Wyrok - I OSK 1648/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1881/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej KomisOddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1881/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komis
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1881/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 lipca 2023 r., nr KKU 76/22, w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Wojewoda Kujawsko–Pomorski decyzją z dnia 25 marca 2022 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto I., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej "ustawa z dnia 10 maja 1990 r.", "ustawa komunalizacyjna") własności mienia Skarbu Państwa – będącej w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych, położonej w obrębie ewid. I. obr. [...], w jednostce ewid. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1331 ha, arkusz mapy [...], zapisanej w KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I. V Wydział Ksiąg Wieczystych – uznając, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jednakże nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ponieważ znajdowała się w zarządzie PKP w Warszawie.Prezydent Miasta I. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej "KKU") decyzją z dnia 13 lipca 2023r. nr KKU 76/22 uchyliła ww. decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto I. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności wskazanej nieruchomości.Przywołując brzmienie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., organ odwoławczy zaznaczył, że istotną kwestią związaną z tym przepisem jest ustalenie, czy analizowane mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. KKU wskazała, że termin "należeć do" w przypadku tego przepisu wyjaśniony został w sposób kompleksowy zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, w tym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16.W ocenie organu odwoławczego z analizy materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość, jako nierozdysponowana w formie prawem przewidzianej, należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Natomiast akta niniejszej sprawy nie wskazują na istnienie negatywnych przesłanek do komunalizacji spornych działek, określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto wskazano, że w toku postępowania Wojewoda potwierdził, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka była własnością Skarbu Państwa oraz że PKP nie dysponuje decyzją administracyjną ustalającą zarząd na nieruchomości, jak również nie dysponuje umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego, ani pisemną umową zawartą za zgodą właściwego organu administracji publicznej. Przy czym KKU podkreśliła, że powstanie określonego rodzaju prawa do gruntu nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany, to znaczy wywiedziony wyłącznie z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "PKP", w szczególności tytuł ten nie wynika bezpośrednio z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", bądź z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Podkreślono, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.KKU wskazała, że uwłaszczenie PKP nie może odnosić się do mienia już skomunalizowanego lub podlegającego komunalizacji z mocy prawa. Mienie spełniające przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wskazano tu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, w którym Trybunał przesądził, że art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Data zakończenia postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na tej podstawie nie ma przy tym znaczenia. Decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza ona jedynie stan prawny, który istniał w dniu 27 maja 1990 r.Zdaniem KKU w rozpoznawanej sprawie Polskie Koleje Państwowe nie dysponują decyzją administracyjną ustalającą zarząd na nieruchomości, jak również nie dysponują umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego, ani pisemną umową zawartą za zgodą właściwego organu administracji publicznej.Wskazano, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest jednak przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.Na powyższą decyzję Polskie Koleje Państwowe [...] w Warszawie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 lutego 2024 r. oddalił skargę, podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Sąd podkreślił, że z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy. Przy czym Sąd zauważył, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.Sąd wskazał, że jak już podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości.Sąd zaznaczył, że powyższe stanowisko potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu wyjaśniano również trafnie, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.Sąd I instancji wskazał, że wielokrotnie także podkreślano w orzecznictwie, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Wskazywano także, iż niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. W szczególności, o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. WSA podał, że wielokrotnie również wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.Sąd I instancji przywołał dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 – podjęte, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej.Wobec tego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko KKU, że skarżącej spółce nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości, nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tych nieruchomości. Wobec tego objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie Sądu w dniu 27 maja 1990 r. PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny, bez tytułu prawnego.Od powyższego wyroku PKP S.A., reprezentowane przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34 w zw. z art 35 ustawy o komercjalizacji, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach przez Gminę Miasta I., może być brak potwierdzenia przysługującego PKP tytułu prawnego do zarządu terenem przedmiotowej działki, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji warunkuje stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego od posiadania przez PKP danej nieruchomości, które to przesłanki zostały spełnione, a nie od zarządzania nią;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do PKP, gdyż była w użytkowaniu PKP, jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019r., poz. 2204 ze zm.), poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji utrzymującej w mocy uprzednio zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o nieodpłatnym nabyciu przez Gminę Miasta I. prawa własności nieruchomości, a następnie błędnego wydania zaskarżonego niniejszą skargą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34a ustawy o komercjalizacji, poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji sankcjonującej niejako błędne wydanie decyzji ustalającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji;5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w sytuacji, w której Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe (tj. państwowa jednostka organizacyjna) posiadało w użytkowaniu nieruchomości objęte działką [...] i [...] w I. w dniu wejścia rzeczonej ustawy w życie, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., w związku z czym z mocy prawa działka ta przeszła w zarząd wskazanej jednostki, w związku czym nie istnieje wymóg legitymowania się przez obecne PKP S.A. fizycznym dokumentem oddania nieruchomości w zarząd, powinno zostać uznane przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę za okoliczność wyłączającą możliwość stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę Miasta I.;6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu będącej własnością PKP S.A., [...] S.A. lub Skarbu Państwa, podczas gdy tereny zamknięte są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium) ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, co wyłącza możliwość posiadania samoistnego takiej nieruchomości (jej części), a w konsekwencji jej komunalizacji; także z innych przepisów powyższej ustawy można wywieść względny zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej linie kolejową bez zgody PKP, obecnie ww. spółek;7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" (dalej: "rozporządzenie o PKP"), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji nieuwzględnienia przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że treść przepisu art. 34a ustawy o komercjalizacji należy interpretować w ten sposób, że od dnia 1 czerwca 2003 r. nie jest możliwym dokonanie komunalizacji gruntów opisanych w art. 34 tej ustawy. Dotyczy to gruntów, które 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu PKP, ale co do których PKP nie jest w stanie wykazać dokumentu o przekazaniu tych gruntów.Skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z ww. art. 34a ww. ustawy, z komunalizacji wyłączono grunty w posiadaniu PKP. Gdyby więc postępowanie komunalizacyjne w zakresie przedmiotowej działki było przeprowadzone przed dniem 1 czerwca 2003 r. to art. 34a ww. ustawy nie miałby tu zastosowania. Niewątpliwie jednak, do komunalizacji nie doszło przed dniem 1 czerwca 2003 r., w związku z czym – zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki – obecnie Wojewoda nie powinien już przeprowadzać komunalizacji.Zdaniem skarżącej, racjonalnie działający ustawodawca wprowadzając w życie przepis art. 34a ustawy o komercjalizacji niejako odwrócił dotychczasową sytuację prawną. Zdaniem PKP, to postępowania uwłaszczeniowe na rzecz PKP mają charakter wstępny wobec postępowania komunalizacyjnego. Skarżąca stoi na stanowisku, że błędne jest więc stanowisko organu, iż to sprawa komunalizacyjna ma charakter zagadnienia wstępnego wobec sprawy uwłaszczeniowej. W jej ocenie, to nie grunty nie podlegające komunalizacji podlegają uwłaszczeniu, a grunty nie podlegające uwłaszczeniu mogą podlegać komunalizacji. Wskazano, że art. 34a ustawy o komercjalizacji ma charakter szczególny wobec art. 5 ustawy komunalizacyjnej, a co więcej, został wprowadzony w życie jako późniejszy.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.Tytułem wstępu należy wskazać, że kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 – art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.Powyższe uwagi były niezbędne do poczynienia ze względu na mankamenty konstrukcji skargi kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dzieli się na 4 ustępy, zaś przepis art. 5 ustawy komunalizacyjnej dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie.Niniejsza sprawa dotyczy decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 lipca 2023 r. nr KKU 76/22, którą KKU uchyliła decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 marca 2022 r. i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto I. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa – będącej w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych, położonej w obrębie ewid. I. obr. [...], w jednostce ewid. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1331 ha, arkusz mapy [...], zapisanej w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I. V Wydział Ksiąg Wieczystych .Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a tym samym, obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji było ustalenie, czy – według stanu na dzień 27 maja 1990 r. – przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z w/w przepisu wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza wiec przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Wobec tego uznać należy, że jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie, czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu świadczy nie samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji. Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, w której to uchwale przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Wskazać przy tym należy, że materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji.Podkreślić w tym miejscu należy, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Ustawa o kolejach przyznała przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego.Należy wskazać, że w motywach uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak ww. rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami.Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji. Zgodnie z tymi przepisami, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy o komercjalizacji, nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Skutek rzeczowy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpił bowiem z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Natomiast ustawa o komercjalizacji PKP weszła w życie później. Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z datą wcześniejszą z mocy prawa. Skoro więc nieruchomość przestała być własnością Skarbu Państwa w 1990 r., to w 2003 r. nie spełniała podstawowej przesłanki uwłaszczenia PKP, jaką jest własność Skarbu Państwa. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Jednocześnie, w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, przesądzone zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.Wobec tego stwierdzić należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów dotyczących zarządu gruntami, tj. art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP z 1989 r., oraz art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKPNieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP dotyczący wyłączenia gruntów kolejowych z obrotu. Jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji, o czym już wspominano powyżej.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo też przyjął domniemanie zgodności wpisu, uznając, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, co było podstawową pozytywną przesłanką komunalizacji. Skutek prawny komunalizacji z mocy prawa powoduje następczą niezgodność wpisu, której usunięcie następuje poprzez wydanie decyzji deklaratoryjnej. Zatem, zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest nieuzasadniony.W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000 r. dotyczący nieuwzględnienia wypisu z ewidencji środków trwałych jako dowodu posiadania, to argument ten również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dokumenty te miałyby bowiem znaczenie dla wykazania posiadania gruntu, co jest przesłanką uwłaszczenia, lecz nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacyjnej, która jako zagadnienie wstępne musiała zostać rozpatrzona w pierwszej kolejności i która wymagała udowodnienia formalnego prawa zarządu, a nie samego posiadania.Mając na uwadze powyższe wywody oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.., orzekł, jak w sentencji.