sygn. II OSK 114/26 26 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II OSK 114/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Dnia 26 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 607/25 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] w T. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 18 grudnia 2024 r., nr IX/45/2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planOddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Dnia 26 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 607/25 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] w T. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 18 grudnia 2024 r., nr IX/45/2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego plan
Data orzeczenia 26 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Robert Sawuła
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Dnia 26 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 607/25 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] w T. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 18 grudnia 2024 r., nr IX/45/2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku postanowieniem z 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 607/25, odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] w T. (Stowarzyszenie) na uchwałę Rady Gminy Lipnica z 18 grudnia 2024 r. Nr IX/45/2024 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała).Sąd pierwszej instancji wskazał, że Stowarzyszenie pismem z 21 lipca 2025 r., wskazując na art. 101a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025, poz. 1153 ze zm., Usg), wniosło skargę do WSA w Gdańsku na ww. uchwałę Rady Gminy w Lipnicy z 18 grudnia 2024 r.W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że Stowarzyszenie powstało w 2012 r., jego celem jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi Bytowskiej i ochrona wartości, w szczególności w odniesieniu do takich zagadnień, jak ekologia i środowisko naturalne, racjonalny, zrównoważony, zintegrowany rozwój Ziemi Bytowskiej, ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania przez człowieka oraz udział w procesie stanowienia i wykonywania aktów planistycznych. Zaskarżona uchwała – w ocenie Stowarzyszenia – podjęta została bez spełnienia wymogów z art. 14 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024, poz. 1130, Upzp).W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej odrzucenie, wskazując m. in., że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Stowarzyszenia.WSA w Gdańsku odrzucając skargę przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia, ponieważ uchwała jako tzw. intencyjna, co do zasady nie wywołuje skutków prawnych dla osób trzecich. Jedynym skutkiem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy.Zdaniem sądu pierwszej instancji stanowiska tego nie zmienia fakt, że stroną wnoszącą skargę jest Stowarzyszenie, które powołuje się na swoją statutową działalność. Organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 Usg.Skargą kasacyjną, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika Stowarzyszenie, na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 175 w zw. z art. 176 w zw. z art. 177 w zw. z art. 33, w zw. z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa), zaskarżyło ww. postanowienie w całości.I. Na podstawie art. 174 "par. 1" (winno być pkt 1 – uwaga Sądu) Ppsa zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzuca:I.1 naruszenie prawa materialnego obejmujące:1. art. 91 ust. 1 Usg, w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn), w zw. z art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a, w zw. z art. 14 ust. 1, w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp, w zw. z art. 101a ust. 1 Usg, wyrażające się w:1.1 braku dokonania przez sąd pierwszej instancji na etapie procedowania i orzekania w sprawie, kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn, a także art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a, a także art. 101a ust. 1 Usg, skutkującego błędnym uznaniem a priori, iż:A) uchwała intencyjna określona na kanwie art. 14 ust. 1 Upzp, stanowi uchwałę nie wywierającą skutków materialnoprawnych, w tym uchwałę, która w żadnym wypadku nie oddziałuje na sferę uprawnień osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości na obszarze, na którym in spe ma obowiązywać uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,a w konsekwencji, iż:b) po stronie osób fizycznych oraz działających w ich imieniu organizacji społecznych nie zachodzi w żadnym wypadku interes prawny w skutecznym wywiedzeniu skargi na uchwałę intencyjną w trybie oraz na podstawie art. 101 lub 101a Usg uchwaloną w następstwie przyjęcia uchwały intencyjnej,a w konsekwencji:1.1 uznaniem przez sąd I instancji, iż objęta zaskarżeniem uchwała Rady Gminy L. jako uchwała intencyjna nie może zostać skutecznie zaskarżona w trybie i na podstawie art. 101 lub 101a Usg, w związku z brakiem interesu prawnego zarówno mieszkańców Gminy L., którzy w przyszłości zostaną objęci zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w oparciu o wyszczególnioną uchwałę, jak też Stowarzyszenia jako podmiotu wnoszącego skargę w imieniu Grupy Mieszkańców ani jako podmiotu wnoszącego skargę w oparciu o własny skonkretyzowany interes prawny, oraz1.2 uznaniem przez sąd I instancji, iż zachodzi a priori przesłanka do odrzucenia przedmiotowej skargi statuowana na kanwie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa bez konieczności przeprowadzenia uprzedniej analizy:A) czy wskazane przez skarżącego kasacyjnie aspekty uzasadniające interes prawny w wywiedzeniu skargi na podstawie oraz w trybie art. 101 ust. 1, w zw. z art. 101a ust.1 Usg mają charakter skuteczny, kreujący legitymację materialnoprawną skarżącego kasacyjnie w zakresie zaskarżenia uchwałyB) czy uchwała nr IX/45/2024 dotknięta jest rażącymi naruszeniami prawa oraz finalnie:1.3 wydaniem przez sąd I instancji rozstrzygnięcia w materii odrzucenia skargi Stowarzyszenia na podstawie regulacji art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, w sytuacji gdy:1.4 Kumulatywna subsumpcja art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp zw. z art. 14 ust. 1 Upzp, w zw. z art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a, a także art. 101a ust. 1 Usg, ujawnia iż:A) Uchwała intencyjna w rzeczywistości stanowi w rozumieniu regulacji art. 91 Usg akt o normatywnym charakterze, w tym akt mający charakter wiążący dla organu stanowiącego przy podejmowaniu dalszych czynności w procedurze pianistycznej, w tym w szczególności;B) uchwała intencyjna posiada status aktu wywołującego dalej idące skutki i konsekwencje wynikające explicite z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1, a także art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn, w tym stanowi akt umożliwiający właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,C) uchwała intencyjna posiada w świetle regulacji art. 14 ust. 1, w zw. z art. 14 ust. 2 Usg status aktu w sposób wiążący kształtującego granice obszaru objętego projektem planu, a rezultacie:1.5. w świetle kumulatywnej subsumpcji art. 91 ust. 1 Usg, oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn, w zw. z art. 14 ust. 1, w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp , w zw. z art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a , a także art. 101a ust. 1 Usg,A) uchwała intencyjna stanowi akt normatywny, który może w bezpośredni sposób wywołać skutki w sferze praw osób trzecich, w tym wpływać w sposób bezpośredni na niezakłóconą realizację uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma być sporządzony w oparciu o uchwałę intencyjną, w tym na uprawnienia w zakresie realizacji zabudowy lub podziału nieruchomości,B) uchwała intencyjna stanowi akt normatywny , który determinuje bezpośrednio granice objęte zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji determinuje bezpośrednio okoliczność lokalizacji nieruchomości osób fizycznych w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie przewidzianych w przyszłym planie przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, w konsekwencji wpływa na zaistnienie po stronie osób fizycznych będących właścicieli nieruchomości objętych zakresem przestrzennym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonym w uchwale intencyjnej określonych ograniczeń we władaniu nieruchomościami w związku z ich lokalizacją w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sąsiedztwie oraz obszarze oddziaływania przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko,a finalnie;1.6 W świetle kumulatywnej subsumpcji art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 Usg, oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp , w zw. z art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a, a także art. 101a ust. 1 Usg do stanu faktycznego zaistniałego na kanwie niniejszej sprawy:1) wskazane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności wpływu określonego w uchwale (w szczególności w stanowiącym jej integralną część załączniku graficznym) obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ograniczenia w zakresie władztwa nieruchomościami przez Mieszkańców Gminy L., objęte zgodnie z rzeczoną uchwałą intencyjną granicami przyszłego planu, stanowiące podstawę wywiedzenia skargi przez skarżącego kasacyjnie w imieniu grupy mieszkańców Gminy L.,2) wskazane przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie okoliczności wpływu wskazanych w uchwale (w szczególności w stanowiącym jej integralną część załączniku graficznym) rozwiązań dotyczących wyznaczenia obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na powstanie wadliwych rozwiązań planistycznych, w tym na zaistnienie naruszenia zasad prawidłowej polityki przestrzennej oraz urbanistycznej, w tym prawidłowości - procedur związanych z polityką przestrzenną oraz urbanistyczną, których ochrona stanowi zasadniczy cel statutowy Stowarzyszenia, a więc okoliczności stanowiące podstawę skonkretyzowanego interesu prawnego skarżącego kasacyjnie do wywiedzenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 Usg (niezależnego od interesu prawnego grupy mieszkańców Gminy L., w imieniu których skarżące kasacyjnie wywiodło skargę na uchwałę Nr IX/45/2024), winny zostać poddane szczegółowej analizie w kontekście występowania interesu prawnego skarżącego kasacyjnie wywiedzeniu skargi na wyszczególnioną uchwałę oraz:1.7 W świetle kumulatywnej subsumpcji art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn oraz 62 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1, w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp , w zw. z art. 101 ust.1 oraz ust.2a, a także art. 101a ust. 1 Usg, wskazane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności winny zostać uznane za okoliczności kształtujące legitymację materialnoprawną skarżącego kasacyjnie w zakresie wniesienia skargi w imieniu grupy mieszkańców Gminy L., których nieruchomości zgodnie z uchwałą Nr IX/45/2024 (w szczególności stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego) znajdą się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i narażeni na ograniczenia w zakresie władania nieruchomościami, jak również legitymację materialnoprawną w zakresie wniesienia przez skarżącego kasacyjnie skargi jako podmiotu, którego statutową działalność stanowi ochrona ładu przestrzennego oraz zasad prawidłowej polityki przestrzennej i urbanistycznej, a ostatecznie:1.8.W świetle kumulatywnej subsumpcji art. 91 ust. 1 Usg, w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn, w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp w zw. z art. 101 ust.1 oraz ust.2a , a także art. 101a ust. 1 Usg, ocena sądu I instancji uznająca a priori brak interesu prawnego w zakresie zaskarżenia uchwały Nr IX/45/2024 oraz ocena uznająca podstawę do zastosowania instytucji odrzucenia skargi w oparciu o regulację art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa mają charakter contra legem;2. art. 91 ust.1 Usg, w zw. z art. 101 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2a, w zw. z art. 101a ust. 1 Usg w zw. z art. 14 ust.1, w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp, polegające na:2.1 braku dokonania przez sąd I instancji na etapie procedowania i orzekania w sprawie kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust. 1 Usg, w zw. z art. 101 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2a, w zw. z art. 101a ust. 1 Usg, w zw. z art. 14 ust. 1, w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp, skutkującego:2.2. uznaniem a priori przez sąd I instancji (niezależnie od błędnej oceny kwestii braku istnienia w ogólności interesu prawnego w zakwestionowaniu w drodze skargi w trybie art. 101 Usg), iż:A) uchwała intencyjna określona na kanwie art. 14 ust. 1 Upzp nie stanowi uchwały będącej aktem prawa miejscowego oraz niewywierającej skutków w sferze prawa miejscowego, w szczególności w sferze polityki planistycznej organów samorządu terytorialnego, a w konsekwencji uchwały objętej hipotezą art. 101 ust.1 pkt 1 oraz pkt 2a oraz art. 101a ust. 1 Usg,a w rezultacie:B) uchwała intencyjna określona na kanwie art. 14 ust. 1 Upzp nie stanowi uchwały, która mogła by zostać skutecznie zaskarżona i wzruszona w drodze skargi w trybie szczególnym określonym na kanwie Usg,a finalnie:2.2 uznaniem a priori przez sąd I Instancji, że uchwała stanowi uchwałę niepodważalną prawnie, w stosunku do której nie zachodzą jakiekolwiek podstawy oraz tryb zaskarżenia i wzruszeniaoraz2.3 wydaniem rozstrzygnięcia w materii odrzucenia skargi wywiedzioną na rzeczoną uchwałę, w sytuacji gdy:2.4 w świetle kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust. 1 Usg, w zw. z art. 101 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2a, w zw. z art. 101a ust. 1 Usg w zw. z art. 14 ust. 1, w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp:A) uchwała intencyjna w rzeczywistości stanowi akt o charakterze normatywnym, mający znaczenie wiążące na etapie dalszej procedury przyjmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym charakter wiążący dla określenia obszaru objętego zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym akt wpływający na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, które zgodnie z uchwałą intencyjną mają znaleźć się w granicach planu, w szczególności wpływający na możliwość skutecznego przeprowadzenia postępowania o uzyskaniu warunków zabudowy oraz o podział nieruchomości,a finalnie:2.5 w świetle kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust. 1 Usg, w zw. z art. 101 ust.1 pkt 1 oraz pkt 2a, w zw. z art. 101a ust. 1 Usg w zw. z art. 14 ust.1 w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp:A) uchwała intencyjna stanowi wyraz realizacji przez Radę Gminy czynności prawnych oddziaływujących na interes prawny oraz sytuację prawną osób trzecich, w tym naruszających prawa osób trzecich,B) uchwała intencyjna stanowi akt który winien zostać objęty zakresem i trybu zaskarżenia określonego na kanwie Usg, a ostatecznie:2.6 w świetle kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust. 1 Usg, w zw. z art. 101 ust.1 pkt 1 oraz pkt 2a, w zw. z art. 101a ust. 1 Usg w zw. z art. 14 ust. 1, w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp:A) ocena prawna sądu I instancji uznająca a priori brak podstaw i trybu do skutecznego zaskarżenia oraz wzruszenia uchwały nr IX/45/2024 bez zbadania interesu prawnego w wywiedzeniu skargi na rzeczoną uchwałę oraz następczego braku zbadania, czy rzeczona uchwała nie jest dotknięta wyszczególnionymi przez skarżącego kasacyjnie rażącymi uchybieniami regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter contra legem, w tym ma charakter przedwczesnyMając na uwadze sformułowane w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzuty, w tym w szczególności:1) zaistniałą w związku ze sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi konieczność ponownego zbadania, czy w świetle kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn, a także art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a, a także art. 101a ust. 1 Usg, po stronie skarżącego kasacyjnie nie zachodziła podstawa do wniesienia skargi na uchwałę Nr IX/45/2024 w imieniu grupy mieszkańców Gminy L., których możliwość władania nieruchomościami objętymi zgodnie z rzeczoną uchwałą, zakresem przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostanie ograniczona, a także podstawa do wywiedzenia skargi przez skarżącego kasacyjnie jako podmiotu, którego działalność statutowa obejmuje przeciwdziałanie naruszeniem procedur planistycznych oraz urbanistycznych, które powstają wskutek wejścia uchwały nr IX/45/2024 w życie,2) zaistniałą w związku ze sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi konieczność ponownego zbadania, czy w świetle kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust. 1 Usg, w zw. z art. 101 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2a, w/w. z art. 101a ust. 1 Usg w zw. z art. 14 ust.1, w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp, uchwała nr lX/45/2024 nie stanowi uchwały wywierającej skutki normatywne, w przypadku której zachodzi przesłanka do skutecznego zaskarżenia oraz wzruszenia w trybie przewidzianym w Usg,Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wnosi o:1. uchylenie w całości objętego zaskarżeniem postanowienia sądu I instancji oraz przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych;3. rozpoznanie skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy na podstawie art. 176 ust. 2 Ppsa;4. jednocześnie Stowarzyszenie wskazuje z ostrożności, iż w związku z występującymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów oraz rozbieżności pomiędzy doktryną i orzecznictwem dotyczącymi oceny rzeczywistego charakteru prawnego uchwał intencyjnych określonych na kanwie art. 14 ust. 1 Upzp, wyrażającą się w:1) uznawaniu w niektórych uprzednich orzeczeniach sądów administracyjnych oraz uznawaniu przez przedstawicieli doktryny, że uchwała intencyjna ma charakter normatywny, a w konsekwencji charakter wiążący dla organu stanowiącego przy podejmowaniu dalszych czynności w procedurze planistycznej, a także stanowi akt wywołujący dalej idące skutki i konsekwencje wynikające z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 Upzp, a także art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn, umożliwiających właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;z drugiej zaś strony:2) uznawaniu w części orzeczeń NSA i WSA, że uchwała intencyjna nie stanowi aktu prawnego oddziaływującego na sferę materialnoprawnych uprawnień osób trzecich, a w konsekwencji stanowi jedynie akt wewnętrzny, w wypadku którego nie występuje interes prawny do jego wzruszenia w oparciu o regulację Usg, a także w związku z faktem, iż na wątpliwości dotyczące charakteru prawnego oraz legitymacji do skutecznego wywiedzenia skargi na uchwałę intencyjną ujawniła się na kanwie sprawy II SA/Gd 607/25,zachodzi podstawa do odroczenia rozpoznania sprawy oraz przedstawienia składowi 7 sędziów NSA do rozpoznania zagadnienia prawnego:1) Czy uchwała intencyjna w świetle kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust. 1 Usg oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Ugn, w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 Upzp, w zw. z art. 101 ust.1 oraz ust. 2a, a także art. 101a ust. 1 Usg, winna zostać zakwalifikowana jako akt normatywny, w przypadku którego zachodzi legitymacja i interes prawny do objęcia zaskarżeniem w trybie i na podstawie art. 101 ust.1 pkt.1 , w zw. z art. 101a ust.1 Usg,2) Czy uchwała intencyjna w świetle kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 91 ust.1 Usg może zostać objęta zakresem rozstrzygnięcia nadzorczego oraz objęta stwierdzeniem nieważności w trybie wyszczególnionej regulacji.W piśmie procesowym z 12 marca 2026 r. skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podtrzymuje wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy w trybie i na podstawie art. 176 Ppsa. Nadto, w całej rozciągłości podtrzymuje sformułowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że rozstrzygnięcie sądu I instancji zostało sformułowane w warunkach:1) dokonania przez sąd I instancji błędnej, zawężającej wykładni charakteru prawnego uchwały intencyjnej określonej na kanwie art. 14 ust. 1 Upzp, w szczególności:2) błędnego uznania, że w wypadku uchwały intencyjnej ze względu na wewnętrzny i bezskutkowy charakter, nie zachodzi podstawa oraz interes prawny do skutecznego zaskarżenia oraz wzruszenia w trybie oraz na podstawie regulacji ustawy o samorządzie gminnym.W przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną wyszczególniona ocena skutkowała wydaniem przez sąd I instancji rozstrzygnięcia w materii odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143, Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę, w ocenie Sądu brak przesłanek do skierowania sprawy na rozprawę.Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że w analogicznym stanie faktycznym i przy tożsamych zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już m. in. w sprawie o sygn. akt II OSK 2893/25. Sąd w tym składzie w całości podziela argumentację zawartą w powyższym postanowieniu i za zasadne uznaje jej powtórzenie.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę w niniejszej sprawie na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który determinował ocenę kluczowej kwestii, tj. naruszenia interesu prawnego lub uprawienia skarżącego. Jak wynika bowiem z art. 101 ust. 1 Usg, skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała nie tylko dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes ten lub uprawnienie narusza. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, iż zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (m.in. postanowienia NSA z: 22 maja 2025 r. II OSK 645/25, 20 maja 2025 r. II OSK 813/25, 20 stycznia 2022 r., II OSK 2845/21 i 25 września 2018 r. II OSK 2387/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - CBOSA).Uchwała, o której mowa w art. 101 ust. 1 Usg, powinna zatem rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 Usg konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz. Wydanie III, (red.) Bogdan Dolnicki, publ. WKP 2021, LEX, uwagi do art. 101).Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie reguluje bezpośrednio jego indywidualnych uprawnień lub obowiązków oraz sytuacji materialnoprawnej, jako że nie ogranicza przysługujących mu uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia, ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Jak podkreśla judykatura, zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie powyższego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, niestanowiącym aktu prawa miejscowego. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy planistycznej (por. m.in. postanowienia NSA z: 20 maja 2025 r. II OSK 813/25, 13 lutego 2025 r. II OSK 2911/24, 1 października 2021 r. II OSK 1828/21 i II OSK 1829/21, 16 grudnia 2021 r. II OSK 2712/21; 29 maja 2020 r. II OSK 838/20, 24 stycznia 2018 r. II OSK 13/18, 24 maja 2016 r. II OSK 1111/16, 15 kwietnia 2011 r. II OSK 660/11, wyroki NSA z: 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12, 14 listopada 2013 r. II OSK 81/13 - CBOSA).Stąd nawet subiektywne przewidywania skarżącego kasacyjnie co do ustaleń projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło jego legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Dopiero plan miejscowy może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Zaakcentować przy tym należy, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej, że podjęcie uchwały umożliwia właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy wskazać, że stosując art. 62 ust. 2 Upzp organ działa na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 2875/15, LEX nr 1989202). Nawet takie zawieszenie nie narusza zatem interesu prawnego skarżącego, gdyż nie wpływa to na jego sytuację materialnoprawną, lecz wyłącznie na sytuację procesową (tak: wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 13/18, LEX nr 2449580). Okoliczność, że ww. uchwała o wewnętrznym charakterze może pośrednio oddziaływać na sytuację prawną skarżącego, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały.Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła zatem podważyć ukształtowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na obszarze wyznaczonym w tej uchwale (zob. postanowienie NSA z 1 października 2021 r. II OSK 1829/21, LEX nr 3244264 i powołane tam judykaty).Wreszcie odnosząc się do wniosku o wydanie postanowienia celem podjęcia uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie, a budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 187 § 1 Ppsa, zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Sąd nie jest więc zobligowany do wystąpienia z zagadnieniem prawnym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Mając zaś na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle jednolitej linii orzeczniczej, w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 Ppsa.Zauważyć przy tym należy, że zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie dotyczące istnienia odmiennego stanowiska sądów nie jest przekonujące i nie pozwala na odejście od przedstawionej wyżej linii orzeczniczej.W rezultacie za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 Usg w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 94 ust. 2 pkt 1 Ugn w zw. z art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 Upzp w zw. z art. 101a ust. 1 Usg. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego interes prawny lub uprawnienie sporną uchwałą zostały naruszone, a zatem sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa.Dodatkowo uwypuklić wypadnie, że skarżące Stowarzyszenie wyłącznie werbalnie wskazuje, że działa w imieniu mieszkańców Gminy L., przeczy temu wyraźne sformułowanie samej skargi, jak i skargi kasacyjnej. Do skargi nie dołączono wszak wykazu mieszkańców gminy, w imieniu których miałaby być wnoszona przedmiotowa skarga na podstawie art. 101a Usg.Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa w zw. z art. 182 § 1 Ppsa.Nie podlegał uwzględnieniu wniosek skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje reguła wynikająca z art. 199 Ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 200-204 Ppsa. Dlatego też w art. 209 Ppsa. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, nr 2, poz. 23. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, nr 2, poz. 23