Wyrok - II OSK 1009/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Dnia 26 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2588/24 w sprawie ze skargi Z.N. na postanowienie GenOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Dnia 26 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2588/24 w sprawie ze skargi Z.N. na postanowienie Gen
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
art. 106
kpa
art. 85
kpa
art. 144
kpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
art. 184
ppsa
art. 21
k
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., VII SA/Wa 2588/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Z.N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ, organ centralny, organ II instancji) z 5 sierpnia 2024 r. znak: DOA-WPPOH.612.517.2023.KD.3, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ, organ I instancji) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2588/24 kolejno wskazano, że postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (wz). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu utworzonego uchwałą Nr XX/471/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. 2016, poz. 4172; uS2016, uchwała). Organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt decyzji ustala warunki zabudowy w sprzeczności z zakazami obowiązującymi w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny, tj. zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Uioś) – § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016. RDOŚ stwierdził jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od wymienionego zakazu.2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w zażaleniu na w/w postanowienie organu I instancji Z.N. (inwestor) wywodził, że planowana inwestycja nie zalicza się do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2588/24 przywołano, że GDOŚ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572, K.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024, poz. 1130, Upzp) utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Organ II instancji wskazał, że kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy określone w projekcie decyzji wz warunki zapewniają zgodność inwestycji z przepisami, w szczególności z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Uioś. W przedłożonym projekcie decyzji wz określono maksymalną powierzchnię zabudowy budynku do 170 m². W projekcie wskazano "stosunek powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni terenu objętego liniami rozgraniczonymi min. 75/100". Linie rozgraniczające teren inwestycji określono na załączniku graficznym, obejmują one całą powierzchnię przedmiotowej działki. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości 10 m od linii rozgraniczającej z drogą krajową nr 57 o nr działki nr 7. Ustalenia projektu decyzji wz w części dotyczącej warunków obsługi komunikacyjnej wskzują, że dostęp do drogi zapewniony ma być poprzez działkę nr [...] na warunkach określonych przez zarządcę drogi oraz poprzez prawnie ustanowioną służebność przejścia i przejazdu lub udział we własności. Ponadto w ramach planowanej inwestycji miejsca postojowe należy przewidzieć w ramach własności nieruchomości inwestora.GDOŚ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo rozpatrzył przedmiotową sprawę, a zarzuty inwestora należało uznać za bezpodstawne. Organ centralny przywołał treść § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm., rozp. RM 2019). Wskazał, że w przedmiotowej sprawie powierzchnia między nieprzekraczalną linią zabudowy, a drogą może zatem zostać przekształcona zgodnie z wolą inwestora, np. poprzez jej ogrodzenie i wprowadzenie zieleni urządzonej, podjazdu. Zatem jako powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji inwestycji przyjąć należało całą powierzchnię terenu inwestycji. Zgodnie z treścią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznikiem graficznym linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują całą działkę nr [...] o powierzchni 0,5875 ha. Organ ustalił na podstawie danych dostępnych w serwisie geoportal.gov.pl (m. in. ortofotomapa, Baza Danych Obiektów Topograficznych BDOTIOk), iż na terenie analizowanej nieruchomości znajduje się rów melioracyjny. Powierzchnia przedmiotowego rowu w granicach działki [...] zgodnie z dokonanymi pomiarami wynosi ok. 0,01 ha. W ramach realizacji inwestycji, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie są planowane prace związane z przedmiotowym rowem. Uwzględniając, że teren na którym zlokalizowane jest urządzenie melioracji został już przekształcony, a planowane do realizacji prace go nie obejmują, nie należy traktować tego obszaru jako "powierzchni przeznaczonej do przekształcenia". Wobec powyższego GDOŚ przyjął, że w ramach realizacji inwestycji, o której mowa w projekcie decyzji wz, teren zabudowy, w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019 wynosi maksymalnie 0,5775 ha. Przyjmując dane inwestora, że rów zajmuje powierzchnię 2-3 ary, powierzchnia zabudowy dalej będzie większa niż 0,5 ha.2.5. W wyroku przywołano dalej, że mając na uwadze powyższe GDOŚ uznał, iż w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z uwarunkowaniami wskazanymi w treści projektu decyzji wz, powierzchnia zabudowy w rozumieniu rozp. RM 2019 przekroczy 0,5 ha, tym samym kwalifikuje się jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozp. RM 2019. Organ centralny stwierdził więc, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie związana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016. Zdaniem GDOŚ, w przedmiotowej sprawie nie można zastosować odstępstwa zawartego w § 5 ust. 2 oraz § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 uS2016. Organ podkreślał, że nie może zmienić zapisów projektu decyzji wz organu prowadzącego postępowanie główne, ponieważ wykracza to poza przyznane mu kompetencje, ale nie może ich również zaakceptować, co powoduje, że takiej treści projekt decyzji wz nie może zostać uzgodniony. Mając powyższe na uwadze GDOŚ wskazał, że zarzuty inwestora podniesione w zażaleniu są bezzasadne. Intencje inwestora co do wielkości powierzchni przeznaczonej do przekształcenia należy uznać za niewystarczające, bowiem nie znajdują one odzwierciedlenia w zapisach projektu decyzji wz. Jednocześnie GDOŚ stwierdził, że projekt decyzji wz nie koliduje z pozostałymi zakazami obowiązującymi na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny.3.1. W skardze na w/w postanowienie GDOŚ Z.N. zwrócił się o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:1) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt Upzp w zw. z art. 106 K.p.a. w sytuacji, gdy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają dokonanie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji wz, bowiem organ nie dokonał dokładnej analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej oraz okoliczności faktycznych niniejszej sprawy - nie dokonał chociażby wizji lokalnej i pomiarów w przedmiocie faktycznej powierzchni rowu melioracyjnego i podziemnego drenażu melioracyjnego, tylko oparł się na błędnych danych z geoportalu, a także nie dokonał oceny ich zgodności z obowiązującymi przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu,2) § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016 poprzez błędne uznanie, że projekt decyzji narusza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Uioś w sytuacji, gdy takie stanowisko organu jest przedwczesne – gdyby prawidłowo ustalono powierzchnię zabudowy organ stwierdziłby, że będzie ona mniejsza niż 0,5 ha,3) § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwszy w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019 poprzez błędne uznanie, powierzchnia zabudowy inwestycji skarżącego jest większa niż 0,5 ha w sytuacji, gdy:a) organ nie dokonał chociażby wizji lokalnej i pomiarów w przedmiocie faktycznej powierzchni rowu melioracyjnego i podziemnego drenażu melioracyjnego, tylko oparł się na błędnych danych z geoportalu, co skutkowało zaliczeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy za niezgodny z regulacjami uchwały,b) organ lakonicznie uzasadnił dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie wyżej określona powierzchnia zabudowy obejmie całą powierzchnię działki, mimo że strona w złożonym wniosku jednoznacznie określiła "maksymalną powierzchnię zabudowy budynku do 170 m²", co nie stanowi naruszenia zakazu określonego w uchwale,c) z samego natomiast faktu, że inwestycja ma być realizowana na działce o powierzchni 0,5875 ha nie można wyprowadzić automatycznie wniosku, że teren całej tej nieruchomości ulegnie przekształceniu, a w konsekwencji ziszczą się przesłanki do uznania terenu tej działki jako "powierzchni zabudowy", bowiem na tej działce jest przewidziany teren zielony, którego to powierzchnia wraz z powierzchnią rowu melioracyjnego i podziemnego drenażu melioracyjnego przekracza powierzchnię 5 arów,4) § 5 ust. 1 pkt 2 uS2016 poprzez niestwierdzenie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływała na ochronę środowiska i ochronę krajobrazu;5) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez niezbadanie zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy w analizowanym obszarze znajdują się inne inwestycje mieszkaniowe o parametrach zbliżonych do wnioskowanych;6) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1 K.p.a. poprzez:a) niedopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co mogło się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i co nie było sprzeczne z prawem (opinii biegłego, oględzin nieruchomości, zobowiązanie skarżącego do złożenia wyjaśnień w przedmiocie doprecyzowania informacji zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, aby precyzyjnie zostało określone, która część działki ulegnie faktycznemu przekształceniu),b) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niedokonanie pomiaru powierzchni rowu melioracyjnego i podziemnego drenażu melioracyjnego,c) zaniechanie przez organ obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz obowiązkowi rozstrzygnięcia w oparciu o całość materiału dowodowego,d) dokonanie przez organ dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego,e) błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano postanowienie, które narusza słuszny interes strony,f) nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w tym strony,g) nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w trakcie załatwiania niniejszej sprawy, co skutkowało naruszeniem przez organ zasady bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania,7) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, tj. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji wz w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki, aby uchylić postanowienie organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, tj. uzgodnić projekt decyzji wz dla wskazanej inwestycji lub uchylić postanowienie organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,8) art. 21 Konstytucji RP i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ugodzenie w prawo własności skarżącego w sytuacji, gdy ma on prawo zmieniać przeznaczenie swojej nieruchomości według swoich potrzeb i swojego uznania, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie ograniczają mu w tym zakresie uprawnień właścicielskich.3.2. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił uchylając postanowienia organów obu instancji.4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska GDOŚ, który uznał za prawidłową ocenę dokonaną przez organ I instancji, w świetle której wnioskowana inwestycja narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, wedle którego, na obszarze chronionym zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Uioś. Dalej sąd a quo stwierdził, że z samego faktu, że inwestycja ma być realizowana na działce o powierzchni 0,5875 ha, nie można wyprowadzić automatycznie wniosku, że cały ten teren z pominięciem wspomnianego rowu ulegnie przekształceniu i ziszczą się przesłanki do uznania terenu działki jako "powierzchni zabudowy", o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019.W ocenie sądu pierwszej instancji w tych uwarunkowaniach nie jest więc wystarczające oparcie rozstrzygnięcia przez GDOŚ na stwierdzeniu, że projekt decyzji wz wraz z załącznikiem graficznym wyznacza linie rozgraniczające teren inwestycji, który przekracza 0,5 ha, w sytuacji gdy projekt inwestycyjny polega na budowie jednego domu jednorodzinnego o maksymalnej powierzchni 170 m² na działce o powierzchni 0,5875 ha. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ obu instancji nie wykazały, by realizacja inwestycji mieszkaniowej – mając na uwadze jej charakter i parametry – wymagała przekształcenia powierzchni nie tylko zajętej przez budynek mieszkalny, ale też pozostałej powierzchni terenu inwestycji w obrębie linii rozgraniczających teren inwestycji, która na skutek prac budowlanych musiałaby zmienić w całości swój dotychczasowy charakter.5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDOŚ – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, tj.:1) § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozp. RM 2019, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że za powierzchnię zabudowy nie można uznać całego terenu między liniami rozgraniczającymi, na którym znajduje się dane przedsięwzięcie w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że w przypadku, gdy informacje zawarte w projekcie decyzji wz nie pozwalają na precyzyjne określenie, które z części działki ulegną przekształceniu nawet tymczasowemu, za powierzchnię zabudowy należy uznać cały teren zawarty miedzy liniami rozgraniczającymi, na którym znajdzie się dane przedsięwzięcie, a zatem w przedmiotowej sprawie powierzchnia zabudowy wynosi nie mniej niż 0,5 ha;2) art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz w zw. z art. 53 ust. 5 Upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie zawiera w tym zakresie precyzyjnych ustaleń, podczas gdy organ uzgadniający projekt decyzji wz nie jest kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści decyzji wz, a dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji wz, zatem to nie na organie uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy ciąży obowiązek ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia.5.3. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozp. RM 2019, poprzez błędne uchylenie postanowienia GDOŚ i poprzedzającego postanowienia RDOŚ oraz przyjęcie, że kwestia powierzchni zabudowy nie została prawidłowo ustalona, zaś uzasadnienie tej kwestii było zbyt lakoniczne, w sytuacji gdy organy, zarówno GDOŚ jak i RDOŚ w Olsztynie, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonały prawidłowej subsumpcji oraz należycie uzasadniły swoje stanowiska - dając temu wyraz w uzasadnieniach swoich postanowień, mając nadto na uwadze, że to nie organ uzgadniający, a organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien, w projekcie decyzji, wskazać położenie planowanej inwestycji (przeznaczenie gruntów) na przedmiotowej działce i precyzyjnie określić, które z części działki ulegną przekształceniu (nawet tymczasowemu);2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena faktyczna i prawna w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargi nie należy uwzględniać.5.4. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie. Ponadto GDOŚ wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadcza o zrzeczeniu się rozprawy.5.5. Zdaniem GDOŚ prawidłowa wykładnia § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozp. RM 2019, którą WSA w Warszawie winien był przyjąć, prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy informacje zawarte w projekcie decyzji wz nie pozwalają na precyzyjne określenie, które z części działki ulegną przekształceniu (nawet tymczasowemu), za powierzchnię zabudowy należy uznać cały teren zawarty między liniami rozgraniczającymi, na którym znajdzie się dane przedsięwzięcie. Organ wskazuje, że w przedmiotowej sprawie powierzchnia zabudowy wynosi nie mniej niż 0,5 ha, co z kolei – jego zdaniem – bezsprzecznie wskazuje na to, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.W ocenie skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie, organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, nie jest zobowiązany do ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie zawiera w tym zakresie precyzyjnych ustaleń.5.6. W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, nieobciążanie skarżącego żadnymi kosztami postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z orientacyjnego szkicu nieruchomości skarżącego i ze screenu z geoportalu, rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.Zdaniem skarżącego organ w złożonej skardze kasacyjnej pominął kluczowe fakty dla niniejszej sprawy, m. in. że przedmiotowa działka ma powierzchnię 0,5875 ha, działka ta nie zawiera roślinności, maksymalna powierzchnia zabudowy budynku została określona do 170 m², zaś znajdujący się na tej działce rów melioracyjny i podziemny drenaż melioracyjny przekracza powierzchnię 5 arów (co uniemożliwia jej przekształcenie w tej części). Na orientacyjnym szkicu nieruchomości skarżącego zieloną linią został zaznaczony odkryty rów melioracyjny. Zaś zieloną linią przerywaną został zaznaczony pas niezbędny do konserwacji przedmiotowego rowu. Dodatkowo skarżący wskazuje, że przez nieruchomość skarżącego przebiega główny wodociąg W90 oraz znajduje się na tym wodociągu hydrant naziemny oraz dwie zasuwy. Wobec tego skarżący wywodzi, że należy przewidzieć "pas ochronny" do wskazanej sieci.5.7. W piśmie procesowym z 23 stycznia 2026 r. skarżący wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 12 stycznia 2026 r. z uwagi na fakt, że wymieniony organ załatwił milcząco sprawę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...], w całości uwzględniający żądanie strony.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.6.2. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 Ppsa tylko wówczas okazałby się zasadny, gdyby skuteczne były zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oba w/w przepisy mają charakter ogólny i wynikowy, oznaczają działanie sądu, który z oznaczonego powodu odpowiednio – uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, względnie w tym samym zakresie oddala skargę. Sąd pierwszej instancji zastosował pierwszy z tych przepisów, zaś nie stosował drugiego z nich, zarzut naruszenia tych przepisów okazałby się trafny, gdyby skuteczne były zarzuty naruszenia tzw. przepisów odniesienia.6.3. Zarzuty określone w podstawach kasacyjnych jako 1. 2) oraz 2. 1) podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozp. RM 2019, poprzez błędne uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia RDOŚ oraz przyjęcie, że kwestia powierzchni zabudowy nie została prawidłowo ustalona, zaś uzasadnienie tej kwestii było zbyt lakoniczne, w sytuacji gdy organy obu instancji prawidłowo ustalić miały stan faktyczny sprawy. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że organy działające w ramach współdziałania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, dokonały prawidłowej subsumpcji oraz należycie uzasadniły swoje stanowiska, dając temu wyraz w uzasadnieniach swoich postanowień, mając nadto na uwadze, że to nie organ uzgadniający, a organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji wz powinien, w projekcie tej decyzji, wskazać położenie planowanej inwestycji (przeznaczenie gruntów) na przedmiotowej działce i precyzyjnie określić, które z części działki ulegną przekształceniu (nawet tymczasowemu). Tak rozumiany zarzut jest nieskuteczny z dwóch powodów. Po pierwsze, wskazywany w tej podstawie kasacyjnej przepisy § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozp. RM 2019 nie określają w żadnym wypadku obowiązku organu przygotowującego projekt decyzji wz odnośnie określenia w treści tej decyzji powierzchni mającej ulec przekształceniu w wyniku projektowanego przedsięwzięcia. Wynika z nich wyłącznie zdefiniowanie powierzchni zabudowy oraz określenie oznaczonej zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastruktura, jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz w zw. z art. 53 ust. 5 Upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie zawiera w tym zakresie precyzyjnych ustaleń. Z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 Upzp wynika wyłącznie to, że m. in. decyzje wz wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, wobec generalnego obowiązku wójta (burmistrz, prezydenta miasta) odnośnie wydawania tego typu decyzji po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei z treści art. 53 ust. 5 Upzp wynika, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, zaś w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że organ uzgadniający projekt decyzji wz "nie jest kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści decyzji wz, a dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji wz, zatem to nie na organie uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy ciąży obowiązek ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia". Tej argumentacji nie towarzyszą jednak zarzuty naruszenia tych przepisów Upzp, które określają składniki decyzji wz, a w szczególności nie wskazuje organ skarżący kasacyjnie, które z tych przepisów miałyby nakładać na organ przygotowujący projekt decyzji wz obowiązek, aby w jej treści precyzyjnie określać powierzchnię zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019. Z tego względu argumentacja skarżącego organ w tym zakresie, jako pozbawiona wskazania podstawy kasacyjnej, musi zostać uznana za nieskuteczną. Dodać przy tym wypadnie, że w projekcie decyzji wz Wójt Gminy [...] wyklucza, aby przedmiotowa decyzja miało stanowić przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozp. RM 2019.6.4. Dodatkowo, pomija organ centralny treść art. 106 § 4 K.p.a., z którego wynika, że organ podejmujący współdziałanie w tym trybie i obowiązany do zajęcia stanowiska "może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające". Niewątpliwie organ współdziałający nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim jest do tego zobowiązany organ prowadzący postępowanie główne, nie znaczy to jednak, że nie powinien przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w tym aspekcie sprawy, w jakim rozpoznaje sprawę pod określonym kątem. W przedmiotowej sprawie chodziło wyłącznie o to, czy w ramach zamierzonego przedsięwzięcia inwestora powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane i pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia. RDOŚ uznał, że nie jest kompetentny do ustalenia powierzchni zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019, w związku z tym przyjął, że przekształceniu ulegnie teren całej działki inwestycyjnej, a skoro jej powierzchnia przekracza 0,5 ha, to przedsięwzięcie wyczerpywać miałoby przypadek ujęty w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret pierwsze rozp. RM 2019, co z kolei uzasadniało odmowę uzgodnienia. GDOŚ takie stanowisko organu I instancji podzielił. W ocenie Sądu Naczelnego zasadnie sąd pierwszej instancji powyższego stanowiska nie zaaprobował, uwypuklając potrzebę precyzyjnego ustalenia – także przy pomocy organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie – powierzchni zabudowy w powyższym rozumieniu.W judykaturze przyjmuje się – co trafnie zauważono w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku – a stanowisko takie podziela Sąd orzekający w tym składzie, iż fakt, że dana inwestycja ma być zrealizowana na konkretnej działce, nie jest równoznaczny z tym, że powierzchnia zabudowy obejmie całą tę działkę. Pojęcie "powierzchni zabudowy" nie oznacza powierzchni całej działki inwestycyjnej. Wynika to jednoznacznie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozp. RM 2019, który zawiera definicję "powierzchni zabudowy". Definicja ta byłaby bowiem zbędna, gdyby "powierzchnia zabudowy" była równoznaczna z powierzchnią działki inwestycyjnej. Brak szczegółowego wskazania lokalizacji planowanej inwestycji (budynków mieszkalnych i towarzyszącej im infrastruktury) nie musi oznaczać przekształcenia całej powierzchni działki, na której inwestycja ta ma być zrealizowana. W sytuacji, gdy organ kwestionuje wielkość powierzchni zabudowy podaną przez inwestora, winien on w sposób jednoznaczny wykazać stosownymi wyliczeniami, że powierzchnia ta będzie inna niż określona przez inwestora. Organ nie może przy tym poprzestać jedynie na ogólnych stwierdzeniach, czy też przypuszczeniach (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 1763/22, LEX nr 3695538; 21 marca 2024 r., II OSK 278/23, LEX nr 3746084). Dodać wypadnie, że z projektu decyzji wz wynika obowiązek zachowania powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do terenu na poziomie 75%.6.5. W konsekwencji powyższych uwag nie jest trafny zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret pierwsze rozp. RM 2019, skoro istota sprawy sprowadzała się do braku przeprowadzenia potrzebnego dla celu podjęcia zgodnego z prawem aktu współdziałania, ustalenia powierzchni zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia.7.1. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.7.2. Oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego wynika faktu samodzielnego sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zaś przez fachowego pełnomocnika.7.2. Oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego wynika faktu samodzielnego sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zaś przez fachowego pełnomocnika.