Wyrok - II OSK 2581/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 194/23 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora NadzorOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 194/23 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzor
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Żak
Podstawa prawna
art. 97
kpa
art. 11
kpa
art. 80
kpa
art. 8
kpa
art. 188
ppsa
art. 176
ppsa
art. 185
ppsa
art. 135
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 194/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę W. L., uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Kielcach z dnia 25 stycznia 2023 r., znak: WINB-WOA.7721.1.12.2022, oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 9 września 2022 r. znak: PINB.5160.2.2022, o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. N. w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym nabycia nieruchomości o nr dz. [...] i [...] w drodze zasiedzenia przez M. M. (inwestorkę), które toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] wraz z geodezyjnym wyznaczeniem granic ww. działek.Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną wydanych postanowień PINB i WINB stanowił art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej "K.p.a.". Organy obu instancji uznały, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej zasiedzenia działek o nr [...] i [...] stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] (obecnie nr [...]).W ocenie Sądu, stanowisko organów jest błędne co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez PINB odnośnie samowolnego wybudowania budynku mieszkalnego, a sprawą o zasiedzenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], toczącą się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...]. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1613/07).Sąd zauważył, że prowadzone postępowanie sądowe w sprawie o zasiedzenie nieruchomości mogłoby doprowadzić do całkowitego zablokowania postępowania prowadzonego na podstawie ustawy – Prawo budowlane. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego nie mogą i nie mają obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności, które niekiedy mogą toczyć się przez wiele lat.Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Fakt zainicjowania przez inwestora sporu cywilnego – niezależnego od prowadzonego postępowania w sprawie niniejszej – nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy budynku mieszkalnego, a postępowaniem o zasiedzenie nieruchomości nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy tego obiektu.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 529), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. M., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżanego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie – uchylenie zaskarżanego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a.; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez uznanie, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, bowiem zainicjowanie sporu cywilnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia nie stanowi, w ocenie Sądu, zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy od rozstrzygnięcia Sądu Powszechnego zależy ustalenie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie w całości prawidłowo wydanego postanowienia WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB zawieszającego postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy pomiędzy toczącą się przed Sądem Rejonowym w [...] sprawą o zasiedzenie nieruchomości oznaczonej jako działki gruntu o nr ewid. [...] oraz [...] wraz z geodezyjnym wyznaczeniem granic ww. działek o sygn. akt [...], a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie samowolnego wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, bowiem ustalenie, że M. M. jest właścicielką nieruchomości spowoduje, iż będzie ona uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. przez niezupełne i niewystarczające wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżanego rozstrzygnięcia i poprzestanie na stwierdzeniu, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania;4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie wskutek pominięcia okoliczności, że toczące się postępowanie w przedmiocie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia wiąże się z geodezyjnym wyznaczeniem granic działek nr [...] oraz [...], a także okoliczności wynikających z dokumentu złożonego do akt sprawy w postaci wniosku o zasiedzenie złożonego przez M. M.;5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez zbyt ogólnikowe stwierdzenie, że podjęcie rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie jest uzależnione od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy cywilnej o zasiedzenie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku;6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 80 § 1 K.p.a. przez uchylenie w całości prawidłowo wydanych postanowień przez organy administracji publicznej i tym samym naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.7) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez uniemożliwienie skarżącej wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co pozwoliłoby na wykazanie istnienia prawa zabudowy nieruchomości gruntowej poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu uzyskania rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym.W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2026 r. M. M. wniosła o dopuszczenie dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego w [...] Wydział II Cywilny Odwoławczy z dnia 7 marca 2025 r., sygn. akt [...], dla wykazania faktu, że M. M. nabyła przez zasiedzenie prawo własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie i co do daty nabycia tego prawa.Na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił ww. wniosek dowodowy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia, aby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia – bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia – załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z 7 października 2010 r., II OSK 1543/09; z 2 grudnia 2010 r., II GSK 1028/09; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2284/19). Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z 17 lipca 2003 r., II SA 427/02).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie stanęły na stanowisku, iż zainicjowane przed Sądem Powszechnym powództwo o zasiedzenie nieruchomości stanowi "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy w tym miejscu ponownie przypomnieć, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu nie jest wymagane w postępowaniu dotyczącym legalności budowy budynku jeśli chodzi o stwierdzenie istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 4 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji w sprawie legalności budowy budynku nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o zasiedzenie. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ to, że M. M. dotychczas nie legitymowała się dowodem, który potwierdzałby przysługujące jej prawo własności do ww. działki, nie oznacza, że istniała przeszkoda prawna do wydania decyzji w sprawie oceny legalności obiektu budowlanego. Natomiast to, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez inwestorkę, iż ona jest właścicielem nieruchomości, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Należy wskazać, że orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. A więc tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty skarżąca skargą kasacyjną nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości. Dlatego też Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że z uwagi na toczące się postępowanie o zasiedzenie, WINB i PINB nie mogli zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy budynku, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy obiektu budowlanego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego stanowiska jest to, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny – a nie oczekiwać na ewentualną (a więc niepewną) zmianę takiego stanu w przyszłości.Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej została oparta na zainicjowanym postępowaniu o zasiedzenie nieruchomości. Tego rodzaju argumentacja – z przyczyn wskazanych powyżej – nie podważa skutecznie oceny, zgodnie z którą postępowanie o zasiedzenie nie stanowi "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie uwzględniono fakt toczenia się postępowania w sprawie zasiedzenia nieruchomości. Co do tego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę braku "zagadnienia wstępnego" we wszczętym postępowaniu administracyjnym.Tej zaś ocenie nie przeczy przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez M. M. postanowienie Sądu Okręgowego w [...] Wydział II Cywilny Odwoławczy z dnia 7 marca 2025 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że postanowieniem z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że M. M. stała się z dniem 1 stycznia 2022 r. przez zasiedzenie właścicielką m.in. działki nr [...]. Oznacza ono jedynie, że w toku dalszego postępowania administracyjnego organy administracyjne obowiązane będą uwzględnić okoliczność zeń wynikającą, co do tego, że M. M. jest właścicielką działki nr [...]. Należy ubocznie zauważyć, że jeżeli sprawa o zasiedzenie przed sądami cywilnymi została rozstrzygnięta, to tym bardziej brak jest podstaw do dalszego spoczywania postępowania administracyjnego w tej sprawie.W związku z powyższym, nie można doszukać się aby w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podstawą wydania zaskarżonego wyroku stanowił błędnie ustalony i przedstawiony przez Sąd I instancji stan faktyczny lub prawny. W konsekwencji, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, której to oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, że istniały przesłanki do uchylenia postanowień WINB i PINB o zawieszeniu postępowania.Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 4 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.