Wyrok - II OSK 2441/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Niepołomicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 519/23 w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Rady MOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Niepołomicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 519/23 w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Rady M
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., II SA/Kr 519/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z 2 lutego 2023 r. nr LIV/721/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w okolicach ul. Z. w N. – zbiornik wodny z otoczeniem (uchwała, MPZP, plan), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to: w § 15 ust. 1 pkt 3 odnośnie słów: "i komercyjnych wolnostojących" oraz § 15 ust. 5 pkt 5, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, M.B. zaskarżył uchwałę w części dotyczącej wyznaczenia w nim terenu zabudowy mieszkaniowej i usług oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MU, z którym bezpośrednio sąsiaduje działka nr 524/3 przy ul. Z. w N., będąca jego własnością. Skarżący podniósł, że w szczególności zaskarża następujące ustalenia uchwały, dotyczące przedmiotowego terenu:• w części tekstowej planu § 15 ust. 1 pkt 3) w zakresie wyznaczającym podstawowe przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej i usług oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MU pod lokalizację "usług komercyjnych wolnostojących";• w części tekstowej planu § 15 ust. 5 pkt 5) ustalający maksymalną powierzchnię zabudowy budynku usług komercyjnych - 120 m².2.2. Skarżący zarzucił naruszenia:1) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm., Upzp) poprzez nieuwzględnienie wiążących ustaleń uchwały Nr XXX/381/21 Rady Miejskiej w Niepołomicach z 6 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice - zmiana nr 2 (Studium) i sporządzenie MPZP niezgodnie z zapisami w/w Studium w części tekstowej planu w zakresie dopuszczenia lokalizacji usług komercyjnych wolnostojących na terenie 1MU oraz wyznaczenia maksymalnej powierzchni zabudowy budynku usług komercyjnych – 120 m², oraz w konsekwencji poprzez stwierdzenie, że MPZP nie narusza ustaleń Studium;2) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z Studium;3) art. 6 Upzp poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz parametrów ustalonych w Studium, czym naruszono chroniony interes publiczny i prawa osób trzecich.2.3. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Podniósł, że legitymacja do wniesienia skargi wynika z bycia przez niego właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z terenem 1MU. Nabył tę działkę w celach rekreacyjno-mieszkaniowych. Działka służy jego rodzinie do rekreacyjnego spędzania czasu wolnego z uwagi na piękną przyrodę oraz panującą w tym miejscu ciszę i spokój. W przyszłości zamierza wybudować na działce dom całoroczny. Zmiana wprowadzona kwestionowanym planem odnosząca się do terenu 1MU, który bezpośrednio graniczy z działką skarżącego sprawi, że teren zabudowy mieszkaniowej zamieni się w zabudowę usługową o dużych parametrach, która znajdzie odzwierciedlenie w natężeniu ruchu, hałasu oraz zatłoczenia w okolicach zbiornika wodnego. Zdaniem skarżącego dopuszczenie realizacji usług komercyjnych wolnostojących sprawi, że na terenie 1MU powstanie np. restauracja, której goście nie tylko zwiększą natężenie ruchu na drodze lokalnej, zapewne będą na niej parkować, utrudniając tym samym dojazd do posesji skarżącego. Ponadto powstanie szereg immisji utrudniających korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, takich jak: hałas niosący się ponad przestrzenią zbiornika wodnego, zapachy czy zanieczyszczenia.2.4. Skarżący wskazał, że zgodnie z zapisami Studium na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z jego działką, oznaczonym jako MN3, którego podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dopuszczalne jest usytuowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m² i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 100 m². Usługi komercyjne zostały przewidziane na tym terenie, ale na zasadach zagospodarowania określonych dla tej kategorii terenów. W § 15 ust. 1 MPZP wskazano, że wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej usług, oznaczony na rysunku planu symbolem 1MU z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację m. in. usług publicznych i komercyjnych wolnostojących (pkt 4). Przepis ten w ocenie skarżącego jest sprzeczny z zapisami Studium w zakresie dopuszczenia usług komercyjnych wolnostojących, ponieważ w Studium dla tego obszaru dopuszczono lokalizowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, w szczególności przedszkoli, obiektów opieki zdrowotnej i społecznej, a także obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 100 m² i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 100 m². Wprost wskazano, że na tym obszarze dopuszczalne są jedynie usługi wbudowane w zabudowę mieszkaniową, obiekty handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m² i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 100 m². Jak zaznaczył skarżący, w Studium wyraźnie zawężono przeznaczenie zabudowy usługowej do wbudowanej w mieszkaniową oraz do dwóch konkretnych rodzajów obiektów – handlowych i gastronomicznych. Ustalenie na terenie 1MU przeznaczenia pod lokalizację usług komercyjnych wolnostojących oznacza dowolne i niezgodne z Studium rozszerzenie zabudowy usługowej w sposób nieograniczony, ponieważ zgodnie z definicją wprowadzoną w § 3 ust. 1 pkt 24 uchwały przez usługi komercyjne rozumie działalność usługową świadczoną całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej.Ponadto – zdaniem skarżącego – wskaźnik 120 m² jest niezgodny z wymogami Studium, ponieważ odnosi się do rodzaju zabudowy w Studium nieprzewidzianej na tym obszarze, a dodatkowo ustalona powierzchnia przekracza powierzchnię wskazaną w Studium, która dla obiektów handlowych z powierzchnią sprzedaży i dla obiektów gastronomii z powierzchnią użytkową maksymalnie wynosi 100 m². Wprowadzanie dowolnych wskaźników zabudowy Studium dopuszcza wyłącznie dla "usług publicznych". Możliwość wprowadzania dowolnych wskaźników zabudowy nie dotyczy usług komercyjnych wolnostojących, takich jak obiekty handlu czy gastronomii. Skarżący podkreślił, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy. Skonstatował, że organ nadużył władztwa planistycznego poprzez całkowicie dowolne ustalenie treści planu i nieuwzględnienie kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz ustaleń Studium. Podsumowując, skarżący dodał, że działając w zaufaniu do organów publicznych oraz prawa zainwestował w swoją działkę i związał z nią konkretne zamierzenia inwestycyjne w założeniu, że zapisy Studium będą przestrzegane w procedurze planistycznej. Jak zaznaczył skarżący, budowa domu jednorodzinnego to projekt długoterminowy, uzależniony od wielu czynników, wymagający dużych nakładów pracy, środków finansowych i czasu, co może zostać zniweczone poprzez niezgodny z prawem plan miejscowy.2.5. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 519/23 kolejno wskazano, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Fakt potencjalnego uruchomienia stosowania pewnych norm prawnych istniejących i obowiązujących w systemie powszechnie obowiązującego prawa przez zmianę przeznaczenia sąsiedniego terenu, do którego skarżący nie posiada tytułu prawnego tylko wtedy skutkowałby naruszeniem aktualnego, indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawego, gdyby skarżący wykazał konkretne, realne naruszenie jego prawa do zabudowy w postaci uprawnień związanych z istniejącą zabudową lub prowadzoną budową na jego działce/działkach. Skarżący nie wykazuje naruszenia jego konkretnych i realnych interesów prawnych związanych z potencjalną zabudową na jego działce, która by mogła z tego powodu być w jakiś sposób ograniczona. Zmiana przeznaczenia nieruchomości sąsiedniej nie ogranicza automatycznie, z perspektywy szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego istoty korzystania z działki budowlanej, a skarżący nie wskazał konkretnie, w jaki sposób ta zmiana dotknęła jego wykorzystane i zrealizowane uprawnienia do zabudowy na nieruchomości skarżącego. Same potencjalne immisje wynikające z korzystania z nieruchomości sąsiadującej nie mogą stanowić podstawy przyznania legitymacji procesowej czynnej w niniejszej sprawie.W dalszej kolejności organ planistyczny wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że związanie Studium nie polega na powtórzeniu w planie zapisów Studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Odwołał się do uchwały Nr XXX/381/21 Rady Miejskiej w Niepołomicach z 6 maja 2021 r. odnośnie szczegółowych zasad interpretowania zapisów Studium.Organ wskazał, że określony w studium parametr ograniczający dla usług (100 m² powierzchni użytkowej) dotyczy innego rodzaju powierzchni, niż ta określona w skarżonej uchwale (powierzchnia zabudowy). Przy rozważaniu zgodności (planu) ze Studium stanowi to kluczową kwestię, gdyż nie można porównywać ze sobą i wymagać zrównania wartości liczbowych określonych dla dwóch różnych parametrów, tym bardziej, że parametry te nigdy nie będą sobie równe, z uwagi na opisane w przepisach prawa definicje. Określając w planie miejscowym parametr powierzchni zabudowy należało/można było powiększyć go o określoną wartość, jako że powierzchnia zabudowy zawiera w sobie również powierzchnię zajętą przez przegrody, w tym ściany zewnętrzne i liczona jest właśnie w obrysie murów budynków, podczas gdy powierzchnia użytkowa opisuje powierzchnię o właściwościach użytkowych, wewnątrz przegród. Standardowo przyjmuje się, iż powierzchnia użytkowa w stosunku do powierzchni zabudowy to ok. 80-85 % (pomniejszenie o powierzchnię zajętą pod przegrody, a także powierzchnie nie będące powierzchnią użytkową usług, jak np. komunikacja), w żadnym zatem wypadku nie można uznać, że określając w planie miejscowym ograniczenie do 120 m² powierzchni zabudowy przekroczono ustalone w Studium wartości. Organ podkreślił, że zapisy określające parametr powierzchni usług należy czytać łącznie z zapisanym w rozdziale 9.3.2. Studium uprawnieniem do korekty wskaźników o 10% w stosunku do określonych w Studium granicznych parametrów i wskaźników, co dotyczy także parametru ograniczającego wielkość usług. W ocenie organu zapisy te nie dość, że nie naruszają ustaleń Studium, to stanowią dodatkowe, nie wskazane w nim ograniczenie gabarytów budynków usługowych na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego, bowiem to ograniczenie powierzchni zabudowy, a nie użytkowej stanowi o wielkości możliwej do realizacji bryły budynku.Kolejno organ stwierdził, że przyjęte (w MPZP) ustalenia są wynikiem kompromisu pomiędzy wymogami ochrony środowiska i życia człowieka, a koniecznością rozwoju urbanistycznego i społecznego gminy, w kontekście lokalnym oraz ponadlokalnym. Wskazał, że usługi komercyjne zostały w sposób znaczący ograniczone "zapisami" planu miejscowego poprzez szereg "zapisów", w tym m. in.: obniżony wskaźnik powierzchni zabudowy [30%, podczas gdy dla pozostałej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej przewidziano 40%]; ograniczoną maksymalną powierzchnię zabudowy budynku usług komercyjnych do 120 m²; zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu wszystkie te ograniczenia miały na celu wyeliminowanie potencjalnych uciążliwości związanych z dopuszczeniem realizacji usług, w tym uciążliwości i szkodliwości dla walorów przyrodniczych zbiornika, przy jednoczesnym spełnieniu jednego z celów planu, jakim była aktywizacja rekreacyjnego charakteru zbiornika wodnego.Organ skonstatował, że w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, był umocowany do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jego działania oraz uwzględnił przy tym w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności.3.1. WSA w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.3.2. Sąd pierwszej instancji przesądził, że skarżącemu służyła legitymacja do zaskarżenia MPZP, a to z uwagi na oddziaływanie sąsiedztwa objętego ustaleniami planistycznymi, które udaremni lub utrudni zabudowę nieruchomości skarżącego.W dalszych motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w terenie 1MU dopuszczono wszelką działalność gospodarczą – komercyjną wolnostojącą, w szczególności w budynkach, które nie przekraczają powierzchnią zabudowy 120 m² (naturalnie – z wykluczeniem tej mogącej znacząco oddziaływać na środowisko). W zapisach Studium zaś uszczegółowiono następujące zredagowanie: "W terenach kategorii MN dopuszcza się lokalizowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, w szczególności przedszkoli, obiektów opieki zdrowotnej i społecznej, a także obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m² i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 100 m² (z możliwym odstępstwem o 10 %). Jak zauważył sąd a quo, ograniczenie dotyczy powierzchni sprzedaży, podczas gdy plan mówi o ograniczeniu w powierzchni zabudowy. Są to dwa różne parametry i w rezultacie plan nie wskazał wskaźnika kompatybilnego ze Studium. Innymi słowy, w planie nie wprowadzono żadnego ograniczenia co do powierzchni sprzedaży, a może on w stosunku do Studium zostać przekroczony choćby przez wybudowanie piętrowego budynku, gdzie powierzchnia zabudowy będzie się zgadzać, ale powierzchnia sprzedaży może być dużo większa. Istotniejsza jest jednak – zdaniem sądu pierwszej instancji – inna kwestia. Mianowicie, Studium zezwoliło na budowę w terenie MN3 dwóch rodzajów obiektów: obiektów handlu i obiektów gastronomii. Tymczasem w planie brak takiego ograniczenia: przeciwnie, dozwolono na wolnostojące usługi komercyjne, czyli zgodnie z definicją planu są to usługi w sferze wszelkiej działalności gospodarczej. W ramach tak pojętych usług komercyjnych mogą powstawać stacje benzynowe, warsztaty samochodowe, myjnie, itp. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem wątpliwości, że plan wprowadził na terenie 1MU możliwość zakresu usług komercyjnych wolnostojących szerszą niż to, co bardzo konkretnie i jednoznacznie przewidziało Studium. W ocenie tegoż sądu, z uwagi na konkretność Studium w tej kwestii, sprzeczność "zapisów" planu co do dopuszczenia usług komercyjnych wolnostojących o powierzchni zabudowy budynku takich usług nie więcej niż 120 m² – nie budzi najmniejszej wątpliwości. "Zapisy" te nie wymagają nawet pogłębionej interpretacji każdego z tych aktów: wystarczy proste porównanie tekstu Studium i planu. W efekcie "zapisy planu" dotyczące tych usług jako sprzeczne ze Studium, WSA w Krakowie uznał za nieważne.4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w Niepołomicach – zastępowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice i reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.4.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) skarżąca kasacyjnie Rada Gminy zarzuca naruszenie prawa materialnegoa) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała częściowo sprzeczna jest z ustaleniami Studium w sytuacji, gdy zgodność między treścią (Studium) a planem miejscowym powinno być postrzegane jako doprecyzowanie przez plan miejscowy ustaleń Studium, natomiast zgodności tej nie można utożsamiać z identycznością, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, aby postanowienia MPZP naruszały Studium,b) § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2022, poz. 1679, rozp. MR 2020) w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie powierzchni zabudowy budynku usługowego do 120 m² przyjęte w MPZP narusza zapisy Studium w zakresie, w jakim dopuszcza ono ograniczenie do 100 m² powierzchni użytkowej w sytuacji, gdy są to dwa różne parametry, a ograniczenie przyjęte w MPZP stanowi dodatkowe, niewskazane w Studium ograniczenie gabarytów budynków usługowych na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego,c) art. 20 w zw. z art. 28 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że "zapisy" MPZP w zakresie dopuszczenia usług komercyjnych wolnostojących są sprzeczne z ustaleniami studium, a w efekcie czego stwierdzenie nieważności MPZP, podczas gdy sprzeczność nie zachodzi, bowiem zgodnie z postanowieniami Studium dopuszcza się lokalizowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych stanowi katalog otwarty, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności", zaś oczywistym jest, że wolnostojące usługi komercyjne mieszczą się w kategorii obiektów usługowych i wolnostojących usług publicznych.4.3. W skardze kasacyjnej zarzuca się ponadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności MPZP w części, i w konsekwencji błędne uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w sytuacji, gdy jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, mogą powodować nieważność uchwały, natomiast uchwała odpowiada prawu i nie istnieją podstawy do przyjęcia, aby organ takiego istotnego naruszenia w przedmiotowej sprawie się dopuścił.4.4. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o:1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie,2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;3) wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy.4.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, starając się rozwinąć tak sformułowane podstawy kasacyjnej, podkreśla się, że organ w toku procedury planistycznej działał na podstawie i w granicach prawa, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów Upzp.4.6. W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną, sporządzoną przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.Skarżący w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że w MPZP w jego § 3 ust. 1 pkt 24 wprowadzona została definicja, zgodnie z którą przez "usługi komercyjne" rozumie się działalność usługową świadczoną całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej. W Studium zaś w odniesieniu do terenu, którego dotyczą zaskarżone "zapisy", ustalono lokalizację wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, w szczególności przedszkoli, obiektów opieki zdrowotnej i społecznej, a także obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m² i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 100 m². Podsumowując, w Studium w ramach usług komercyjnych dopuszczono tylko dwa rodzaje usług – sprzedażowe i gastronomiczne, podczas gdy w MPZP przewidziano bez ograniczeń usługi niepubliczne we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego jest to niczym nieuzasadnione, dowolne, niezgodne z zasadami sporządzania miejscowych planów rozszerzenie precyzyjnego, jasnego i konkretnego zapisu w Studium i bez wątpienia stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.4.7. Na rozprawie pełnomocnicy stron wnosili i wywodzili, jak w pismach procesowych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Wyrok oddalający skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).5.2. Nie jest usprawiedliwiony zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej odnośnie nietrafnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji braku zgodności ustalenia zawartego w § 15 ust. 1 pkt 3 MPZP w zakresie słów "i komercyjnych wolnostojących" z zapisami Studium. W tym aspekcie trafne jest stanowisko WSA w Krakowie podzielające zarzut skargi, odnośnie sprzeczności tego ustalenia w zaskarżonej uchwale, gdzie w § 15 ust. 1 pkt 3 dopuszczono w konturze planistycznym 1 MU, odpowiadającym terenowi, który w Studium oznaczony został jako MN3, "usługi komercyjne wolnostojące". Słusznie sąd pierwszej instancji przywołał dość szczegółowe ustalenia ze Studium dla tego terenu, w ramach których w obszarach oznaczonych jako MN, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w tym zorganizowane zespoły zabudowy, dopuszcza się "lokalizowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, w szczególności przedszkoli, obiektów opieki zdrowotnej i społecznej, a także obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m² i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 100 m². Dopuszcza się sytuowanie szkół w terenach MN pod warunkiem wyznaczenia terenów ich lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przywołano także trafnie te ustalenia Studium, które określają reguły dopuszczalnych odstępstw od zawartych w nim zapisów (s.14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd pierwszej instancji zgodził się z tym, że dopuszczalne było w ramach owych odstępstw przeznaczenie spornego terenu w planie jako zabudowę mieszkaniowo-usługową. Trafnie jednak, z odwołaniem się do definicji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 24 MPZP, a odnoszącej się do zabudowy komercyjnej, gdzie ma to być: "działalność usługowa świadczona całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej", uznał sąd a quo, niedopuszczalność zlokalizowania w obszarze 1 MU "usług komercyjnych wolnostojących", jako sprzecznych z ustaleniami Studium. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazuje, że Studium dopuszcza w terenach ujętych w nim jako MN, wbudowane usługi oraz wolnostojące usługi publiczne. Dopuszczalne są w takim terenie usługi gastronomii i handlu, dodatkowo ograniczone w Studium parametrami, odpowiednio powierzchnią sprzedaży i powierzchnią użytkowną (nie przekraczającą 100 m², z możliwym odstępstwem do 10%). Usługi komercyjne, uwzględniając definicję zawartą w MPZP, są niewątpliwie pojęciem szerszym niż usługi gastronomii i handlu, zatem stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 pkt 3 MPZP w zakresie słów "i komercyjnych wolnostojących" było prawidłowe i zgodne z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 Upzp. Z pierwszego z tych przepisów wynika jednoznacznie, że "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", zaś drugi określa m. in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 zd. 1 Upzp). Skoro zaskarżona uchwała była sprzeczna w oznaczonej części z ustaleniami Studium, to sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził jej nieważność w oznaczonej części. Chybione jest wywodzenie, że powyższe ustalenie planistyczne stanowić ma jedynie "doprecyzowanie" zapisów Studium, nie jest to bowiem "doprecyzowanie", ale wyjście poza te zapisy.5.3. W konsekwencji powyższych ustaleń, nie są trafne kolejne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to § 9 ust. 1 pkt 2 rozp. MR 2020 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, jak również nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 20 w zw. z art. 28 Upzp (w tym ostatnim przypadku autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że oba artykuły dzielą się na ustępy – uwaga Sądu). Nie ma – uwzględniając nietrafność zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 pkt 3 uchwały – istotniejszego znaczenia kwestia parametru zastosowanego w § 15 ust. 5 pkt 5 MPZP, gdy idzie o ograniczenie powierzchni zabudowy budynku usług komercyjnych do 120 m². Skoro Studium nie dopuszcza w ogóle możliwości wprowadzenia w obszarze planistycznym 1 MU, odpowiadającym terenowi ujętemu w Studium z przeznaczeniem jako MN, tereny zabudowy jednorodzinnej, usług komercyjnych wolnostojących, to – w konsekwencji zasadnego stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 pkt 3) w części odnośnie słów: "i komercyjnych wolnostojących" – należało i stwierdzić nieważność § 15 ust. 5 pkt 5 MPZP.5.4. Nie jest także zasadna ta argumentacja skargi kasacyjnej, w ramach której naprowadza się, że zapisy Studium posługując się sformułowaniem "w szczególności" odnośnie dopuszczalnych usług, gdy idzie o przeznaczenie terenów w Studium jako terenów MN – zabudowa jednorodzinna, dopuszczają w rzeczywistości usługi komercyjne wolnostojące. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni mających w sprawie zastosowanie zapisów Studium (pkt 3.5.6.9.), w ramach którego dla tego typu terenów dopuszcza się lokalizowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, przy czym sformułowanie "w szczególności" odnosi się wyłącznie do "przedszkoli, obiektów opieki zdrowotnej i społecznej", natomiast dopuszczalne w tych terenach obiekty handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m² i obiekty gastronomii o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 100 m² zostały wymienione w analizowanym zapisie Studium po przecinku i poprzedzone spójnikiem "a także". Oznacza to, że wolą uchwałodawcy lokalnego ujawnioną w treści Studium było wyłącznie przykładowe określenie usług publicznych dopuszczalnych w terenach oznaczonych jako MN.5.5. W konsekwencji nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa, sąd pierwszej instancji stosując ten przepis działał zgodnie z prawem, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w oznaczonej części.6.1. Z wyłożonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.6.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2) Ppsa., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.6.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2) Ppsa.