z 16 lipca 2020 r. przyznającej dodatek wychowawczy na dziecko N.F. i K.F. nie spełniali wymogów do jego otrzymania ze względu na powołane wyżej postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] orzekające przysposobienie pełne małoletniego D.S. przez N.F. i K.F. Decyzja z 16 marca 2023 r. była dwukrotnie awizowana i w związku z jej nieodebraniem została uznana za skutecznie doręczoną. Nie została zaskarżona do organu odwoławczego. Stała się ostateczna.Prezydent Miasta [...] decyzją z 12 lipca 2023 r., nr DD.102388.1641.2023, nakazał N.F. i K.F. zwrot nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku wychowawczego na dziecko – D.S. w niezawodowej rodzinie zastępczej za okres od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. w kwocie 6000 zł poprzez przelew na konto MOPS w [...] lub poprzez wpłatę w kasie MOPS w [...] ustalając ostateczny termin spłaty do 31 sierpnia 2024 r. (pkt 1) oraz szczegółowo określił sposób naliczania ustawowych odsetek za opóźnienie od nienależnie pobranej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka (pkt 2).W odwołaniu od powyższej decyzji N.F. i K.F. zarzucili organowi I instancji błędne uznanie, że świadczenie w formie dodatku wychowawczego na dziecko – D.S. wypłacone w okresie od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 28 lutego 2024 r., nr SKO.PS/4110/608/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazało zwrot nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku wychowawczego na dziecko – D.S. umieszczone w niezawodowej rodzinie zastępczej za okres od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. w kwocie 6000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie poprzez przelew na konto MOPS w [...] lub poprzez wpłatę w kasie MOPS w [...], ustalając ostateczny termin spłaty do 31 sierpnia 2024 r.W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że na mocy ww. decyzji z 16 marca 2023 r., nr DD.102388.513.2023, doszło już do ostatecznego rozstrzygnięcia, że świadczenie w formie dodatku wychowawczego przyznane stronom za okres od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. w kwocie 6000 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. Organ I instancji nie rozstrzygał ponownie powyższej kwestii, w związku z czym zarzuty stron są w tym zakresie niezasadne. Organ orzekł natomiast w przedmiocie obowiązku zwrotu ww. świadczeń, nakazując ich zwrot w ustalonej wysokości i wskazując ostateczny termin ich spłaty do 21 sierpnia 2024 r., jak również wskazując sposób naliczenia ustawowych odsetek za opóźnienie.Kolegium odnośnie rozstrzygnięcia w decyzji sposobu naliczenia ustawowych odsetek za opóźnienie od nienależnie pobranej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka stwierdziło, że ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r., poz. 177), dalej – ustawa, nie nakazuje rozstrzygania o tym szczegółowo w decyzji. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, przez osobę, która je pobrała wynika bowiem wprost z treści art. 92 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 92 ust. 9 ustawy odsetki ustawowe za opóźnienie od kwot nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych do dnia spłaty. Dlatego też, w ocenie SKO, organ nie miał obowiązku rozstrzygania w decyzji o sposobie i terminach naliczania tych odsetek.Kolegium wskazało, że przepis art. 92 ust. 11 ustawy stanowi podstawę do ewentualnego umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, ale odbywa się to w odrębnym postępowaniu.Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie N.F. i K.F. (dalej również jak skarżący) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 12 lipca 2023 r., nr DD.102388.1641.2023.W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący początkowo stanowili rodzinę zastępczą dla małoletniego i stosownie do art. 80 ust. 1a ustawy przysługiwał im dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skarżącym przyznano przedmiotowy dodatek w wysokości 500 zł miesięcznie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało spowodowane tym, że organ uznał, iż skarżący, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie wypłaty dodatku wychowawczego nie dostarczyli do organu postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z 24 września 2019 r., sygn. akt [...], mocą którego skarżący przysposobili w sposób pełny ww. małoletniego. W konsekwencji skarżący stracili status rodziny zastępczej i tym samym przyznawanego na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej prawo do dodatku wychowawczego.A w związku z tym organ I instancji decyzjami z 16 marca 2023 r. stwierdził w pkt 1 nienależnie pobrane świadczenia w formie dodatku wychowawczego na dziecko D.S. za wskazany okres w podanej kwocie, zaś w pkt 2 stwierdził, że nienależnie pobrane świadczenie podlega zwrotowi pod rygorem wszczęcia postepowania egzekucyjnego.Kolejno w granicach aktualnie kontrolowanej sprawy organy swoimi rozstrzygnięciami nakazały skarżącym zwrot nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku wychowawczego na ww. dziecko umieszczone w niezawodowej rodzinie zastępczej za wskazany okres w podanej kwocie.Analiza akt sprawy, w ocenie Sądu, wykazała szereg nieprawidłowości prowadzonego przez organy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.Po pierwsze – organ powinien w jednym postępowaniu rozstrzygnąć zarówno kwestię uznania świadczenia za nienależnie pobrane, jak i kwestię jego zwrotu (vide np. wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1123/23 – ww. kwestie zostały rozstrzygnięte jedną decyzją), na co wskazuje brzmienie przepisu art. 92 ustawy.Po drugie - ten sam organ w podobnej pod względem faktycznym i prawnym sprawie, wydał w dniu 28 lutego 2024 r. decyzję nr SKO.PS/4110/606/2023, w której uchylił decyzję organu I instancji z 12 lipca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu jednocześnie stwierdził: - nienależnie pobrane świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – D.S. w rodzinnej pieczy zastępczej za ww. okres we wskazanej kwocie (pkt 1); - zwrot nienależnie pobranego świadczenia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego (pkt 2) - działając na podstawie art. 92 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (...). W uzasadnieniu tym wyjaśniono podstawy przyznania skarżącym - jako rodzinie zastępczej - świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania ww. dziecka w rodzinie zastępczej.Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przywołał obszerny fragment uzasadnienia ww. decyzji SKO z 28 lutego 2024 r. cyt.: "Należy w szczególności ustosunkować się do twierdzeń Stron, że organ posiadał wiedzę o planowanym, a następnie dokonanym przysposobieniu przez nich dziecka. Skoro zaś organ posiadał taką wiedzę, należy wyjaśnić dlaczego nie wezwał Stron do przedłożenia dokumentów adopcyjnych, ani nie poinformował ich o tym, że pobierane świadczenie im nie przysługuje od chwili uprawomocnienia się postanowienia sądu w przedmiocie przysposobienia dziecka i nienależnie je pobierają, zwłaszcza że jako organizator pieczy zastępczej powinien dysponować postanowieniem sądu w przedmiocie przysposobienia dziecka. Biorąc pod uwagę całokształt przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie wydaje się możliwe, że organ - będący organizatorem pieczy zastępczej - za pośrednictwem swoich pracowników faktycznie nie miał kontaktu z rodziną zastępczą i przez ponad cztery lata nie wiedział o zmianie ich sytuacji prawnej w kontekście przysposobienia dziecka. Ustawa wymaga bowiem w szczególności regularnego przeprowadzania oceny sytuacji dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, a zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy ocena ta powinna być przeprowadzana w miarę potrzeb, jednak w przypadku dzieci w wieku poniżej 3 lat nie rzadziej niż co 3 miesiące, a w przypadku dzieci starszych nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Oceny tej dokonuje się w konsultacji w szczególności z koordynatorem rodzinnej pieczy zastępczej oraz asystentem rodziny pracującym z rodziną dziecka (art. 133 ustawy). Ocenie podlega również rodzina zastępcza.".Sąd stwierdził, że w jego ocenie całkowicie niezrozumiałym jest, iż w dwóch tożsamych pod względem faktycznym i prawnym sprawach organy administracyjne orzekły w zupełnie odmienny sposób.W związku z tym Sąd przywołał pogląd prawny zawarty w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 8 marca 2022 r., III SA/Kr 1575/21, wydany na kanwie sprawy dotyczącej kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, i stwierdził, że wykładnia prawa zastosowana w tej sprawie powinna być analogicznie przeniesiona na grunt przedmiotowego postępowania. W podobnym duchu wypowiedział się WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z 11 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1123/23, który również zapadł na gruncie tożsamej do rozpoznawanej sprawy i rozstrzygał analogiczne zagadnienia prawne. Sąd I instancji przywołał obszerne fragmenty uzasadnień obu powołanych wyżej wyroków.W ocenie Sądu I instancji, przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły przepis art. 92 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydaniu tych decyzji, organy obu instancji naruszyły art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 79a zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Ponadto organ II instancji naruszył art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.Sąd wskazał, że organ administracyjny w toku ponownego rozpoznania sprawy przeprowadzi postępowania administracyjne zgodnie z art. 6, 7, 8, 9, 77, 79a, 80 (k.p.a. – przyp. NSA) w celu rozważania czy ziściły się przesłanki z art. 92 ustawy, odkodowane zgodnie z wyżej powołaną wykładnią prawa, zawartą ww. wyrokach sądowych, która na gruncie analizowanej sprawy jest w pełni aktualna. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustali czy dodatek wychowawczy w okresie od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r., był w istocie przekazywany na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dziecka D.F. (zmiana nazwiska wynika z prawomocnego postanowienia sądu z 24 września 2019 r., co uszło uwadze orzekających w sprawie organów administracyjnych), i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. Powyższe należy poprzedzić wyjaśnieniem czy ww. okresie skarżący pobierali konkurencyjne świadczenie, tj. świadczenie wychowawcze na ww. dziecko na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, bowiem takich ustaleń w sprawie nie poczyniono.W dalszej części Sąd nakazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Celem zapewnienia prawidłowości procedowania w tej sprawie, należy też rozważyć możliwość wzruszania zapadłych względem skarżących decyzji (w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a.), które nie zostały zaskarżone do sądu, a których rozstrzygnięcia mogą pozostać zbieżne z rozstrzygnięciami, które zapadną na kanwie analizowanej sprawy (tj. np. decyzje organu I instancji z 16 marca 2023 r.).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, dalej – skarżący kasacyjnie, organ, zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi i zawartemu w jego uzasadnieniu poglądowi prawnemu, będącemu podstawą rozstrzygnięcia Sądu i uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji:- naruszenie prawa materialnego, a to art. 92 ust. 3 w zw. ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 177), dalej – ustawa, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że organ powinien w jednym postępowaniu rozstrzygnąć zarówno kwestię uznania świadczenia za nienależnie pobrane, jak i kwestię jego zwrotu, a w konsekwencji na pominięciu, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z 16 marca 2023 r., znak: DD.102388.513.2023 stwierdzająca, że pomoc w formie dodatku wychowawczego przyznana w okresie od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. na dziecko D.S., umieszczone w rodzinie zastępczej, w kwocie 6000 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym,- naruszenie prawa procesowego, a to art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) przez jego niezastosowanie i niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z 16 marca 2023 r. znak: DD. 102388.513.2023 ustalającej, że dodatek wychowawczy pobrany przez N.F. i K.F. na dziecko D.F. (poprzednio S.) w okresie od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, skoro Sąd uznaje, że o ustaleniu, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz o obowiązku jego zwrotu należy orzec w jednej decyzji,a w konsekwencji:- naruszenie prawa materialnego, a to art. 155 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie polegające na nakazaniu rozważenia uchylenia w tym trybie opisanej powyżej decyzji organu I instancji z 16 marca 2023 r. ustalającej, że dodatek wychowawczy pobrany przez N.F. i K.F. na dziecko D.F. (poprzednio S.) w okresie od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym,- naruszenie prawa materialnego, a to 92 ust. 2 pkt 1 ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji wymagało uprzedniego ustalenia przez organy administracji, że strona miała świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na prawo do pobierania przyznanego dodatku wychowawczego oraz ustalenia, czy dodatek wychowawczy został wydatkowany na potrzeby dziecka.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ, zrzekając się rozprawy, wniósł:1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz rozpoznanie skargi N.F. i K.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 lutego 2024 r., nr SKO.PS/4110/608/2023 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego dodatku wychowawczego i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,2) zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, (dalej – skarżący), zastępowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Skarga kasacyjna została oparła na obu podstawach kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że w jednym postępowaniu należy rozstrzygnąć zarówno kwestię uznania świadczenia za nienależnie pobrane, jak i kwestię jego zwrotu.Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, przez osobę, która je pobrała. Za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia wyszczególnione w 92 ust. 2 ustawy, tj.:1) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części;2) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;3) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie pieniężne albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą to świadczenie i odmówiono prawa do tego świadczenia.Z powołanego przepisu art. 92 ust. 1 ustawy wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej osobę, która nienależnie pobrała świadczenie pieniężne do jego zwrotu.Jednakże obowiązek zwrotu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Zatem postępowanie w tej materii jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ wydaje decyzję ustalającą dane świadczenie za nienależnie pobrane. Dopiero gdy decyzja ta uzyska walor ostateczności, organ może przejść do drugiego etapu, w którym wydaje decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Inaczej ujmując, warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego jest uprzednie przeprowadzenie i ostateczne zakończenie decyzją administracyjną postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych.W niniejszej sprawie należy odwołać się do wypracowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska na gruncie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej art. 30 pkt 4 lit. b) i c) ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), którą ustawodawca zastąpił pierwotne sformułowania dotyczące rodzajów decyzji, zawarte w ust. 3 i 5 art. 30 ustawy o świadczenia rodzinnych sformułowaniem "decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń". Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ust. 3 i 5 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przewidział wydanie dwóch decyzji w odrębnych postępowaniach, z których, jako pierwsze, dotyczyło uznania świadczenia za nienależnie pobrane, a drugie dotyczyło zobowiązania do zwrotu tego nienależnie pobranego świadczenia. Przy czym drugie postępowanie może toczyć się dopiero po uostatecznieniu się decyzji wydanej w pierwszym postępowaniu.Podkreślenia wymaga, że rozwiązania normatywne przewidziane w ust. 3 i 5 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej powołanej wyżej ustawą zmieniającą są tożsame z rozwiązaniami normatywnymi uregulowanymi w art. 92 ust. 4 i 6 ustawy. A to oznacza, że organ na gruncie każdej z tych ustaw wydaje dwie odrębne decyzje, jedną w zakresie uznania świadczenia za nienależnie pobrane, a drugą w zakresie zobowiązania do zwrotu świadczenia. Takie rozwiązanie o konieczności wydania w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji wynika także z treści ust. 3 i 7 art. 92 ustawy, jak słusznie zwrócił na to uwagę skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi.Rozróżnienie postępowań administracyjnych w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego, gdy każde z tych postępowań kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, oznacza, że w sensie materialnym i procesowym mamy do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi, z wyodrębnieniem w każdej z nich podmiotu, przedmiotu i treści postępowania. To rozróżnienie powoduje, że inne okoliczności i przepisy prawa stanowią podstawę do wydania decyzji w każdej z tych spraw. W przypadku zwrotu świadczenia nienależnego jako podstawę wskazuje się w niniejszej sprawie art. 92 ust. 1 ustawy, natomiast w przypadku uznania świadczenia za nienależnie jako podstawę wskazuje się art. 92 ust. 2 ustawy. Między wspomnianymi decyzjami występuje związek prawny, bowiem warunkiem wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego jest wcześniejsze wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne. Powoduje to również tę konsekwencję, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Wyodrębnienie spraw administracyjnych i w konsekwencji także postępowań administracyjnych oznacza bowiem niezależność tych postępowań względem siebie, w tym sensie, że dotyczą one innej materii prawnej i faktycznej (por. np. wyroki NSA z: 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2065/14, 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1985/15, 8 września 2017 r., sygn. I OSK 3175/15.Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnie skarga kasacyjna podnosi, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie tej jedną decyzją należało rozstrzygnąć co do świadczenia wypłaconego skarżącym w postaci dodatku wychowawczego jako nienależnie pobranego oraz co do zobowiązania ich do zwrotu tego nienależnie pobranego świadczenia.Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że uszło uwadze Sądu I instancji, że ostateczną decyzją z 16 marca 2023 r., nr DD.102388.513.2023, Prezydent Miasta [...] orzekł, że świadczenie w formie dodatku wychowawczego za okres od 22 lipca 2020 r. do 21 lipca 2021 r. w wysokości 6000 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Konsekwencją wydania tej decyzji jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co wynika z art. 92 ust. 1 oraz ust. 3-9 ustawy. Na obecnym etapie postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie być przedmiotem ponownych ustaleń i rozważań okoliczność, że skarżący nienależnie pobrali ww. świadczenie pieniężne. Inaczej doszłoby do niedopuszczalnej ingerencji w ostateczne czy prawomocne rozstrzygnięcie. Decyzja uznająca świadczenia za nienależnie pobrane dotyczy innej sprawy administracyjnej, która mogła być przedmiotem odwołania, a następnie odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji rozpoznając sprawę w jej granicach nie mógł oceniać legalności decyzji wydanej w innej sprawie pomimo istnienia związku prawnego pomiędzy decyzją o uznaniu świadczenia za nienależne, a decyzją o zwrocie świadczenie nienależnego. Z tego względu za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 92 ust. 3 w zw. ust. 7 ustawy, jak i art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy.Za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem Sąd I instancji, nie mógł w oparciu o ten przepis uchylić ostatecznej decyzji z 16 marca 2023 r. stwierdzającej, iż świadczenie w postaci dodatku wychowawczego jest świadczeniem nienależnie pobranym (art. 92 ust. 2 ustawy), gdyż jest ona wydawana w odrębnym postępowaniu od postępowania prowadzonego w sprawie wydania odrębnej decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 92 ust. 1 ustawy). Innymi słowy, sprawa dotycząca stwierdzenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że Sąd I instancji zastosował art. 135 p.p.s.a., na podstawie którego uchylił decyzję organu I instancji z 12 lipca 2023 r., która obok zaskarżonej decyzji organu odwoławczego objęta jest przedmiotowym postępowaniem sądowoadministracyjnym.Słusznie skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszania art. 155 k.p.a. poprzez nakazanie rozważenia przez organ uchylenia w tym trybie decyzji organu I instancji z 16 marca 2023 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazał organowi: "celem zapewnienia prawidłowości procedowania w tej sprawie, należy też rozważyć możliwość wzruszenia zapadłych względem skarżących decyzji (w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a.), które nie zostały zaskarżone do sądu, a których rozstrzygnięcia mogą pozostać zbieżne z rozstrzygnięciami, które zapadną na kanwie analizowanej sprawy (tj. np. decyzje organu I instancji z 16 marca 2023 r.).". Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić wyraźnie należy, że wskazania co do dalszego postępowania ze względu na ich wiążący charakter obligujący organ do ich wykonania mogą one dotyczyć wyłącznie sprawy administracyjnej w jej granicach materialnoprawnych, która była przedmiotem kontroli sądowej zakończonej uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ramach uprawnienia określonego art. 153 p.p.s.a. sąd nie może we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazywać organowi rozważenia wzruszenia ostatecznych (prawomocnych) decyzji administracyjnych, które pozostają poza granicami sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli sądowej przez sąd I instancji. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie okazał się zasadny.Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.O odstąpieniu od zasądzenia od skarżących na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.