Wyrok - II OSK 2589/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 192/23 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru BudOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 192/23 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Bud
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Żak
Podstawa prawna
art. 155
kpa
art. 77
kpa
art. 28
kpa
art. 156
kpa
art. 107
kpa
art. 145
kpa
art. 6
kpa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 192/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2022 r., nr OA.7721.3.5.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 21 września 2022 r., nr NB-7356-VII-10/2011, o odmowie na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", zmiany decyzji własnej z 29 lutego 2016 r., nr NB-7356-VII-10/2011, w zakresie obejmującym termin wykonania rozbiórki.Decyzją z dnia 29 lutego 2016 r., nr NB-7356-VII-10/2011, PINB w [...], na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazał skarżącej jako właścicielce rozbiórkę nieużytkowanego, nienadającego się do remontu budynku stodoły, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w N.; oraz wskazał, że roboty rozbiórkowe należy rozpocząć w terminie, który nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia otrzymania ww. decyzji i zakończyć w terminie do dnia 31 października 2016 r., a po dokonaniu rozbiórki nakazał uporządkowanie terenu.Sąd I instancji powtórzył za WINB, że art. 155 K.p.a. nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Ponadto zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że nie może ulec zmianie termin, który już upłynął, a ponadto sprzeciwia się temu stale pogarszający się stan obiektu. Skarżąca we wniosku z 21 września 2017 r. domagała się zmiany terminu wykonania decyzji. Ponadto poza interesem strony, która wystąpiła z żądaniem zmiany, nie zaistniała żadna z wymienionych w art. 155 K.p.a. przesłanek warunkujących zmianę decyzji administracyjnej. Przed wydaniem decyzji z 21 września 2022 r. PINB przeprowadził w dniu 1 czerwca 2022 r. oględziny, które potwierdziły, że budynek znajduje się w gorszym stanie technicznym niż w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Aktualnie skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, ani nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby przemawiać za zasadnością wniosku o zmianę decyzji. W świetle tych ustaleń, Sąd nie miał wątpliwości co do prawidłowości wydania decyzji i braku podstaw do zmiany decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu, sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, w tym art. 67 ust. 1 P.b., i nie można znaleźć do tego podstaw odwołując się do interesu społecznego.Sąd wskazał, że zaaprobowanie stanowiska skarżącej oznaczałoby akceptację istniejącego zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, a złożony przez skarżącą wniosek nie zmierza do odwrócenia tej sytuacji. Świadczy o tym fakt, że w toku bardzo długiego postępowania skarżąca nie podjęła żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącego zagrożenia bądź chociażby jego zmniejszenia, doprowadzając de facto do całkowitej ruiny przedmiotowy budynek i powodując w efekcie, że spoczywający na niej obowiązek rozbiórki sprowadzać się będzie aktualnie do uporządkowania terenu po całkowicie zniszczonym budynku.Jednocześnie Sąd stwierdził, że organy obu instancji zastosowały się do wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3302/18, zapewniając skarżącej czynny udział na każdym etapie postępowania.Jako bezzasadne Sąd ocenił podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące trwających nieustannie sporów granicznych z właścicielami sąsiednich działek, jak również kwestia ich przyczynienia się do dewastacji budynku.W odniesieniu do tej argumentacji Sąd wskazał, że ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów wynika niespornie, iż to skarżąca jest właścicielką ww. działki, na której znajduje się sporny budynek. To na niej w związku z tym spoczywa obowiązek utrzymania go w należytym stanie. Ewentualne spory graniczne, na które skarżąca przedkłada szereg dokumentów, także nie mogą odgrywać znaczenia, w sytuacji gdy bezspornie budynki znajdują się na działce skarżącej. Również kwestia ewentualnego przyczynienia się do dewastacji budynku przez sąsiadów, co w sprawie nie zostało w żaden sposób potwierdzone, nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, ponieważ z przepisów Prawa budowalnego (art. 61 P.b.) wyraźnie wynika, że obowiązek utrzymania budynków w należytym stanie spoczywa przede wszystkim na właścicielu. Niedozwolona ingerencja w prawo własności nie jest natomiast przedmiotem kompetencji organów administracyjnych.Zaprzeczono również by skarżąca nie miała możliwości przeprowadzenia remontu ze względu na brak dostępu do działki.Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało również znaczenia, że organy ewidencyjne nie wpisały budynku do ewidencji ze względu na zły stan techniczny. Kwestia zapisów ewidencyjnych jest także przedmiotem odrębnych postępowań. Tymczasem w sprawie faktem jest że budynek istnieje, a jego zły stan techniczny zobowiązuje organ do podjęcia określonych, w tym wydania decyzji, które zapadły w sprawie.Kończąc Sąd stwierdził, że z zebranych w sprawie dokumentów wynika niezbicie brak woli skarżącej celem poprawienia stanu technicznego budynku. Przeciwnego stanowiska nie może usprawiedliwiać powoływanie się na stosunki sąsiedzkie.Ustanowiony w sprawie dla skarżącej pełnomocnik z urzędu złożył opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej.Następnie skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, reprezentowania przez pełnomocnika z wyboru. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.- art. 67 ust. 1 P.b. w zw. z art. 155 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rozbiórki, jeżeli upłynął termin rozbiórki, podczas gdy przyjęcie tak rygorystycznego stanowiska nie jest uzasadnione, a prawidłowa wykładania ww. przepisów prowadzi do uznania, że w przypadku terminu przystąpienia i zakończenia robót rozbiórkowych z art. 67 ust. 1 P.b. należy dopuścić możliwość wnioskowania o jego odroczenie również po upływie terminu.Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 28 K.p.a., art. 67 P.b. i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie poczynienia przez organy ustaleń faktycznych, co doprowadziło do zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie poczynienia przez organy ustaleń faktycznych oraz braku należytego uzasadnienia, w zakresie okoliczności świadczących o chęci użytkowania lub remontu/odbudowy obiektów budowlanych przez skarżącą, co doprowadziło do zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) postępowania, w wyniku którego wydano decyzję nakazującą rozbiórkę.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, choć ma rację strona skarżąca, że w trybie art. 155 K.p.a. możliwa jest zmiana decyzji administracyjnej, także w zakresie zmiany terminu wykonania rozbiórki nawet po jego upływie.Taka ocena wynika z tego, że decyzja o nakazie rozbiórki w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, gdyż nie została z niego wyeliminowana. W przypadku decyzji nakładających obowiązek, np. nakaz rozbiórki w trybie art. 67 ust. 1 P.b., upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r. o sygn. akt: II OSK 3071/18, II OSK 3088/18 i II OSK 3134/18; oraz wyroki NSA: z 20 listopada 2019 r., II OSK 2944/18; z 18 października 2019 r., II OSK 2863/17; z 13 lutego 2025 r., II GSK 388/22).A zatem, zmiana tego rodzaju decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w zakresie wyznaczonego terminu jest dopuszczalna, lecz sam fakt upływu tego terminu oraz długość terminu do dnia złożenia wniosku o zmianę decyzji może stanowić negatywną przesłankę do odmowy zmiany decyzji w okolicznościach konkretnej sprawy. W takim stanie rzeczy zbadaniu obok przesłanek pozytywnych i negatywnych wymienionych w art. 155 K.p.a. podlega także ocena możliwości zmiany decyzji związana z upływem terminu wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., II OSK 934/18).Okoliczność, że możliwa jest zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. także po upływie określonego w niej terminu nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wyrok ten odpowiada prawu. Taka ocena wynika z tego, że przedstawiony powyżej wywód nie może skutecznie prowadzić do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, które zasadniczo opiera się na ocenie, że brak jest podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 67 ust. 1 P.b. w zw. z art. 155 K.p.a. przez błędną ich wykładnię nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że za pomocą pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji co do braku podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zarzutów tych w swojej konstrukcji nie powiązano z art. 155 K.p.a., lecz z innymi nadzwyczajnymi trybami wzruszania decyzji administracyjnych, tj. stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania (wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej odpowiednio przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), które nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Ponadto w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (dotyczących nadzwyczajnych wad decyzji) nie wykazano aby zaskarżona decyzja WINB została wydana z tego rodzaju kwalifikowanymi wadami. Poza tym podnoszone w skardze kasacyjnej "zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowań nadzwyczajnych" w żaden sposób nie podważa legalności zaskarżonego wyroku, który dotyczył wyłączenie oceny pod względem zgodności z prawem decyzji WINB wydanej w trybie art. 155 K.p.a.W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei "słuszny interes strony" nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1809/17).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana decyzji PINB z 29 lutego 2016 r. o nakazie rozbiórki w zakresie terminu wykonania tego obowiązków – z uwagi na upływ tego terminu oraz długość okresu od jego upływu do wydania zaskarżonej decyzji WINB z 16 grudnia 2022 r., a także z uwagi na okoliczności tej sprawy – nie byłaby zasadna. Taka zmiana byłaby sprzeczna z interesem społecznym, zgodność z którym stanowi warunek zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Skoro w decyzji o nakazie rozbiórki stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i uznano za konieczne rozbiórkę budynku w określonym terminie, to nie można uznać, aby przedłużanie istnienia nienależytego stanu technicznego tego budynku, który w wyniku postępowania skarżącej uległ dalszej degradacji, było zgodne z interesem społecznym. Interes społeczny, o którym mowa, przejawia się nie tylko w bezpieczeństwie samych użytkowników przedmiotowego obiektu budowlanego, ale także osób znajdujących się w jego otoczeniu. Zbyt długie utrzymywanie budynku w nieodpowiednim stanie technicznym nie realizuje tak pojętego interesu społecznego. W konsekwencji nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie określone w art. 155 K.p.a. przesłanki umożliwiające zmianę ww. decyzji, co też niewadliwie ocenił Sąd I instancji.Tej oceny nie podważa skutecznie argumentacja skarżącej odwołująca się do chęci użytkowania lub remontu/odbudowy obiektów budowlanych przez skarżącą. Przecież skarżąca składając wniosek w trybie art. 155 K.p.a. domagała się jedynie zmiany terminu wykonania nakazu rozbiórki, a nie – zmiany decyzji co do jej istoty, tj. nakazu rozbiórki. Jedynymi działaniami woli jakie skarżąca może przedsięwziąć w związku z decyzją PINB o nakazie rozbiórki jest w dalszym ciągu wykonanie faktycznej rozbiórki budynku, który znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Ambiwalentna dla obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 2016 r. jest więc argumentacja skarżącej odwołująca się do woli podjęcia działań naprawczych, które miałyby przemawiać za zmianą terminu wykonania nakazu rozbiórki. Poza tym argumentacja składana przez skarżącą, jakkolwiek może wskazywać na pewne zamiary inwestycyjne, niemniej nie podważa faktu, że budynek od wielu lat pozostaje w stanie zagrażającym bezpieczeństwu osób w jego otoczeniu i nadaje się do rozbiórki. Takie argumentowanie jest więc spóźnione wobec wieloletnich zaniedbań. Nawet w okresie prowadzenia postępowania skarżąca nie przeprowadziła realnych działań, które przywróciłyby obiekt do stanu zgodnego z prawem. Wręcz przeciwnie, budynek uległ dalszej degradacji. W tym zakresie skarżąca nie może skutecznie podnosić, że w istocie nakaz rozbiórki skierowano do niewłaściwego podmiotu, bo kwestia ta nie była już bezpośrednio przedmiotem postępowania w trybie art. 155 K.p.a. Ten tryb nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej – na co trafnie wskazał Sąd I instancji, aprobując stanowisko WINB. Niemniej także w niniejszej sprawie uwzględniono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, i to na niej jako właścicielce ciąży obowiązek utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. W innym wypadku brak wywiązania się z tego obowiązku może spotkać się z odpowiednią reakcją organów nadzoru budowlanego, które aktualnie uprawnione są do wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem wykonania ciążącego na skarżącej nakazu rozbiórki. Wynika z tego, że także aktualnie skarżąca nie może kwestionować skuteczności skierowania nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, skoro z art. 67 ust. 1 P.b. wynika, że nakaz rozbiórki może być nałożony m.in. na właściciela. Takie okoliczności nie potwierdzają wskazań skarżącej co do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, czy też tego kto jest rzeczywistym posiadaczem obiektu, czy też "niepewnego stanu prawnego".Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 67 ust. 1 P.b. w zw. z art. 155 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 28 K.p.a., art. 67 P.b. i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.