sygn. I OSK 168/26 26 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - I OSK 168/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 125/25 o odrzuceniu skargi R. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie rozpatrzenia skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 16 września 2025 r. sygOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 125/25 o odrzuceniu skargi R. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie rozpatrzenia skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 16 września 2025 r. syg
Data orzeczenia 26 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Elżbieta Kremer
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 125/25 o odrzuceniu skargi R. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie rozpatrzenia skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 16 września 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 125/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie rozpatrzenia skargi.W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 6 lutego 2025 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia skargi zawartej w piśmie z dnia 12 listopada 2024 r. skierowanym do Departamentu Leśnictwa i Łowiectwa Ministerstwa Klimatu i Środowiska. W ww. piśmie z dnia 12 listopada 2024 r. skarżący, na podstawie art. 227 oraz art. 229 pkt 7 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, złożył skargę na Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z powodu nienależytego wykonywania zadań przez podległe mu organy, poprzez nieprawidłowe finansowanie działalności dodatkowej Lasów Państwowych z niewyodrębnionych środków, uzyskiwanych z działalności podstawowej.W piśmie z dnia 13 marca 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a w razie nieuwzględnienia powyższego – o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ze względu na jej wniesienie bez uprzedniego wystąpienia z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę przytoczył treść art. 3 § 1, 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że z przepisów tych wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może być prowadzona tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a.Odnosząc się do wniesionej skargi, Sąd wyjaśnił, że dotyczy ona bezczynności organu w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na zapytanie, z którym skarżący wystąpił w dniu 21 lipca 2024 r. do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, w jaki sposób finansowane jest i na jakich zasadach funkcjonować będzie przedsięwzięcie Nadleśnictwa Ś., polegające na budowie pola kempingowego "z prawdziwego zdarzenia", na realizację którego Nadleśnictwo postanowiło przeznaczyć "ogromne" środki.Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 12 listopada 2024 r. zatytułowanym "Skarga" nie podlegało załatwieniu w żadnej z form władczego działania organów administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a. Odpowiedź na powyższe zapytanie nie mogła być bowiem udzielona w decyzji administracyjnej albo postanowieniu. Wykluczyć należy także w tym kontekście możliwość zakwalifikowania takiej odpowiedzi jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie konkretyzowałaby ona uprawnień lub obowiązków po stronie skarżącego. W konsekwencji przyjęto, że skierowane zapytanie przez skarżącego nie skutkowało powstaniem obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., co oznacza, że skarga zarzuca Ministrowi Klimatu i Środowiska bezczynność poza zakresem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.Zdaniem Sądu, powyższa ocena prowadzi do wniosku, że przedmiotowa skarga okazała się niedopuszczalna, gdyż wskazany w niej przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu z art. 3 § 2 P.p.s.a.Na marginesie wyjaśniono, że przyjmując nawet, iż pismo skarżącego miało charakter skargi wnoszonej w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., to postępowanie w zakresie skarg i wniosków, choć unormowane w przepisach procedury administracyjnej, nie stanowi postępowania, które zmierza do wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu o charakterze władczym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest przy tym pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego (art. 227 K.p.a.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając:1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:a) art. 227 i nast. K.p.a. poprzez uznanie, że skarga w trybie działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego, mimo że organ administracji publicznej (Minister Klimatu i Środowiska) nie rozpatrzył jej zgodnie z obowiązkiem, a więc pozostawał w bezczynności;b) art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, gdyż sąd nie może kontrolować bezczynności w zakresie rozpatrzenia skargi powszechnej, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, obowiązek organu do załatwienia skargi w terminie i w sposób przewidziany w K.p.a. podlega kontroli sądowej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.;2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, w którym sąd poprzestał na ogólnym stwierdzeniu o niedopuszczalności skargi, nie odnosząc się do wskazanych przez skarżącego dowodów i faktów świadczących o tym, że Minister nie załatwił skargi w ustawowym trybie;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie czynności (bezczynności) organu mimo jej oczywistego wystąpienia;c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich pominięcie w ocenie, że organ udzielając odpowiedzi nie w formie rozstrzygnięcia, a w formie ogólnych "wyjaśnień prawnych", w rzeczywistości nie rozpatrzył skargi zgodnie z prawem.Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi;2) ewentualnie o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi co do istoty;3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Ponadto w piśmie z dnia 26 listopada 2025 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniósł o nieprzeprowadzenie rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest niezasadna.W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi lub przedmiotowości postępowania z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, w tym także na etapie złożenia skargi. Badanie dopuszczalności skargi obejmuje w szczególności zbadanie czy w określonej sprawie dopuszczalna jest drogą sądowoadministracayjna. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że skarga R. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Kluczowa dla rozstrzygnięcia jest zatem ocena, czy Sąd I instancji w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. dokonał właściwej kwalifikacji pism skarżącego, a w konsekwencji czy w sprawie dopuszczalne było wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjęto, że kognicję sądów administracyjnych wyznacza m.in. przepis art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony. Skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. jest natomiast dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 12 listopada 2024 r. R. P. złożył do Ministra Klimatu i Środowiska, na podstawie art. 227 K.p.a., art. 229 pkt 7 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, skargę na Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, w którym wyraził niezadowolenie w związku z nienależytym wykonywaniem zadań poprzez nieprawidłowe, jego zdaniem, finansowanie działalności Lasów Państwowych. Następnie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w tym przedmiocie. Analiza tak określonego przedmiotu skargi wskazuje, że nie mieści się on w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Żaden z przepisów statuujących zakres kognicji sądu administracyjnego nie przewiduje bowiem sądowej kontroli skargi na wadliwą działalność organu administracji publicznej samej w sobie. Skarga o takiej treści powinna zostać zakwalifikowana jako wniesiona w trybie przepisów działu VIII K.p.a. (Skargi i wnioski), a więc jako skarga na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności bądź interesów skarżących, jak również przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe. Skargi przewidziane w dziale VIII K.p.a. mają charakter krytyki sposobu wykonywania zadań przez organy administracji lub ich pracowników i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych ani na podstawie art. 3 P.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Powyższe stanowisko, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 314/08, z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 2019/10, z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1589/12, z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1163/13, z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2877/23, z dnia 22 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1797/25 oraz z dnia 11 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 240/26).Podkreślić należy, że postępowanie skargowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 K.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII K.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1827/14, z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2877/23).W tej sytuacji zaktualizował się rygor odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji jest zatem prawidłowe, a zarzuty naruszenia art. 227 i nast. K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.Zaskarżonemu orzeczeniu nie nożna także skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz przepisów K.p.a. regulujących postępowanie administracyjne, skoro Sąd I instancji – wobec stwierdzenia braku właściwości rzeczowej – nie prowadził merytorycznej kontroli działalności organu administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w razie istnienia aktu lub czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wydanych z naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie strona zakwestionowała czynności Ministra Klimatu i Środowiska związane z nadzorem finansowania działalności Lasów Państwowych.Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie zostało sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucono skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń w tym zakresie. Wskazać także należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie miał obowiązku ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów skargi, w tym wskazanych przez skarżącego dowodów i faktów świadczących jego zdaniem o tym, że Minister Klimatu i Środowiska nie załatwił skargi w ustawowym trybie.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Odnosząc się do wniosku Ministra Klimatu i Środowiska o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).