Wyrok - II GSK 49/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 166/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w N. na decyzję GłóUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 166/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w N. na decyzję Głó
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 14 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 166/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w N. (dalej: strona, spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 6 grudnia 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję, a także orzekł o kosztach postępowania.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.Decyzją z 4 maja 2021 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wskazując na art. 92a ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm., dalej jako u.t.d.) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 25 000 zł za naruszenia szczegółowo wskazane w decyzji.Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z 6 grudnia 2021 r., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako K.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ) dalej u.t.d., Ip.1.5, Ip.5.2, lp. 5.5., Ip.5.6, Ip. 5.7., Ip. 5.9. Ip. 5.10. Ip. 5.11. Ip. 5.12.l Ip. 5.16. Ip. 5.17. Ip. 5.18., Ip. 6.3.6., lp. 6.3.16. załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady ( WE) z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił.Nie budziły wątpliwości WSA stwierdzone uchybienia wskazane w zaskarżonych decyzjach. Zostały one ustalone podczas kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych funkcjonariuszy w granicach udzielonego im upoważnienia i na podstawie przepisów prawa, potwierdzone sporządzonym na te okoliczności protokołem. Podnoszone zaś w tym zakresie w skardze zarzuty, w ocenie Sądu są bezpodstawne.Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziła natomiast kwestia wymierzania kar, których wysokość także wynika z załącznika nr 3 do u.t.d.Wysokość kar nie podlega miarkowaniu, kary zostały ustalone w sposób sztywny, a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie stosowania żadnych ulg. Prawidłowo wywodzi organ II instancji, że nie znajdą tu zastosowania przepisy art. 189a i n. k.p.a. Przepisy u.t.d. zawierają samodzielną regulację w tym zakresie przewidzianą w art. 92 c i 92 b u.t.d. Wymiar kar za stwierdzone naruszenia określone w lp. 5.5, 5.6, 5.7, 5.11, 5.12 oraz 5.18 został ustalony według zbliżonych reguł. Przy każdym wymienionym naruszeniu ustawodawca zastosował gradacje kar dla wyznaczonych okresów mieszczących się w przyjętych przedziałach według rozkładu "o czas do...", "o czas powyżej... do", "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej..."/"o czas od..." Organy ustalając kary za poszczególne naruszenia zastosowały mechanizm sumowania kar w każdym przypadku, gdy naruszenie przekraczało pierwszy okres. Z takim stanowiskiem WSA się nie zgodził, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. W przypadku sumowania tych kar dochodzi zdaniem NSA do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić, jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne i niedyskryminujące.WSA podkreślił, że w kontrolowanej sprawie, w trakcie postępowania nie zostały przedstawione żadne dowody mogące wskazywać na zaistnienie okoliczności uwalniających skarżącą od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Skarżąca nie wykazała, że zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie ani też, że stwierdzone naruszenia powstały w wyniku zdarzeń, na które nie miała wpływu. Biorąc zaś pod uwagę znaczną liczbę stwierdzonych naruszeń, jak również ich charakter należy stwierdzić, że przedsiębiorca nie stosuje skutecznych mechanizmów nadzorczych i kontrolnych wobec zatrudnianych kierowców. Do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego należy zaś bieżący nadzór nad pracą zatrudnionych kierowców oraz pojazdami będącymi własnością przedsiębiorstwa. Podmiot wykonujący transport ma bowiem zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy kierowcy. Samo przeszkolenie kierowców, czy zapoznanie ich z regulaminem jest niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca tylko pozornie egzekwuje przestrzeganie ustalonych zasad. Przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również czynności przewidziane w trakcie załadunku i rozładunku pojazdu.Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:1. prawa materialnego, tj. lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji użycia przez ustawodawcę zwrotów "o czas do", "o czas powyżej" lub "za każdą rozpoczętą godzinę" brak jest podstaw do skumulowania kar przewidzianych w pkt 1 i 2 (ewentualnie 3) lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków;2. prawa materialnego, tj. lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy naruszeń z lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i zastosowania w ich przypadku sumowania kar odpowiednio z punktów 1, 2 (ewentualnie 3) mających wpływ na łączny wymiar kary za dane naruszenie zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy łączna kara pieniężna za popełnienie pozostałych stwierdzonych zaskarżoną decyzją naruszeń, z pominięciem naruszeń z lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wynosiłaby 506450 zł (słownie: pięćset sześć tysięcy czterysta pięćdziesiąt złotych), a zatem ewentualne naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż łączna kara pieniężna za wszystkie popełnione przez skarżącą naruszenia i tak wymagała ograniczenia jej wysokości do 25000 zł, zgodnie z dyspozycją art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d.;3. prawa materialnego, tj. lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d. w zw. z lp. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę okoliczności, iż ewentualne uchybienie prawu materialnemu przy określaniu wysokości kar łącznych za popełnienie naruszeń z lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, niemające wpływu na ostateczną wysokość kary nałożonej zaskarżoną decyzją, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, spowoduje konieczność zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. i umorzenia postępowania administracyjnego w związku z upływem terminu 2 lat od ujawnienia naruszeń, co spowoduje, że mimo popełnienia przez skarżącą szeregu innych naruszeń z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym na kwotę 506450 zł skarżąca uniknie jakiejkolwiek odpowiedzialności administracyjnej, co stoi w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, mimo iż nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwioneStosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.Na wstępie wskazać należy, że nie jest uzasadniony zarzut określony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia przez Sąd I instancji lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji użycia przez ustawodawcę zwrotów "o czas do", "o czas powyżej" lub "za każdą rozpoczętą godzinę" brak jest podstaw do skumulowania kar przewidzianych w pkt 1 i 2 (ewentualnie 3) lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia wyżej wymienionych przepisów w zakresie obliczania wysokości nałożonej kary jest jak najbardziej prawidłowa. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że nie ma podstaw do sumowania kar w przypadku naruszeń "konsumujących się", a zawarty w przepisach lp.5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA z: 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1316/20; 23 września 2025 r., II GSK 1179/23, LEX nr 3938746, 29 września 2025 r., II GSK 2427/21, LEX nr 3894563). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej wymienionym orzecznictwie dotyczące sposobu obliczania wysokości nałożonej kary pieniężnej na podstawie omawianych przepisów zał. nr 3 do u.t.d.W każdym bowiem przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1137/20, Wyrok NSA z 29.05.2025 r., II GSK 2427/21, LEX nr 3894563).Naczelny Sąd Administracyjny jako skuteczne natomiast ocenił zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Trafnie organ bowiem podniósł, iż nawet gdyby błędnie zostały określone pojedyncze kary za naruszenie przez lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to ich pominięcie skutkowałoby jedynie uznaniem, że suma kar nałożonych na przedsiębiorcę wynosiłaby 506450 zł (słownie: pięćset sześć tysięcy czterysta pięćdziesiąt złotych), a zatem ewentualne naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż łączna kara pieniężna za wszystkie popełnione przez skarżącą naruszenia i tak wymagała ograniczenia jej wysokości do 25000 zł, zgodnie z dyspozycją art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d.Jak wynika z akt sprawy, suma kar pieniężnych wynikających ze wszystkich stwierdzonych naruszeń wyniosła pierwotnie 542 350,00 zł. Z uwagi na ustalenie, że przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał kierowców w liczbie średnio do 158, wysokość nałożonej kary została zmniejszona przez organ I instancji do 25 000 zł. Z powyższego jasno wynika, że organ GITD ponownie prowadząc - jak nakazał sąd I instancji - postępowanie wyjaśniające w zakresie naruszeń opisanych w Ip. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, kolejny raz musiałby wymierzyć skarżącej karę w tej samej wysokości, tj. w wysokości 25 000 zł z uwagi na treść art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d. Stwierdzone zatem przez sąd I instancji uchybienie polegające na nieuprawnionym skumulowaniu przez organ sankcji zawartych w lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 5.12 i lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.Wobec powyższego uzasadnione są zarzuty podniesione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącej jest niezasadna.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił jako nieuzasadnioną.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.