Postanowienie - I OSK 221/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Łowiectwo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Koła Łowieckiego [...] w J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Po 636/25 o odrzuceniu skargi Koła Łowieckiego [...] w J. na akt Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. z dnia 28 lutego 2022 r. nr 6/2022 w przedmiocie wystąpieniaOddalono skargę kasacyjną. Łowiectwo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Koła Łowieckiego [...] w J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Po 636/25 o odrzuceniu skargi Koła Łowieckiego [...] w J. na akt Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. z dnia 28 lutego 2022 r. nr 6/2022 w przedmiocie wystąpienia
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 6 listopada 2025 r. odrzucił skargę Koła Łowieckiego [...] w J. na akt Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. z 28 lutego 2022 r. nr 6/2022 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o wydzierżawienie kołu łowieckiemu obwodu łowieckiegoW uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2025 r., poz. 539 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.ł." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 stycznia 2021 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o dzierżawę obwodów łowieckich oraz kryteriów oceny tych wniosków i wnioskodawców (Dz. U. z 2021 r., poz. 139). Podał, że uchwałą z dnia 28 lutego 2022 r. nr 62/2022 Komisja ds. oceny wniosków o dzierżawę obwodów łowieckich postanowiła wskazać jako wnioskodawcę Koło Łowieckie [...] W., które należy wskazać we wniosku Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. o dzierżawę obwodu łowieckiego nr [...]. Powyższa uchwała stała się następnie podstawą wydania zaskarżonego aktu o wystąpieniu do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. o wydzierżawienie wskazanym kołom łowieckim określonych obwodów. Sąd I instancji podkreślił, że wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska nie określa żadnej drogi odwoławczej od uchwały komisji, nie daje również podstaw do weryfikacji złożonych wniosków poprzez dodatkowe informacje nadesłane po pierwotnym wniosku. Wskazał również, że żaden przepis prawa nie przyznaje organom Polskiego Związku Łowieckiego (a więc m.in. zarządowi - art. 32a ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo łowieckie) uprawnienia do weryfikacji uchwał Komisji, ani nie określa procedury w jakiej ta weryfikacja miałaby nastąpić. Sąd Wojewódzki zauważył również, że Statut PZŁ, mimo że stanowi ustawowo wskazany akt będący podstawą działania PZŁ oraz kół łowieckich (art. 32 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie), nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i ma charakter regulacji "wewnętrznej". Organy Polskiego Związku Łowieckiego nie są zatem organami administracji publicznej. Akty lub czynności Związku podlegają kontroli przez sądy administracyjne jedynie w sprawach przekazanych do właściwości tych sądów w ustawach szczególnych (np. art. 42da ust. 2 Prawa łowieckiego - tak: NSA w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. I OSK 860/23, dost. CBOSA). Akt Zarządu Okręgowego PZŁ w sprawie wystąpienia z wnioskiem o wydzierżawienie leśnych obwodów łowieckich wskazanym przez komisję kołom łowieckim nie zalicza się do kategorii takich aktów.Sąd I instancji zauważył również, że skutkiem zaskarżonej czynności jest zawarcie umowy dzierżawy pomiędzy konkretnym kołem łowieckim a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Stroną takiej umowy jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (lub starosta dla obwodów polnych) jako wydzierżawiający oraz koło łowieckie jako dzierżawca. Koła łowieckie uiszczają z tytułu dzierżawy czynsz. Umowa ta zawiera więc te elementy, które występują w definicji umowy dzierżawy, określonej w art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego. Spory związane z ważnością umów, a więc dotyczące sfery cywilnoprawnej, pozostawione zostały kognicji sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych.Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że czynność wskazana w skardze nie mieści się w katalogu aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., stąd nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Wypełnia to przesłankę niedopuszczalności skargi z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło Koło Łowieckie [...] w J. wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, w sytuacji gdy skarga czyniła zadość wszelkim wymogom w zakresie jej uwzględnienia oraz dopuszczalności złożenia;2) art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, w sytuacji gdy sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, zaskarżona uchwała jest aktem administracyjnym - aktem władczym, ponieważ to na jej podstawie dochodzi do określenia podmiotu, który ma wykonywać czynności publiczne i administracyjne jakimi jest łowiectwo na danym terenie, uchwala nie ma charakteru informacyjnego, a materialno-techniczny, wybiera określone koło łowieckie do pełnienia funkcji publicznoprawnych - wadliwa uchwała wybiera koło, które nie spełniło ustawowych wymagań, albowiem nie było reprezentowane zgodnie z przepisami prawa.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 142, dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 p.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 p.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 p.p.s.a.Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej przez stronę skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że akt (uchwała) Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. z 28 lutego 2022 r. nr 6/2022 w przedmiocie wystąpienia do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z wnioskiem o wydzierżawienie obwodu nr [...] Kołu Łowieckiemu nr [...] nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach. Nie jest on także innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z ww. przepisem kontroli sądu administracyjnego podlegają inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.Wskazane w tym przepisie akty lub czynności cechują się tym, że mimo, że nie stanowią decyzji lub postanowienia, mają charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Muszą one więc dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa i mieć charakter władczy. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności, czy bezczynności. To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku.Wyjaśnić trzeba, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwała została podjęta w związku z wydaniem przez Komisję ds. oceny wniosków o dzierżawę obwodów łowieckich Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P., na podstawie § 3 ust. 9 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 stycznia 2021 r., uchwały nr 62/2022 o wskazaniu jako wnioskodawcy Koła Łowieckiego [...] o dzierżawę obwodu łowieckiego nr [...]. Stanowi ona zatem, na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czynność wykonawczą do uchwały Komisji w sprawie oceny wniosku o dzierżawę obwodu łowieckiego i jest jednym z elementów procesu zmierzającego do podpisania umowy dzierżawy. Zaskarżony akt nie dotyczy zaś i nie kreuje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1878/25).Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, zarząd okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego dokonuje analizy formalnej złożonego wniosku o dzierżawę obwodu łowieckiego pod względem jego kompletności. Natomiast oceny wnioskodawcy dokonuje co najmniej trzyosobowa komisja powoływana przez zarząd okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, w skład której wchodzi łowczy okręgowy, członek Naczelnej Rady Łowieckiej z danego okręgu albo jego zastępca, albo delegat na Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego, który otrzymał największą liczbę głosów, oraz członek Polskiego Związku Łowieckiego wyznaczony przez łowczego okręgowego (§ 3 ust. 5). Po dokonaniu oceny wnioskodawcy lub wnioskodawców komisja podejmuje uchwałę w sprawie oceny wniosku o dzierżawę obwodu łowieckiego i wnioskodawcy oraz wskazuje wnioskodawcę, którego należy wskazać we wniosku zarządu okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego o dzierżawę obwodu łowieckiego, przekazywanym wydzierżawiającemu (§ 3 ust. 9). Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawo łowieckie, obwody łowieckie leśne wydzierżawia dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, na wniosek Polskiego Związku Łowieckiego, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz właściwej izby rolniczej.W aktualnym stanie prawnym, statut Polskiego Związku Łowieckiego nie określa procedury wyłaniania dzierżawców obwodów łowieckich (art. 29b P.ł.). Rozporządzenie nie wskazuje także drogi odwoławczej od uchwały Komisji czy też zarządu okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego, ani nie daje podstaw do weryfikacji zastosowanego trybu jak i treści złożonych wniosków. Jak słusznie również zauważył Sąd I instancji żaden przepis ustawy Prawo łowieckie nie przyznaje organom Polskiego Związku Łowieckiego uprawnienia do weryfikacji uchwał w tym przedmiocie, ani nie określa procedury, w jakiej ta weryfikacja miałaby nastąpić. Skutkiem zaskarżonej czynności jest zawarcie umowy dzierżawy pomiędzy konkretnym kołem łowieckim a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Stroną takiej umowy jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (lub starosta dla obwodów polnych) jako wydzierżawiający oraz koło łowieckie jako dzierżawca. Koła łowieckie uiszczają z tytułu dzierżawy czynsz. Umowa ta zawiera więc te elementy, które występują w definicji umowy dzierżawy, określonej w art. 693 § 1 K.c.Trafnie także Sąd Wojewódzki zauważył, że Statut Polskiego Związku Łowieckiego, mimo że stanowi ustawowo wskazany akt będący podstawą działania Polskiego Związku Łowieckiego oraz Kół łowieckich (art. 32 ust. P.ł.), nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i ma charakter regulacji "wewnętrznej", a w wypadku dzierżawy obwodów łowieckich, o której mowa w art. 28 i art. 29 ustawy Prawo łowieckie, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy (art. 29a pkt 3 P.ł.). Spory związane z ważnością umów, a więc dotyczące sfery cywilnoprawnej, pozostawione zostały natomiast kognicji sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Ponadto, akty lub czynności Związku podlegają kontroli przez sądy administracyjne jedynie w sprawach przekazanych do właściwości tych sądów w ustawach szczególnych, tj. np. art. 42da ust. 2 P.ł. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 860/23).Z tych względów brak jest podstaw do uznania, że etap czynności poprzedzających zawarcie umowy dzierżawy poddany jest regulacji prawa administracyjnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. należało zatem uznać za niezasadne.Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.