Wyrok - I OSK 2348/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 362/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie na decyzję Krajowej KomisjOddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 362/24 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie na decyzję Krajowej Komisj
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
art. 28
kpa
art. 61
akpa
art. 105
kpa
art. 77
kpa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
art. 176
ppsa
art. 182
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2024r., sygn. akt I SA/Wa 362/24, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 grudnia 2023 r., nr KKU – 123/22 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Prezydent Miasta Łodzi wystąpił do Wojewody Łódzkiego o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Łodzi przy [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5532 m2, w obrębie geodezyjnym [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. – na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna") – odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wojewody, w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości legitymowały się Polskie Koleje Państwowe.W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z załączonej do wniosku dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Dodał, że w archiwalnym wypisie z rejestru gruntów, w dacie 27 maja 1990 r., jako właściciel wpisany jest również Skarb Państwa, a jako władający PKP. Zgodnie z ww. wypisem przedmiotowe nieruchomości stanowiły rodzaj użytku Tk (tereny kolejowe). Wojewoda powołał się także na pismo PKP z dnia 27 maja 2022 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny kolejowe przynależne do linii kolejowej nr [...] Łódź [...] – [...], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii, w rozumieniu z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2021 r. poz. 1984), w związku z czym znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu P.P. Polskie Koleje Państwowe. Zatem – w ocenie Wojewody – PKP legitymowała się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości.W odwołaniu od powyższej decyzji, Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jej uchylenie i wskazał, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa oraz, że skoro nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego PKP, to sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.Decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU)– na podstawie art. 18 ust 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej – uchyliła ww. decyzję Wojewody oraz stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto Łódź z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości.W uzasadnieniu KKU wskazała, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej "ustawa gruntowa"), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Komisja stwierdziła, że w świetle ww. przepisu i w braku odmiennych ustaleń, dane mienie państwowe podlega komunalizacji jako należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.KKU przywołała uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w składzie siedmiu sędziów: w dniu 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Ponadto wskazała, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym prawa zarządu, czy też prawa użytkowania PKP nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Komisja zaznaczyła, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej. Wobec tego KKU uznała, że skoro w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie powyższego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. i nie wynika z nich jednoznacznie, aby w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP, to – w ocenie Komisji – sporna nieruchomość nie należała do PKP, lecz do Gminy.Skargę na ww. decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła PKP S.A.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r. oddalił skargę.Sąd wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.WSA wskazał, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez skarżącą spółkę na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Sąd podkreślił, że przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.Sąd podał, że w kwestii znaczenia przepisu art. 34a ustawy o komercjalizacji dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) – który wprowadza przepis art. 34a – odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.WSA podkreślił, że linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita. Wskazał, że powyższe stanowisko potwierdzone zostało również w uchwałach siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.Wobec tego Sąd I instancji uznał, że Komisja zasadnie przyjęła, iż na dzień 27 maja 1990 r. PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu PKP.Sąd wskazał, że obowiązująca wówczas ustawa gruntowa przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie bowiem do art. 38 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.Dalej Sąd I instancji podał, że stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa gruntowa, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.Wobec tego Sąd stwierdził, że sam fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 6 ustawy gruntowej, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.Sąd podkreślił, że prawa zarządu skarżącej spółki do przedmiotowej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".Dalej Sąd wskazał że dla komunalizacji nie ma znaczenia podnoszona przez PKP kwestia istnienia na spornym gruncie "terenu zamkniętego", o którym mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd podkreślił, że z przepisów powszechnie obowiązujących nie wynika, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe. Taki status gruntu niesie dla właściciela jedynie pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przewidziane (np. w przepisach prawa budowlanego, ochrony środowiska, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu prawa zarządu dla PKP nie sposób przy tym wywieść z decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Ministerstwa Infrastruktury z 2020 r. poz. 38), która to przewiduje w załączniku nr 5 pod poz. nr 648, iż działka [...] stanowi teren zamknięty. Sąd wskazał, że abstrahując od daty jej wydania, tj. 18 września 2020 r., czyli daty o wiele późniejszej od relewantnej w tej sprawie daty komunalizacji (27 maja 1990 r.), to jak wynika z treści ww. decyzji, nie ma w niej żadnej wzmianki o decyzji ustanawiającej prawo zarządu dla PKP, co nie może dziwić, zważając na charakter tego rodzaju decyzji. Sąd podkreślił, że ustalenie bowiem przez właściwego ministra, iż określony teren staje się terenem zamkniętym określa przede wszystkim przeznaczenie tego terenu na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem kraju. Sama jednak decyzja właściwego ministra określająca przebieg terenu zamkniętego nie ma charakteru aktu normatywnego (prawa miejscowego), nawet poprzez fakt jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Samo zaś nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją w art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wystarcza – w ocenie Sądu – do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu K.p.a., gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnej osoby.Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że nie można w niniejszej sprawie zarzucić Komisji naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Zatem, brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła PKP S.A., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczono się rozprawy.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 m- dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174pkt 1 p.p.s.a., tj.:a) art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej (podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, pomimo, iż przepis ten nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania;b) art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122), przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy o komercjalizacji, przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji;d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r, poz. 40 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie;e) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie;f) art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o komercjalizacji, poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu, podczas gdy tereny te są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium), co wyłącza możliwość komunalizacji.2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu, art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 K.p.a.;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.;c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a, poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a.;d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego;e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty. Podniesiono m. in., że jakkolwiek zaskarżone orzeczenie wpisuje się w linię orzeczniczą zapoczątkowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch kolejnych uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, to – w ocenie skarżącej spółki – nie zmienia to faktu, iż jest ono całkowicie wadliwe, a biorąc pod uwagę doniosłość negatywnych skutków tejże wadliwości winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.Podniesiono, że następstwem ww. linii orzeczniczej jest szereg nadużyć polegających na pozyskiwaniu przez jednostki samorządu terytorialnego (głównie przez Miasto Łódź) nie w celu realizacji zadań własnych do których realizacji jednostki te zostały powołane lecz w celach zarobkowych, tj. po to, by czerpać korzyści z tytułu opłat za bezumowne korzystanie przez skarżącego z terenów kolejowych, które to tereny z istoty rzeczy nie mogą być przez jednostkę samorządu terytorialnego wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem, a zmiana przeznaczenia tych nieruchomości wiązałaby się z koniecznością poniesienia kosztów wielokrotnie przewyższających wartość danej nieruchomości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.W niniejszej sprawie kontrolą została objęta decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 grudnia 2023 r., którą to decyzją uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 czerwca 2022 r. oraz stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto Łódź z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Łodzi przy [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5532 m2, w obrębie geodezyjnym [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a tym samym, obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było ustalenie, czy – według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z w/w przepisu wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza wiec przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Wobec tego uznać należy, że jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie, czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu świadczy nie samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji. Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, w której to uchwale przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Wskazać przy tym należy, że jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji.Podkreślić w tym miejscu należy, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Ustawa o kolejach przyznała przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego.Należy wskazać, że w motywach uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak ww. rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami.Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji. Zgodnie z tymi przepisami, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy o komercjalizacji, nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Skutek rzeczowy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpił bowiem z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Natomiast ustawa o komercjalizacji PKP weszła w życie później. Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z datą wcześniejszą z mocy prawa. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Jednocześnie, w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, przesądzone zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Natomiast jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji, o czym już wspominano powyżej.W odniesieniu do znaczenia prawnego uchwał Naczelnego Sadu Administracyjnego, których doniosłość zdaje się bagatelizować skarga kasacyjna, należy wskazać, że moc wiążąca tych uchwał, wynikająca z art. 269 § 1 p.p.s.a., oznacza, że stanowisko prawne w nich przyjęte jest wiążące dla wszystkich składów orzekających sądów administracyjnych. Odstąpienie od tego stanowiska wymagałoby przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, bowiem nie było ku temu podstaw. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., związany był przy orzekaniu ww. uchwałami. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej stanowi polemikę ze stanowiskiem przyjętym w ww. uchwałach, co nie mogło odnieść zamierzonego skutku.W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy wskazać, że dzieli się on na dalsze jednostki redakcyjne, których to już w skardze kasacyjnej nie wskazano. Niezależnie jednak od powyższego należy zaznaczyć, że zadania własne gminy, określone w przepisie art. 7 ust. 1 powołanej ustawy są jednocześnie zadaniami użyteczności publicznej, której definicję zawiera przepis art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, określającym zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań użyteczności publicznej, których celem jest zaspokojenie zbiorczych potrzeb wspólnoty. Przepisy te same w sobie nie kreują jednak określonych uprawnień, tym niemniej stanowią dyrektywę, która musi być brana pod uwagę przy realizacji zadań przez gminę. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy wydania określonych aktów prawotwórczych. Takie kompetencje muszą wynikać z odrębnych ustawowych przepisów upoważniających gminę do podejmowania określonych działań realizujących jej zadania. Oznacza to, że gmina nie może dowolnie, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego określać swoich zadań. Musi mieć to związek z ustawami szczególnymi zlecającymi gminie określone zadania.Wobec tego należy stwierdzić, że zarzuty przepisów prawa materialnego powołane w skardze kasacyjnej są niezasadne.Mając na uwadze powyższe wywody oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.., orzekł, jak w sentencji.